Пр.режим земель (Ч.1)

мирование понятийного аппарата темы исследований. Особую актуальность эта проблема приобрела в связи с принятием Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", к сожалению, не предусмотревшим соответствующую терминологическую проработку и характеризующийся поэтому единообразным применением юридических понятий46. Это затрудняет четкое обособление и выражение объекта регулирования и постановку научно обоснованных целей по правовой охране и использованию земель сельскохозяйственного назначения, к достижению которых должны стремиться как законодатели, так и их адресаты, а также препятствует правильному определению содержания правовых норм.

Вфилософском словаре под понятием вообще понимается форма мышления, отражающая существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений. Основной логической функцией понятия выступает выделение общего, которое достигается посредством отвлечения от всех особенностей отдельных предметов данного класса. Следовательно, понятие объективно не может выражать все особенности предмета или явления, а только его основные, существенные качества. Существенные качества, в свою очередь, определяются сущностью предмета, вещи или явления, то есть их основным внутренним содержанием, которое является выражением их внутренней природы. В этом смысле соотношение понятия и сущности выступает как соотношение формы и содержания, в котором определяющее значение имеет содержание.

Всвязи с этим научно обоснованное определение понятия "правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения" можно сформулировать после установления сущности этого словосочетания. Земля является важнейшим компонентом природы, находящимся в тесном взаимодействии со всеми остальными объектами природы. Поэтому очевидно, что решение проблемы охраны земель сельскохозяйственного назначения возможно только в контексте решения общей проблемы, а именно проблемы охраны всей природы.

46 См.: Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3594.

51

В "Большом энциклопедическом словаре" под охраной природы понимается комплекс мер по сохранению, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов Земли, в том числе видового разнообразия флоры и фауны, богатства недр, чистоты вод и атмосферы47. Следует полагать, что этот комплекс мер охватывает экономические, организационные, социальные, технические, технологические, методологические, правовые и иные. Некоторые из этих мер были проработаны автором относительно склоновых и песчаных (наиболее подверженных эрозии) земель Северного Кавказа48. Вместе с тем, как показывает опыт прошлых лет, перечисленные меры имели, как правило, незначительную эффективность. Одной из главных причин служили либо разрозненность этих мер, либо отсутствие достаточного и своевременного финансирования, либо игнорирование правовой составляющей. Именно последняя в современных условиях может сыграть решающую роль в предупреждении и приостановлении деградации и разбазаривания земель сельскохозяйственного назначения.

Что же следует понимать под правовой охраной земель сельскохозяйственного назначения? К сожалению, до сегодняшнего времени даже в специально посвященных этой проблеме серьезных научных работах отсутствует четкое научно обоснованное определение понятия "правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения". В одних случаях указывается на необходимость их экономного расходования при использовании как территории, в других – подчеркивается требование наиболее полного использования, сохранения и увеличения плодородия земли, ее производительной способности при использовании как главного средства производства в сельском хозяйстве страны. Кроме того, обращается внимание и на другие конкретные стороны этого общего требования: на необходимость, например, того, чтобы соответствующими методами изучать и учитывать количество и каче-

47См.: Большой энциклопедический словарь. М., 1998. С. 864.

48См.: Ибрагимов К. Х. Организационно-экономические проблемы развития и повышения эффективности плодоводства Северного Кавказа. М., 1996. С. 305; Он же. Интенсификация плодоводства в предгорьях Северного Кавказа. М., 1995. С. 385.

52

ство земли, правильно организовать осуществление той или иной деятельности на земле, совершенствовать систему органов государственного управления землями сельскохозяйственного назначения и т. д. Но цельного представления о том, что такое охрана земель, из таких указаний, утверждает известный в этой области ученый юрист Т. Т. Тагиров, на отдельные стороны данного общественного явления не получается49. Критикуя все предшествующие определения понятия "охрана земель сельскохозяйственного назначения", исследователь под ним понимает единство двух главных правовых явлений. Во-первых, это установление правовых норм, направленных на обеспечение необходимого для обеспечения сельскохозяйственного производства количества земель и их качественного состояния. Во-вторых, это деятельность на основании этих норм государственных органов, общественных организаций и землепользователей по управлению государственным земельным фондом, предупреждению и выявлению фактов нарушений требований правовых норм об охране и рациональном использовании земель, привлечению виновных к ответственности и устранению вредных последствий правонарушений50. Несовершенство такой трактовки рассматриваемого термина очевидно. Во-первых, такое толкование слишком громоздко. Во-вторых, оно страдает отсутствием "приземленности" определения, то есть того главного фактора, о котором идет речь, а именно земель сельскохозяйственного назначения. Это важно потому, что во второй части определения говорится не о землях сельскохозяйственного назначения, а о землях вообще. В-третьих, перечисляя субъектов правовой охраны, не указаны такие категории лиц, как землевладельцы и собственники земель. Хотя о возможности появления последних Т. Тагиров мог и не представлять в тот период, когда он изучал данный вопрос.

Рассуждая таким образом, Т. Тагиров приходит к необходимости раскрытия самой сущности правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения и дает следующее ее толкование:

49См.: Тагиров Т. Т. Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения. Волгоград, 1979. С. 18.

50См.: Тагиров Т. Т. Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения в СССР: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. Алма-Ата, 1980. С. 12.

53

"Сущность... заключается в достижении того, чтобы в качестве главного средства сельскохозяйственного производства наиболее полно использовались пригодные для этой цели земли, чтобы они эффективно обслуживали существующее производство и в процессе использования не ухудшались, а, наоборот, постоянно улучшались для развития будущего сельскохозяйственного производства". Такое понятие сущности правовой охраны рассматриваемых земель также не лишено недостатков. Под "пригодными" можно подразумевать не только земли сельскохозяйственного назначения, но и любые земли. Например, пригодными для сельскохозяйственного производства могут быть земли лесного фонда, водного фонда и многие другие. С другой стороны, земли, которые нам, россиянам, кажутся непригодными или малопригодными для сельскохозяйственного производства, например, склоновые, галечниковые, песчаные, переувлажненные, для японцев или китайцев могут явиться высшей благодатью. Окультурив эти скудные земли, они будут получать на них такие высокие урожаи, которые нам даже на богатых черноземах удаются с трудом. Не совсем понятен термин "чтобы они эффективно обслуживали производство". На мой взгляд, наоборот, производство само должно правильно обслуживать земли и добиваться максимального увеличения ее отдачи при одновременном повышении ее плодородия и улучшения всех ее остальных свойств. В практике земледелия было немало случаев, когда с помощью высоких доз удобрений или гербицидов, или повышенных норм орошения добивались высоких показателей урожайности сельскохозяйственных культур, но приводили в дальнейшую непригодность эти земли, захимичивая или засаливая, или заболачивая их51.

Важнейшим в контексте рассматриваемых вопросов является установление соотношения понятий "охрана" и "рациональное использование" земель сельскохозяйственного назначения. Большинство ученых-юристов, например Т. Тагиров, А. Еренов и др., пришло к единому мнению, что нельзя эти понятия ни отделять друг от друга, ни отождествлять их. Это две стороны одного и того же, считают они. Вместе с тем так могут утверждать только юристы-

51 См.: Поставная Н. П. Проблемы управления и распоряжения земельными ресурсами // Законодательство и экономика. 2007. № 8. С. 23.

54

профессионалы, лишенные, закономерно, специальных знаний в области земледелия, растениеводства и других биологических дисциплин. В данный момент наши рассуждения со всей очевидностью будут противоречить большому числу юристов, ревностно воспринимающих любое вмешательство в юриспруденцию других наук. Дискуссия на эту тему длится на протяжении веков. Ортодоксальными сторонниками теории чистого права были Г. Кельзен, А. Бринц, Р. Виндшейд, В. Демоломбл, Ф. Лиар и другие зарубежные юристы, главным девизом которых являлось: "За пределами знания и применения существующего права – нет юриспруденции"52. Было бы слишком банальным привести в оправдание слова Гегеля, которые примерно звучат так: "Как не обязательно быть сапожником, чтобы знать, подходит вам обувь или нет, так и не обязательно быть юристом, чтобы знать, хорошие ли законы или нет". Более научно доказывают несправедливость и даже вредность ограничения предмета и задач юриспруденции только толкованием законов сторонники социологизации права Ю. Гамбаров, С. Муромцев, Л. Петражицкий, Я. Козельский, Р. Паунд, С. Холмс, К. Левеллин и др. Особенно развенчивает несостоятельность юристовортодоксов Р. Паунд, характеризуя право как феномен, состоящий из тесно взаимосвязанных с царящими в данном обществе политическими, экономическими и социальными отношениями и меняющийся вместе с ними во времени, в процессе исторического развития. Право по Паунду – это прежде всего средство для сбалансирования интересов различных социальных групп. Трудно не согласиться с таким мнением. Ведь право существует не ради чистой науки или чистых законов, а призвано справедливо регулировать взаимоотношения не только между разными социальными группами, но и внутри этих групп. А это возможно только на основе точного знания конкретных жизненных ситуаций. Поэтому Паунд уверен в том – и мы полностью разделяем это убеждение, – что "современный преподаватель права должен изучать социологию, экономику и политику". От себя добавим, что законодатель, разрабатывающий законы об охране и рациональном использовании земель сельскохозяйственного назначения, равно как и преподава-

52 См.: Гамбаров Ю. С. Задачи современного правоведения. СПб., 1907. С. 34.

55

тель, читающий современный курс земельного права, должны в совершенстве знать основы таких специальных дисциплин, как земледелие, растениеводство, почвоведение, агрохимия, механизация, землеустройство, геодезия и др. В противном случае любые, даже блестяще обоснованные и логически выверенные нормы, но не адаптированные к самому объекту – земле и соответствующим на данный период времени социальным условиям, не будут действовать или будут приносить вред. Например, в ст. 13 ЗК РФ приводится норма, обязывающая всех собственников и несобственников земель проводить мероприятия по сохранению достигнутого уровня мелиорации. Кроме как вредной такую норму не назовешь. Ведь большинство земель РФ имеют низкий уровень мелиорации. Исполнение данной нормы означает, что собственники и несобственники земель не должны улучшать состояние земель, а довольствоваться имеющимся. К сожалению, необходимо отметить также, что ни в одном из семи видов мероприятий, входящих в обязанности собственников и несобственников земельных участков, приведенных в п. 1 ст. 13 ЗК РФ, не приводятся слова "повысить", "улучшить", зато предлагаются действия по "сохранению", "защите", "ликвидации". Как бы заранее ориентируют участников земельных отношений к сохранению того нижайшего в среднем по Российской Федерации уровня плодородия земель53.

Однако вернемся к определению соотношения понятий "охрана" и "рациональное использование" земель, установление которого и вызвало необходимость вышеприведенного рассуждения. Юристы, знающие помимо юриспруденции названные нами выше "специальные" дисциплины, никогда не скажут, что их нельзя отделять друг от друга, поскольку с позиций этих областей знания рациональное использование земель – более широкое понятие, чем охрана земель. В понятие "рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения" входит такое использование этих земель, чтобы оно было, во-первых, экономически эффективным, а во-вторых, экологически обоснован-

53 См.: Ибрагимов К. Х., Ибрагимов А. К. Земли сельскохозяйственного назначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны // Право и политика. 2006. № 3. С. 11.

56

ным54. Последнее предусматривает не только сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, но и улучшение в целом состояния всей окружающей среды. Следовательно, рациональное использование земель объемлет понятие "охрана земель". И не только это. Чтобы повысить эффективность использования земли, одних мер положительного воздействия на землю недостаточно. Необходимо использовать высокоурожайные сорта растений, новейшие технологии их возделывания, эффективные способы орошения, высокопроизводительную и экологически безвредную (или маловредную) сельскохозяйственную технику, высокопродуктивные породы домашнего скота и т. д.

Тогда возникает другой вопрос: раз рациональное использование земель включает в себя и охрану земель, не целесообразно ли было бы изъять из правового обращения это понятие. Тем более что есть сторонники такого суждения: "Если земли не используются, они не нуждаются и в охране, поскольку такая проблема вообще не встает"55. По-видимому, в основу такого вывода положен ошибочный тезис, что в естественных условиях при отсутствии вмешательства человека все природные процессы сбалансированы. В глобальном и длительно-историческом масштабе так оно и есть – действие негативных факторов уравновешено позитивными. Однако в истории немало примеров, когда на локальном уровне неохраняемые земли подвергались процессам опустынивания, селям, оползневым явлениям, оврагообразованию, эрозии и т. д., нанося колоссальный ущерб населению, вынуждая его мигрировать или даже гибнуть.

Если исходить из вышеприведенного утверждения, проблема охраны земель возникает только при их использовании. Однако это подпадает под понятие "рациональное использование земель". Такое рассуждение на первый взгляд подтверждает необ-

54 См.: Приказ Минприроды РФ от 25.05.1994 № 160 "Об утверждении инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России" // Бюллетень нормативных актов РФ. 1994. № 9.

55 См.: Крассов О. И. Земельное право современной России. М., 2003.

С. 578.

57

ходимость устранения понятия "охрана земель". Однако дело в том, что для предупреждения процессов опустынивания, селей, оползней и т.д. в охране нуждаются и земли, которые не используются по разным причинам. Например, справедлива норма ч. 1 ст. 53 ЗК, устанавливающая, что отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок (подача заявления об отказе) не влечет за собой прекращения соответствующего права. До тех пор, пока не будет решена судьба участка, прежний собственник, землевладелец, землепользователь отвечает за состояние земельного участка56, т. е. независимо от того, используется или не используется земельный участок, на нем должны выполняться обязательные мероприятия по охране земель, предусмотренные ст. 13 и 42 ЗК РФ. К этому обязывает также ст. 236 ГК РФ, устанавливающая, что при отказе от собственности на имущество права и обязанности собственника в отношении соответствующего имущества не прекращаются до приобретения права собственности на него другим лицом. И это верно. Ведь до появления нового собственника земельного участка может пройти много времени, и он зарастет так сильно сорной растительностью и лесом, что будет представлять серьезную фитосанитарную угрозу соседям, а его окультуривание в дальнейшем новому хозяину обойдется весьма дорого.

Следовательно, понятие "правовая охрана земель" имеет полное право на существование, однако употребляться оно должно в тех случаях, когда речь идет о неиспользуемых земельных участках. В тех же случаях, когда мы имеем дело с земельными участками, используемыми в качестве средства сельскохозяйственного производства, целесообразно, на наш взгляд, ограничиться термином "рациональное использование земель".

Таким образом, под правовой охраной земель сельскохозяйственного назначения следует понимать систему научно обоснованных мероприятий, закрепленных в земельном законодательстве и направленных на обеспечение всеми участниками земельных отношений сохранения и повышения плодородия этих неиспользуемых земель в интересах нынешнего и будущего поколения

56 См.: Боголюбов С. А., Минина Е. Л. Комментарий к Земельному ко-

дексу РФ. М., 2002. С. 185.

58

людей. Рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения представляет совокупность предпринимаемых субъектами земельных отношений целенаправленных действий, призванных обеспечить эффективное сельскохозяйственное производство в соответствии с объективными закономерностями развития природы и общества.

Земли сельскохозяйственного назначения составляют наиболее важную часть земельного фонда государства и подлежат особой охране. К ним отнесены ценные земли, обладающие плодородным слоем – почвой, необходимым для производства сельскохозяйственной продукции.

Главная цель правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения – обеспечение нормального функционирования сельскохозяйственного товарного производства в России. На это в принципе должны быть направлены все основные нормы, устанавливающие порядок владения, пользования и распоряжения земельными участками в аграрном секторе57.

Земли исследуемой категории не следует путать с установленными ст. 85 ЗК РФ землями сельскохозяйственного использования, как входящими в состав иной категории – земель поселений. Эти земли, будучи землями иного целевого назначения, имеют иной правовой режим. На отличие земель сельскохозяйственного назначения от земель, используемых для сельскохозяйственных целей в городах и иных населенных пунктах, указывает и положение ст. 77 ЗК РФ о том, что земли сельскохозяйственного назначения расположены за чертой поселений.

Установленный ст. 77 Земельного кодекса состав земель сельскохозяйственного назначения определен исходя из той роли, которую играет земля в сельскохозяйственном производстве. Так, основное значение земли в аграрной сфере заключается в том, что она является средством производства – базой для выращивания сельскохозяйственных культур. К таким самым значимым землям относятся угодья, которые делятся в том числе на пашни, выпасы, сенокосы и другие виды угодий (ст. 79 ЗК РФ). Иные земли слу-

57 См.: Ибрагимов К. Х., Ибрагимов А. К. Земли сельскохозяйственного назначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны // Право и политика. 2006. № 3. С. 11.

59

жат обеспечению сельскохозяйственной инфраструктуры, в том числе транспортировке сельскохозяйственной продукции, энергоснабжению, размещению строений и сооружений, предназначенных для обеспечения сельскохозяйственного производства. В этих целях используются менее ценные земли сельскохозяйственного назначения, поскольку наличие плодородия для них не обязательно. Еще одним важным видом земель сельскохозяйственного назначения являются земли, предназначенные для охраны сельскохозяйственных угодий от вредного воздействия, как естественного, так и техногенного характера58. Это прежде всего защитные полосы. Земли, занятые замкнутыми водоемами, включаются в земли сельскохозяйственного назначения в том случае, если они входят в границы земель этой категории. Замкнутые водоемы, прежде всего пруды естественного или искусственного происхождения, могут играть особую роль в сельскохозяйственном производстве. Например, они могут служить для обеспечения полива угодий, рыбного хозяйства и в самом общем случае – для поддержания экологического баланса. Определение состава земель сельскохозяйственного назначения имеет то правовое значение, что для каждого установленного комментируемой статьей вида земель предусматривается особый правовой режим использования, наиболее строгим из которых является режим использования сельскохозяйственных угодий и охранных зон (защитных полос)59.

В целом на отношения по использованию земель указанной категории распространяются все общие нормы земельного законодательства, однако данной главой и другими нормами Земельного кодекса РФ и иных нормативных актов правовой режим земель сельскохозяйственного назначения включает нормы, регулирующие в том числе отношения60:

- по использованию земель внутри данной категории в зависимости от целей сельскохозяйственного использования, региона использования и качества земель;

58См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации

/Под ред. С. И. Сай, С. А. Боголюбова. М., 2008. С. 157.

59См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации

/Под ред. О. И. Крассова. М., 2002. С. 147.

60См.: Там же.

60