Пр.режим земель (Ч.1)

2.2. Правовой режим земель населенных пунктов

2.2.1. Понятие земель населенных пунктов

Земли населенных пунктов – одна из семи категорий земель, предусмотренных ст. 7 ЗК РФ. Эта категория земель занимает наименьшую по сравнению с другими площадь, но она является наиболее густонаселенной, на ней проживает подавляющее большинство населения России. Особенностью земель данного вида является то, что они представляют собой ценность прежде всего в качестве территориального пространства, земельной основы, которая может быть использована в качестве основы для создания на ней различных по своему значению объектов недвижимости и иных необходимых объектов инфраструктуры.

На землях населенных пунктов проживает большая часть населения России (73% населения проживает в городах, около 61% – в крупных городах). Ценность 1 га земель городов многократно превышает ценность 1 га земель сельскохозяйственного назначения. В городах выше спрос на земельные участки, выше платежеспособность населения, что повышает инвестиционную привлекательность таких земельных участков.

В ст. 4 действовавшего ранее Земельного кодекса РСФСР одним из видов земель по целевому назначению были названы "земли населенных пунктов", чей состав, правовой режим и особенности регулирования были закреплены в разделе IV указанного нормативного правового акта.

Кроме того, в Указе Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 198 также содержалось понятие "земли населенных пунктов" и было указано, что граждане и юридические лица, получившие в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения (далее именуются – объекты недвижимости), вправе приобретать в собственность и земельные

суда кассационной инстанции Северо-Кавказского округа от 23.08.04 по делу № Ф08-3325/2004.

101

участки, на которых расположены указанные объекты недвижимости, за плату или бесплатно93.

Примечательно, что понятия "земли поселений" и "земли населенных пунктов" в законодательстве использовались попеременно и в достаточно аналогичном смысле. Некоторую путаницу

вразграничение данных терминов внес Земельный кодекс РФ (в первоначальной редакции), который закрепил в качестве одного из видов земель именно земли поселений.

Так, согласно ст. 83 ЗК РФ землями поселений являлись земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные чертой от земель других категорий.

Порядок использования земель поселений определялся в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения

впределах его административных границ делилась на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждались и изменялись нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

Земельные участки в городских и сельских поселениях могли быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки.

Кроме того, ст. 84 устанавливала понятие черты городских, сельских поселений и порядок ее установления.

Следует отметить, что в приведенном выше виде нормы ЗК РФ вступали в некоторое противоречие с другими нормативными

правовыми актами, в частности с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"94.

Согласно ст. 2 указанного Закона, сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей террито-

93Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" // СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 740.

94Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-

ции" // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

102

рией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городским является поселение, город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Необходимо также заметить, что в Градостроительном кодексе РФ95 понятие "поселение" не раскрывается, однако во многих положениях используется именно данный термин. Так, например, в указанном Кодексе речь идет о территориальном планировании поселений, утверждении местных нормативов градостроительного проектирования поселений, утверждении правил землепользования и застройки поселений, утверждении подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории.

При этом совершенно очевидно, что термин "поселения" употреблялся в Градостроительном кодексе РФ в значении населенного пункта, что вызывало некоторую неоднозначность в правоприменении.

В ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен правовой статус территорий и границ территорий муниципальных образований. В частности, установлено:

-территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

-территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

-территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользова-

95 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря

2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

103

ния населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

-в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

-в границах городского поселениямогут находитьсяодин город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, неявляющиесямуниципальнымиобразованиями;

-размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

-границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;

-территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

-территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

-границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Данной нормой установлено понятие межселенной территории, к которой отнесены территории внутри муниципальных районов, не занятые поселениями, на территориях с низкой плотностью населения.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям

снизкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ,

втом числе по представлению органов государственной власти субъектовРФ, иможет изменятьсяне чащеодногораза впять лет.

Ясность в использование терминологии была внесена соответствующим законом96, изменившим некоторые нормы Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, которым

96 Федеральный закон РФ от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498.

104

"земли поселений" были переименованы на "земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов)".

При этом указанное выше понятие "черта поселения" было исключено из текста закона и было заменено на "граница населенного пункта", что соответствует положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и тем самым убирает разногласие между законами.

Те земли, что первоначально именовались ЗК РФ землями поселений (т. е. земли, отделенные от иных категорий земель чертой поселения), теперь, исходя из нового муниципального законодательства, соответствуют землям населенных пунктов. Замены или внесения изменений в ранее выданные документы, содержащие наименование категории "земли поселений", не требуется. Речь идет о свидетельствах о государственной регистрации права, выписках из государственного земельного кадастра, договорах аренды, купли-продажи земельных участков, любых иных документов, выданных до 1 января 2007 г.

Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Статья 85 Земельного кодекса РФ устанавливает, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специальногоназначения; военныхобъектов; инымтерриториальнымзонам.

Изменения, внесенные ФЗ от 18 декабря 2006 г., коснулись не только смены наименования категории земель, но также и самого их понятия. Теперь землями населенных пунктов признаются "земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов".

Земли населенных пунктов традиционно являются одним из важнейших объектов гражданско-правового оборота. Это связа-

105

но, прежде всего, с их фактической значимостью, так как на территории данной категории земель проживает большее количество граждан, чем на иных землях.

Кроме того, правовой режим земель населенных пунктов и совершение с ними различных сделок связаны не только с непосредственной реализацией гражданско-правовых обязательств, обусловливающих возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей в отношении данных земельных участков, но и с необходимостью выполнения различных экономических, административных требований, связанных с предоставлением земельных участков, их использованием, повышенным требованиям к строительству на них иных объектов недвижимости, регистрацией и т. д.

Правовой режим земельных участков, их оборот всегда вызывал большое количество спорных вопросов, связанных с определением назначения земельного участка, реализацией прав собственников земельных участков, определением порядка выкупа или аренды земель, цен на них, обеспечением единства судьбы земельного участка и прочно связанного с ним объекта, который следует судьбе участка, и наоборот. Помимо этого в практике возникают споры о недопущении отказа в предоставлении участка в собственность для строительства; регламентации процедур предоставления и изъятия земельного участка; защите и гарантировании прав собственников на землю и т. д.

Большое количество проблем возникает также в обороте земельных участков, относящихся к категории земель населенных пунктов, в частности относительно правового статуса земли, на которой расположены здания и другие объекты недвижимости, отчуждаемые по различным сделкам; реализации общих прав на земельные участки и оборота участков, которые принадлежат нескольким лицам; решения проблем собственности и управления многоквартирными домами и т. д.

Также одной из проблем оборота земельных участков, в том числе населенных пунктов, исследовавшихся многими ученымиправоведами, является вопрос о соотношении земельного законодательства, содержащего ряд специальных норм, и законодательства гражданского, где изложены основные, базовые правила о различных сделках и договорах.

106

Пробелы и противоречия законодательства, безусловно, порождают сложности на практике, что влечет увеличение количества земельных споров в различных регионах России и постепенное накопление судебной, арбитражной и административной практики применения требований ЗК РФ97.

В последнее время появляется все больше работ, посвященным тем или иным вопросам определения правового режима земельного участка, относящегося к землям населенных пунктов, исследований порядка совершения ряда сделок с землями населенных пунктов, а также работ, освещающих различные аспекты земельного и гражданского права. Подобные исследования проводились Д. О. Вой-

новским98, В. П. Камышанским99, Г. А. Волковым100, А. С. Красюковой101, Е. В. Куракиной102, О. М. Козырем103 идр.104

97Макарчук Н. В. Спорные вопросы правового регулирования изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 8. С. 84–88; Валуйский А. В. Обзор практики рассмотрения Федеральными Арбитражными Судами округов споров, связанных с приватизацией земли (за ноябрь 2004 г. – сентябрь 2005 г.) // СПС КонсультантПлюс; Кертеков А. В. Аналитический обзор судебной практики по земельным спорам за период с 15 июня 2004 по 15 июня 2005 гг. // СПС КонсультантПлюс.

98Войновский Д. О. Земли населенных пунктов: проблемы исторического развития // История государства и права. 2007. № 21. С. 21–23.

99Камышанский В. П. Резервирование земель поселений для муниципальных нужд при осуществлении градостроительной деятельности // Жи-

лищное право. 2006. № 9. С. 28–42.

100Волков Г. А. Правовые проблемы разграничения земель на категории в свете реформы местного самоуправления // Экологическое право. 2006. № 3. С. 18–20.

101Красюкова А. С. К вопросу о границах земель поселений // Юрист. 2006. № 7. С. 5–7.

102Куракина Е. В. Правовые проблемы использования земель сельских поселений в целях строительства // Законодательство и экономика. 2005.

№10. С. 34–40.

103Козырь О. М. Особенности правового режима земель поселений

// Экологическое право. 2005. № 1. С. 11–45.

104 Лазаревский А. Н. Обман президента // Эж-Юрист. 2007. № 2. С. 48–50; Базаркин Д. Н., Лобачева Е. К. О землях населенных пунктов

// Эж-Юрист. 2007. № 1. С. 21–25.

107

Следует отметить, что большинство работ имеет назначением именно анализ действующего законодательства относительно правового регулирования сделок с землями населенных пунктов и практически не освещает в комплексе различные проблемы заключения и исполнения как сделок с землями населенных пунктов в целом, так и отдельных сделок в частности.

2.2.2. Категории земель населенных пунктов

Земли населенных пунктов необходимо разграничивать на два вида – городские и сельские. Проводимая в некоторых федеральных и региональных законах практика классификации поселков на курортные, дачные и рабочие, исходя из приоритетного характера занятости населения, не имеет смысла с точки зрения современной теории регулирования градостроительной деятельности, поскольку на определение возможностей использования земельного участка влияет в первую очередь общее количество жителей и режим градорегулирования (общий или особый). Например, особый режим градорегулирования будет у населенных пунктов – курортов либо поселений (не зависимо городских или сельских), попавших в зону экологического бедствия.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их границами от земель других категорий105. Из этого следует, что критерием установления земель поселений является не их застроенность, а отделение от земель других категорий чертой поселений. Таким образом, земли поселений – единственная категория земель в Российской Федерации, границы которой четко определены, причем на уровне федерального закона.

Основное целевое назначение земель населенных пунктов состоит в том, что они служат территорией размещения различных, преимущественно жилых, строений, а также сооружений и объектов, предназначенных для обеспечения жизнедеятельности постоянно проживающего населения. По сравнению с землями иных ка-

105 Базаркин Д. Н., Лобачева Е. К. О землях населенных пунктов // Эж-

Юрист. 2007. № 1. С. 24.

108

тегорий эта территория мала, для ее увеличения необходимо изменение черты населенного пункта, что представляет собой трудоемкий, длительный и затратный процесс. Поэтому на землях многих городов происходит так называемая уплотнительная застройка.

Нельзя игнорировать разумные пределы уплотнительной застройки земель поселений. Наличие в городе свободной земли отнюдь не означает, что его необходимо застроить. При такой уплотнительной застройке не могут быть надлежащим образом обеспечены права каждого на свободное передвижение и благоприятную внешнюю среду, не соблюдаются основные принципы земельного законодательства и меры безопасности. Земли поселений не должны быть застроены так, чтобы между строениями с трудом разъезжались два автомобиля. На них необходимо наличие достаточно свободных, доступных каждому мест для прогулок и отдыха, зеленых насаждении и водоемов.

Особенно остро проблема уплотнительной застройки стоит в крупных городах, прежде всего в Москве и Санкт-Петербурге, что обусловлено особенностями социально-экономического развития РФ в настоящий период, в котором продажа в частную собственность земельных участков в городах становится одним из основных средств пополнения бюджетов. Учитывая статус Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов, Земельный кодекс предписывает установление их правил землепользования и застройки не актами органов местного самоуправления, как для остальных населенных пунктов, а законами Москвы и Санкт-Петербурга106.

Поскольку использование земель поселений невозможно без какого-либо строительства, ГрадК РФ предписывает принятие органами местного самоуправления правил землепользования и застройки. При этом необходимо руководствоваться положениями градостроительного законодательства, которое в соответствии со ст. 3 ЗК РФ применяется к земельным отношениям в части, не урегулированной земельным законодательством. Учитывая, что непосредственно землям населенных пунктов в ЗК РФ посвящено немного положений (ст. 83–86), эта "часть" весьма значительна.

106 Медведева О. Е., Микерин Г. И., Смоляк С. А. Кадастровая стоимость – чем это грозит Москве? // Экологическое право. 2006. № 5. С. 25–35.

109

Приоритетное направление использования земель поселений – их застройка, поэтому п. 3 ст. 83 ЗК РФ устанавливает, что земельные участки в населенных пунктах могут быть изъяты (выкуплены) для государственных или муниципальных нужд, но только в целях застройки другими объектами и в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки. Наличие таких требований обусловлено тем, что в населенных пунктах, особенно в крупных городах, существует сложная система подземных, наземных и воздушных коммуникаций, пересекаются многочисленные государственные, общественные и частные интересы. Поэтому новое строительство должно вестись с учетом имеющейся общей инфраструктуры населенного пункта и перспектив его развития, исходить из сложившейся застройки данного поселения. Например, в небольших городах правилами землепользования запрещено возведение высотных зданий. Именно для предотвращения стихийного строительства существуют генеральные планы населенных пунктов и правила их землепользования и застройки.

И здесь, прежде всего, следует обратить внимание на то, что вместо понятия черты городских, сельских поселений, которой была посвящена прежняя редакция ст. 84 ЗК РФ, указанным законом в Кодекс введено понятие границы городских, сельских населенных пунктов.

2.2.3. Понятие границ населенных пунктов

Понятие "городская черта" имело место уже в Земельном кодексе РСФСР 1922 г.107 Земельному кодексу РСФСР 1970 г.108 были известны понятия городской черты и черты сельских населенных пунктов, а Земельному Кодексу РСФСР 1991 г.109 – еще и понятие поселковой черты.

107Земельный кодекс РСФСР 1922 г. // СПС КонсультантПлюс.

108Земельный кодекс РСФСР 1970 г. // СПС КонсультантПлюс.

109Земельный кодекс РСФСР утвержден ВС РСФСР 25.04.1991 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.

110