Пр.режим земель (Ч.1)

Разрешение выдается на срок не более чем на три года. Для строительства на территории объектов градостроительной деятельности особого регулирования в городских и сельских населенных пунктах, включая особо охраняемые территории, территории свободных экономических зон и другие, требуется получение специального разрешения на строительство от органов местного самоуправления, либо органов государственной власти РФ или субъекта РФ в зависимости от принадлежности земель.

Правила застройки могут быть обжалованы в судебном порядке. Право на иск при этом принадлежит только гражданам, проживающим на соответствующей территории, а также собственникам и владельцам недвижимости, права и законные интересы которых нарушены.

Строительство осуществляется в соответствии с градостроительными нормативами и правилами, а также санитарными правилами, установленными органами архитектуры и строительства и органами саннадзора.

Особые правила действуют применительно к пользованию земельными участками, занятыми многоквартирными домами. Эти правила различны применительно к земельным участкам, занятым многоквартирными домами государственного и муниципального жилого фонда, и земельными участками, занятыми домами, построенными силами жилищных, жилищно-строительных кооперативов и товариществ.

В первом случае приватизация квартир не влечет возникновения права частной собственности собственников приватизированных квартир на соответствующую долю земельного участка, занятого многоквартирным домом или прилегающего к нему. Такие земельные участки остаются в государственной или муниципальной собственности и закрепляются за органами коммунального хозяйства.

Во втором – речь идет о ТСЖ, или едином комплексе недвижимого имущества, включающего земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание и иные объекты. Земельные участки в этом случае передаются в общую долевую собственность либо аренду собственникам квартир (домовладельцам) или их организациям (строительным, экс-

121

плуатационным кооперативам). В существующей застройке земельные участки, на которых расположены объекты кондоминиума, передаются в общую долевую собственность домовладельцев бесплатно в пределах нормативных размеров. Сверхнормативная территория либо земельные участки при новом строительстве передаются в собственность либо аренду за плату. Доля каждого домовладельца пропорциональна доле принадлежащих ему помещений в кондоминиуме, если соглашением участников долевой собственности не установлено иное. Доля собственности каждого домовладельца в земельной собственности следует судьбе права собственности на помещение в кондоминиуме, принадлежащее этому домовладельцу. Обязанности по уходу за земельным участком, в том числе по озеленению и благоустройству, ложатся на домовладельцев или их организации.

Многоквартирные многоэтажные жилые дома могут размещаться в жилых зонах, а также в общественно-деловых зонах, если это предусмотрено соответствующими правилами. Для размещения промышленных предприятий предназначены преимущественно производственные зоны. Особенностью правового режима этих земель является установление в необходимых случаях санитарно-защитных зон промышленных объектов. В пределах санитарно-защитных зон запрещается размещение жилых домов, учреждений образования, отдыха и здравоохранения. Для городов выделяется территория пригородной зоны, предназначенной для развития территории населенного пункта, размещения объектов промышленности и мест отдыха населения.

В целом необходимо отметить, что правовой режим земель определяется дифференцировано к каждой из семи категорий земель в земельном фонде России, причем правовой режим в рамках каждой категории земель не является однородным, в связи с чем можно говорить о применении к определенным частям категории земель "субрежимов".

Правовые проблемы градостроительной деятельности и

использования земель населенных пунктов

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит кри-

122

терии правомерности поведения субъектов земельных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности поведения субъектов земельных правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную среду жизнедеятельности, ответственность за земельные правонарушения (самовольная постройка и др.), зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны.

В соответствии с п. 8 ст. 1 ГК РФ 1998 г. правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Если обратиться к содержанию ст. 30 ГК РФ 1998 г., посвященной правилам землепользования и застройки, то можно также увидеть, что данные правила включают в себя три части:

1)порядок их применения и внесения изменений. Данный текстовый раздел включает информацию об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, о подготовке документации по планировке территорий органами местного самоуправления, о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, о внесении изменений в правила, некоторую иную информацию (ч. 3 ст. 30);

2)карту градостроительного зонирования. Эта графическая часть правил служит для установления границ территориальных зон. При этом данные границы должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (п. 2 комментируемой статьи, ч. 4 ст. 30 ГК РФ 1998 г.). В этом снова проявляется принцип единства правового режима земельного участка, с которым связано также и требование ГК РФ 1998 г. о том, что формирование одного земель-

123

ного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (ч. 4 ст. 30). Применительно к одному земельному участку территориальные зоны, как правило, не устанавливаются;

3) градостроительные регламенты. С точки зрения действующего законодательства значение градостроительных регламентов чрезвычайно велико. Так, согласно ч. 1 ст. 36 ГК РФ 1998 г., градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Аналогичная норма предусмотрена также и п. 2 комментируемой статьи. Из него же следует, что градостроительный регламент устанавливается индивидуально для каждой территориальной зоны; при этом для земельных участков, расположенных в пределах одной территориальной зоны, предусматривается единый градостроительный регламент119.

Исходя из определения, приведенного в п. 9 ст. 1 ГК РФ 1998 г., а также с учетом положений его ст. 30 градостроительные регламенты представляют собой закрепляемую в правилах землепользования и застройки информацию (как правило, в текстовом формате) в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в соответствующей территориальной зоне:

-о видах разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;

-о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов;

-об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства. Градостроительным регламентам придается статус обязательных для исполнения любыми субъектами прав на землю, независимо от того, находятся соот-

119 Лапач В. Н. Земли общего пользования // Эж-Юрист. 2006. № 21.

С. 35.

124

ветствующие земли в государственной, муниципальной или частной формах собственности, и независимо от вида прав, возникших в отношении данных участков.

Следует, однако, отметить, что законодательство предусматривает случаи, когда градостроительные регламенты не подлежат применению. В соответствии с ч. 4 ст. З6 ГК РФ 1998 г., действие регламента не распространяется на земельные участки:

-в границах территорий некоторых видов памятников истории и культуры;

-в границах территорий общего пользования (например, улиц, площадей, бульваров, скверов и др.);

-занятые линейными объектами (например, линиями электропередачи);

-предоставленные для добычи полезных ископаемых120. Градостроительным регламентам придается статус обязатель-

ных для исполнения любыми субъектами прав на землю, независимо от того, находятся соответствующие земли в государственной, муниципальной или частной формах собственности, и независимо от вида прав, возникших в отношении данных участков.

Таким образом, состав земель населенных пунктов должен устанавливаться правилами землепользования и застройки, определяющими территориальные зоны (с распределением по ним земель, составляющих земли населенных пунктов) и градостроительные регламенты для данных зон. С помощью указанных документов зонирования определяется правовой режим земельных участков, входящих в состав территориальных зон.

Следует подчеркнуть, что для земель населенных пунктов значение правил землепользования и застройки и связанных с ними правовых понятий велико.

Дополнительным подтверждением этого может служить положение, предусмотренное п. 14 ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 204 – ФЗ "О внесении изменений в Земель-

120 Волков Г. А. Правовые проблемы разграничения земель на категории в свете реформы местного самоуправления // Экологическое право. 2006. № 3. С. 18.

125

ный кодекс Российской Федерации"121, согласно которому с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Исключения составляют лишь для участков, в отношении которых градостроительные регламенты не подлежат применению, а также для участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ.

Зонирование земель населенных пунктов

Институт зонирования (в настоящее время – градостроительного зонирования) является сравнительно новым для российского законодательства. Активная фаза его становления и развития связана с принятием ГК РФ 1998 г. и ЗК РФ. В действующем законодательстве большая часть положений, посвященных градо-

строительному зонированию, закреплена в Градостроительном кодексе РФ, принятом в 2004 г. (ст. 1, гл. 4) (далее – ГК РФ)122.

Согласно определению градостроительного зонирования, которое содержится в ст. 1 ГК РФ, под ним понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6). Под территориальными зонами в той же статье подразумеваются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7).

Таким образом, исходя из указанных норм, границы территориальных зон должны определяться правилами землепользования и застройки, предусматривающими установление в отношении данных зон неких градостроительных регламентов.

Предназначение основных видов зон раскрыто в некоторых последующих пунктах ст. 85 ЗК РФ, а также в ст. 35 ГК РФ.

121Федеральный закон от 04.12. 2006 г. № 204 – ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. № 50.

Ст. 5282.

122Градостроительный кодекс принят ГД ФС РФ 22.12.2004 // СЗ. 2005. № 1. Ст. 16.

126

Градостроительный кодекс рассматривает зонирование в двух аспектах: во-первых, зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и населенных пунктов с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование; во-вторых, как правовое зонирование, т. е. деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

Раскрывая зонирование территорий в первом аспекте, Градостроительный кодекс РФ выделяет два подвида зонирования. Вопервых, упоминаются схемы зонирования территорий, определяющие вид использования территорий и устанавливающие ограничения на их использование, для осуществления градостроительной деятельности. Например, такие ограничения могут устанавливаться в зонах охраны памятников истории и культуры, водоохранных зонах, зонах особо охраняемых природных территорий. Данный вид зонирования можно назвать специальным зонированием (ст. 37 ГК РФ), хотя такой термин Градостроительный кодекс не использует. Схемы зонирования включаются в правила застройки (нормативно-правовой акт органа местного самоуправления), которые разрабатываются на основе генерального плана населенного пункта.

Во-вторых, ЗК РФ (ст. 85) и ГК РФ (ст. 40–48) устанавливают виды территориальных зон, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом. Данный вид зонирования можно обозначить как территориальное зонирование. Указанные виды зонирования тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Правовая природа территориального зонирования заключается в том, что оно является, с одной стороны, элементом градостроительного планирования использования земель населенных пунктов, в результате осуществления которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости на них.

Градостроительное законодательство предусматривает территориальные зоны следующих видов: жилые зоны; обществен-

127

но-деловые зоны; производственные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны военных объектов, иные зоны режимных территорий. Органы местного самоуправления городских и сельских поселений могут устанавливать иные территориальные зоны, а также включать в них земельные участки и иные объекты недвижимости. В территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности использования территории которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений на их использование, установленных земельным, экологическим и иным законодательством РФ. Территориальные зоны могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами и т. д.

Приведенная концепция зонирования является следствием изменения законодательной стратегии регулирования градостроительной деятельности, произошедшей на рубеже ХХ– ХХI вв. Суть реформы градорегулирования заключается в том, что Градостроительный кодекс РФ (и практически дословно воспроизводящий его положения новый ЗК РФ) устанавливает определенные правила использования и охраны для территорий, а не для земельных участков определенного целевого использования, как это делал ЗК РСФСР, выделяя в составе категории земель поселений субкатегории со своим правовым режимом (ст. 7 ЗК РСФСР). В научной литературе того времени предлагалось даже более широкое толкование состава земель населенных пунктов в результате выделения земель "застройки, общего пользования (улицы, площади, рынки, стадионы и т. п.), природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения (парки, лесопарки, сады, памятники садово-парковой архитектуры, водоемы, пляжи, дикий животный мир, рыба, памятники природы, истории и культуры, в том числе архитектуры). Однако едва ли можно согласиться с нахождением в составе категории земель поселений рыбы и объектов животного мира в качестве неотъемлемых составных частей.

Другие авторы отмечали, что следует различать виды территориального зонирования от видов земель, входящих в состав зе-

128

мель населенных пунктов, перечисленных в ст. 71 ЗК (земли застройки, общего пользования и т. д.). Территориальное зонирование является инструментом градостроительного планирования и устанавливает правовой режим недвижимости: зданий и сооружений, находящихся на земельном участке, как комплексного понятия. Закрепление состава земель населенных пунктов в ЗК РСФСР преследовало иную, более узкую задачу – определить правовой режим видов земель населенных пунктов. Поэтому содержание правового режима земель и объектов недвижимости, устанавливаемого в результате зонирования и в результате отнесения земельных участков к соответствующему виду земель населенных пунктов, полностью не совпадает.

ЗК РСФСР не определял, что считать целевым назначением земельного участка, этот недостаток был преодолен "Правилами землепользования и застройки". Градостроительный кодекс РФ окончательно определился с понятием разрешенного использования (ст. 1), понимая под ним использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты123. В свою очередь, градостроительный регламент – совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

123 Войновский Д. О. Земли населенных пунктов: проблемы исторического развития // История государства и права. 2007. № 21. С. 22.

129

130