книги2 / 234

нию, где в отличие от США и многих других европейских стран не применяется метод градостроительного зонирования, а используется особая система планирования землепользования для целей жилищного строительства. В исследовании Сары Монк и Кристин Вайтхед показано, что такая жесткая система бюрократического планирования использования земельного ресурса (начиная с разработки конкретных планов на национальном уровне и распределения, по сути, заданий для муниципалитетов), к сожалению, не всегда позволяет достичь желаемых целей по строительству нужного объема жилья1. Недаром проблеме обеспечения жилищного строительства необходимым земельным ресурсом и задаче повышения плотности застройки посвящена существенная часть новой жилищной стратегии Лондона, которую подготовил его мэр Садик Хан2.

Особым подходом к координации градостроительной и жилищной политики отличается Япония. Например, Токио является одним из немногочисленных примеров крупных агломераций, где сложный процесс снятия градостроительных ограничений в целях повышения доступности жилья признается успешным. В настоящее время в агломерации Токио — Иокогама соотношение медианной цены на жилье и медианных доходов домохозяйства составляет 4,7 (года), что существенно меньше, чем в других крупнейших агломерациях, где такое соотношение находится в диапазоне 8‒15 (лет). Собственники недвижимости в Токио в условиях весьма мягких градостроительных ограничений имеют существенно бóльшую свободу в принятии решений по преобразованию своей недвижимости. Парадоксальным образом это приводит к формированию не хаотичной некомфортной застройки, а интегрированной городской ткани, состоящей из разнородных элементов, когда «пешеходные улочки имеют прямой выход к скоростным магистралям»3. Такой опыт требует дальнейшего осмысления.

1Cм.: Monk S., Whitehead C. Evaluating the Economic Impact of Planning Controls in the United Kingdom: Some Implications for Housing // Land Economics. 1999. Vol. 75, N 1. P. 74‒93.

2 См.: London Housing Strategy. Draft for public consultation, September 2017 [Жилищная стратегия Лондона. Проект для публичного обсуждения. Сентябрь 2017]. URL: https:// www.london.gov.uk/sites/default/files/2017_london_draft_housing_strategy.pdf.

3 https://medium.com/land-buildings-identity-and-values/what-is-the-secret-to-tokyos-affordable- housing-266283531012/

5.2.2. Градостроительное регулирование в целях обеспечения доступности жилья: исследование практики зарубежных стран

Далее в настоящем разделе дается краткий обзор исследования «Новые направления в градостроительном регулировании в целях обеспечения доступным жильем: австралийский и зарубежный опыт», выполненного Австралийским институтом жилищных и урбанистических исследований в 2008 г.1

Это исследование фокусировалось на анализе инструментов, которые применяются на различных уровнях государственного управления для реализации основного градостроительного подхода в целях обеспечения доступности жилья, а также на координации таких инструментов.

Висследовании рассматриваются 6 стран и 18 городов (городских агломераций), в том числе Австралия (Челтенхэм, Порт-Фил- лип и Мельбурн); США (Бостон, Сан-Франциско, Сиэтл и округ Кинг); Канада (Ванкувер); Соединенное Королевство (Большой Лондон); Нидерланды (Роттердам и муниципалитет Барендрехт); Ирландия (Голуэй). При этом рассматривается градостроительное регулирование на всех уровнях управления — национальном, региональном (штат в США или провинция в Канаде), метрополитенском, локальном (местном).

Вобщей сложности авторы исследования проанализировали

40юрисдикций в указанных странах. Страны и города отбирались по двум критериям:

• разнообразие примеров, показывающих различные градостроительныемеханизмы, используемые для защиты,стимулирования и создания доступного жилья;

• разнообразие условий, в которых применяются те или иные механизмы: география (например, малый или большой метрополитенский ареал), тип рынка жилья (например, высокая/низкая рыночная активность, высокие/низкие цены на жилье), вид девелопмента (например, редевелопмент или освоение новых территорий).

1 Cм.: Gurran N., Milligan V., Baker D., Bugg L. B., Christensen Sh. New Directions in Planning for Affordable Housing: Australian and International Evidence and Implications. For the Australian Housing and Urban Research Institute Sydney Research Centre, 2008.

Под доступностью жилья в исследовании понимается цель политики, выраженная в обеспечении достаточного предложения в целевых районах жилья, качество и цена которого соответствуют потребностям населения.

Под доступным жильем авторы исследования понимают отдельный сегмент предложения жилья, которое доступно семьям с невысокими и низкими доходами в соответствии с определением доступного жилья, принятым министерствами жилищной политики, а также местного управления и градостроительного планирования Австралии при разработке общих принципов национальной политики по доступному жилью, а именно: доступное жилье — это

жилье, которое доступно семьями с невысокими и низки- ми доходами путем приобретения в собственность либо частного или социального найма. При этом критерием доступ-

ности является доля расходов на жилье в доходе домохозяйства целевой группы на уровне не более 25–30%.

Термин «дешевое жилье» применяется авторами исследования по отношению к субсидируемому частному жилью, которое доступно семьям с невысокими и низкими доходами и зачастую предоставляется внаем по незащищенным договорам. Также к дешевому жилью относятся жилые единицы небольшого размера и жилье, построенное не в соответствии со стандартами.

Авторы выделяют пять основных причин применения градостроительных инструментов для обеспечения доступности жилья:

1)необходимостьисключитьдефектысуществующегоградостроительного регулирования, в том числе недостаточность возможностей для жилищного строительства, неопределенность, сложность

идлительность административных процедур при таком строительстве, чрезмерные взносы и платежи в бюджет;

2)потребность в минимизации и уравновешивании влияния процессов градостроительного планирования и жилищного строительства, в том числе в рамках реновации существующей застройки и реализации проектов редевелопмента, на доступность существующего жилья;

3)необходимость обеспечить жилищное разнообразие в рамках системы градорегулирования, в том числе при регулировании землепользования и определении требований к проектированию и строительству, в целях достижения социальной дифференциации и поддержки экономического благополучия;

4)необходимость обеспечить соответствующее предложение субсидируемого жилья для семей с низкими доходами в определен-

ных районах города, например путем включения обязательных требований по строительству такого жилья;

5) возможность использовать потенциальные выгоды от конкретных градостроительных проектов для решения общественных задач, таких как создание нового доступного жилья.

Врассмотренных странах авторами исследования выявлено самое разное соотношение между градостроительной политикой и жилищной. На одном конце спектра находятся такие страны, как Нидерланды, Соединенное Королевство и США, которые имеют долгую историю применения инструментов градорегулирования для достижения целей жилищной политики.

ВВеликобритании и Нидерландах на национальном уровне установлена прямая связь между предоставлением финансирования насоциальноежильеивключениемтребованийпообеспечениюдоступности жилья в градостроительное планирование.

ВСША, где широко применяются требования по обеспечению доступности жилья при новом строительстве (обычно 10–15% от нового строительства), они напрямую не связаны с предоставлением финансирования доступного жилья. Однако выполнение таких требованийобычностимулируетсяразличными«бонусами»(например, градостроительный бонус по плотности застройки) или в рамках концессионных соглашений, проектов государственно-частного партнерства (например, сокращенные взносы на инфраструктуру).

Многие штаты и муниципалитеты в США, где разработаны стратегии по доступному жилью, используют и собственные ресурсы для их реализации, в том числе через предоставление муниципальной земли семьям с низкими доходами. Обязательные требования по доступному жилью при новом строительстве в США также поддерживаются федеральными программами и программами штатов, предусматривающими предоставление налоговых стимулов при строительстве жилья для семей с низкими доходами (например, Low Income Housing Tax Credit Program — Программа налогового кредита на жилье для семей с низкими доходами).

Сочетание градостроительных требований по обеспечению доступностижильясбюджетнымфинансированием,предоставлением субсидий семьям, налоговыми стимулами привело к появлению в США, Нидерландах и Соединенном Королевстве крепких некоммерческих организаций, обеспечивающих строительство и предоставление доступного жилья.

На другом конце спектра находятся Австралия и Канада, где учет целей жилищной политики в градостроительном регулирова-

нии используется пока редко и не так давно.

Конечно, применение тех или иных механизмов для стимулирования предложения доступного жилья зависит как от законодательного контекста, так и от рыночных условий.

Например, стратегия снижения барьеров может использоваться на любом уровне управления и будет эффективна для снижения барьеров градостроительного регулирования в случае, если такое регулирование препятствует жилищному разнообразию, в том числе разнообразию форм доступного жилья. Защитные механизмы от «вымывания» доступного жилья должны использоваться в интенсивно растущих городах и регионах с активно развивающимися жилищными рынками. Различные стимулирующие механизмы и освобождения от каких-то обременений эффективны в качестве ценных бонусов на рынке, где цены на землю и стоимость строительства довольно высоки. Такие механизмы работают лучше, если они определены в национальной политике по обеспечению доступным жильем и подкреплены законодательством.

Установление обязательных требований по обеспечению доступности жилья при новом строительстве в полной мере оправдывает себя на рынках, где высокая рыночная активность сочетается

сограниченными возможностями для нового строительства. В этом случае наиболее эффективным средством является наложение на застройщиков обязательства предоставить определенную долю построенного жилья в качестве доступного либо осуществить определенный платеж для создания такого жилья. Напротив, на рынках

снизкой рыночной активностью девелоперов и низким спросом на жилье, но большими возможностями для дальнейшего развития более эффективно будет поддержать строительство жилья, которое может быть приобретено по более низкой цене организациями, предоставляющими социальное жилье, либо семьями с невысокими или низкими доходами (а не установить конкретную долю, которую доступное жилье должно составить от построенного).

Вцелях выявления наиболее подходящих инструментов в зависимости от контекста регулирования и рыночных условий авторы исследования провели сравнительный анализ градостроительного регулирования и процесса девелопмента в отношении нескольких факторов: роли национального уровня в регулировании землепользования; пространственного масштаба, в отношении которого осуществляется градостроительное регулирование; относительной значимости самих планов градостроительного развития (например, в некоторых странах планы носят ограничительный характер, а в

других, напротив, содержат набор правил по принятию решений в процессе переговоров). Также рассматривались и другие специфическиефакторы,такие,например,какплотностьгородскойзастройки, темпы роста населения, структура жилищного фонда по формам владения и пользования жильем, культурные нормы (например, предпочтение отдельного дома в собственности).

Подходы к градостроительному регулированию могут существенно различаться в разных юрисдикциях по следующим направлениям:

•уровень публичного управления, на котором определяются политика и законодательные требования к разработке местных планов градостроительного развития и выдаче разрешений на строительство;

•пространственный масштаб, для которого разрабатываются планы градостроительного развития (район, город, регион);

•типы правил и требований, которые могут быть включены в инструменты градорегулирования для целей жилищной политики;

•механизмы оценки каждого проекта жилищного строительства: строительство разрешается, если проект соответствует заранее установленным требованиям, или каждый проект рассматривается отдельно по его индивидуальным характеристикам и принимается индивидуальное решение о разрешении строительства;

•механизмы финансирования инфраструктуры и выполнения

других требований по благоустройству территории.

В Великобритании, Нидерландах и Ирландии, где основные цели градостроительной и жилищной политики в основном определяются на национальном уровне, наблюдается большее единообразие подходов в градостроительной и жилищной сферах на местном уровне. Напротив, в странах, где большая роль отведена местному уровню, наблюдается значительная дифференциация подходов.

Там, где градостроительным законодательством четко определены правила, при соответствии которым любой строительный проект должен быть одобрен и должно быть выдано разрешение на строительство, требования по созданию доступного жилья могут быть встроены в этот процесс, только если они будут четко определены законодательно. При таком регулировании цена на землю (как функция от возможностей застройки) во многом определяется в момент установления правил землепользования и застройки. В такой системе минимизирована неопределенность для девелопера, на

процесс получения разрешения на строительство отведены минимальные сроки. Такая система регулирования преобладает в США (как и в России).

Некоторые другие системы градорегулирования основаны на переговорном процессе по поводу решения о предоставлении разрешения на строительство, который осуществляется в соответствии с определенными законодательно правилами и руководствами. Процесс получения разрешения на строительство при таком регулированиизанимаетгораздобольшевремени,нопозволяетоценить применительно к каждому проекту возможные общественные выгоды и определить условия их получения. Такая модель принята в Великобритании и Ирландии. Здесь цена на землю во многом определяется в момент принятия органом власти конкретного решения по поводу предлагаемого проекта строительства.

Третий подход используется во многих странах Европы и в Австралии (в частности, при освоении больших новых территорий). В соответствии с ним разрабатывается детальный план застройки конкретной территории, в рамках которого устанавливаются правила землепользования и застройки в соответствии с предложениями девелоперов. Такой подход хорошо работает, когда все земли находятся в собственности одного лица либо собственники земли действуют кооперативно. Он называется мастер-планированием и применяется, например, в Нидерландах.

На доступность жилья влияет множество факторов: демография, спрос на жилье, доходы домохозяйств, доступность жилищного финансирования, предложение нового жилья, наличие возможностей для девелопмента или редевелопмента. Градостроительное регулирование оказывает прямое воздействие на предложение нового жилья через предложение новых возможностей для девелопмента или редевелопмента, регулирование процесса предоставления разрешения на строительство (процесса оценки предлагаемых проектов строительства), обеспечение территорий необходимой инфраструктурой.

Авторы исследования выделяют четыре основных направления влияния градостроительного регулирования на предложение жилья:

•проведение политики городской консолидации, или управления ростом (политика компактного города);

•предоставление возможностей для девелопмента;

•регулирование застройки, систематические проволочки в ходе административных процедур, неэффективность регулирования;

•необходимость финансирования сопутствующих затрат, связанных с девелопментом (компенсирующие платежи и взносы).

Концепция городской консолидации предполагает, что рост города должен происходить в первую очередь за счет повышения эффективности использования уже существующих территорий (например, за счет редевелопмента) и лишь во вторую — за счет освоения новых. Освоение новых территорий через включение в городскую черту, например, земель сельскохозяйственного использования должно происходить таким образом, чтобы не нарушить условия инвестирования в существующие застроенные территории, в поддержание их эффективного использования. Целью такой политики является эффективное использование городской инфраструктуры, минимизация загрязнений воздуха, связанных с избыточными перемещениями людей с окраин города в центр.

Таким образом, политика компактного города не должна приводить к резкому снижению доступности жилья, но должна обеспечивать сбалансированное предложение земли в существующих границах города и на новых территориях.

Значительно более негативное влияние на доступность жилья оказывает излишне ограничительное регулирование застройки, систематические проволочки в административных процедурах и неэффективность регулирования. Целью регулирования застройки является комфортная городская среда, благоприятная окружающая среда. Под регулирование подпадает плотность застройки, размеры земельных участков, обеспеченность общественными пространствами, парковками и т.д. Иногда путем такого регулирования защищаются (например, от сноса или реконструкции в целях иного использования) определенные виды жилья, в том числе более дешевые, например многоквартирные дома, пансионы, сборные дома, группы домов для инвалидов. Также к существенным затратам приводит длительный процесс получения разрешения на строительство и другие административные процедуры.

В США и Австралии в среднем около 25–30% стоимости жилья составляют обязательные взносы, налоги и другие обязательные платежи. Однако эти цифры различаются в разных юрисдикциях,

втом числе в случае установления различных компенсирующих и иных специальных взносов.

Установление специальных компенсирующих взносов (в частности, на инфраструктуру) обосновывается тем, что новая застройка создает нагрузку на публичную инфраструктуру и нуждается в дополнительных публичных услугах. В США эти взносы называются impact fee или linkage fee, т.е. «компенсирующий взнос», собираются

всоответствии с местным законодательством во многих городах и

могут устанавливаться для компенсации любого воздействия. Например, если застройка повлекла за собой ликвидацию дешевого жилья,могутустанавливатьсявзносывспециальныефондыдоступного жилья.

Взносы иного рода устанавливаются в случаях, когда возможность реализации строительного проекта создает для девелопера существенные выгоды, часть которых необходимо перераспределить в пользу общества. Такие взносы называются windfall gain, т.е. «непредвиденный доход», который возникает, например, если в одних районах разрешается более высокая плотность застройки, чем в других, и девелоперы там, соответственно, могут получить более высокие доходы. Обычно такой взнос устанавливается как доля от общей стоимости девелоперского проекта (а не от предполагаемого «излишнего» дохода). Он, конечно, повышаетстоимость строительства и негативно влияет на доступность жилья.

В рассматриваемом исследовании не только сделаны обобщающие выводы, которые кратко представлены выше, но и приведены многочисленные примеры зарубежного опыта градостроительного регулирования в целях обеспечения доступного жилья. Перечень наиболее представительных примеров и их характеристики см. в табл. 5.3.

Далееболееподробноописанысамыеинтересныепримерыприменения в различных странах инструментов градостроительного регулирования в целях обеспечения доступности жилья.