книги2 / 234

Градостроительная политика в общем случае в зависимости от этапа развития может ставить своей основной целью:

•решение проблемы «неформальной» и хаотичной застройки территорий;

•обеспечение условий для максимальных объемов строительства, в том числе жилищного, в целях удовлетворения спроса со стороны всех сегментов потребителей (государства, корпораций, домашних хозяйств);

•обеспечение высокого качества среды и комфортных условий жизнедеятельности.

Первые из указанных целей жилищной и градостроительной политики стоят на повестке дня в развивающихся странах с очень низким уровнем удовлетворения жилищной потребности, большим сектором «неформальной» жилой застройки, а также хаотичной застройкой территорий в целом. В таких странах жилищная политика скорее связана с обеспечением в зависимости от возможностей страны «крыши над головой» для больших групп населения. «Неформальная» жилая застройка, на которую власти до поры до времени скорее закрывают глаза, позволяет большим группам населения хоть как-то решать свои жилищные проблемы, хотя решение проблемы само´й «неформальной» застройки не сходит с повестки дня1. Обычно градостроительная политика в таких странах носит не только слабый, но и фрагментарный характер.

Вторые из указанных выше целей жилищной и градостроительной политики более характерны для стран с переходной или формирующейся рыночной экономикой. Здесь уровень удовлетворения жилищной потребности для большинства населения хотя уже и не может быть охарактеризован как потребность «в крыше над головой», но все еще остается недостаточным. Вновь создаваемые институты на рынке жилья пока еще далеки от желаемого уровня развития, приобретение или наем жилья на рынке все еще недоступны для большинства населения. Поэтому создание и развитие рынков жилья, жилищного строительства и жилищного финансирования в целях повышения доступности жилья для основной части населения являются приоритетами жилищной политики. В связи с этим осознанно или неосознанно на практике проводится достаточно

1См.: Сото Э. Загадка капитала : Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире. М. : Олимп-Бизнес, 2004; Slum Upgrading Facility: Lessons on how to use guarantees to address risk and access commercial loans for slum upgrading. UN-Habitat. Working Papers. 2009. The Challenge of Slums — Global Report on Human Settlements 2003. UN-Habitat. 2003.

слабая градостроительная политика, чтобы не сдерживать объемы жилищного строительства. Градостроительные регламенты в таких странахсодержатнебольшоеколичествообязательныхтребований, а контроль за их исполнением достаточно слабый.

Третьи из указанных целей как жилищной, так и градостроительной политики более характерны для стран с развитой рыночной экономикой, в которых уже достигнут достаточно высокий уровень обеспеченности жильем и рынок жилья удовлетворяет потребности основной части населения. При этом жилищные потребности распространяются не только на само жилье, но и на качество среды. В связи с этим в таких странах потребность основной части населения в высоком качестве среды и комфортных условиях жизнедеятельности является приоритетом при проведении жилищной и градостроительных политики. Само понятие «высокое качество среды и комфортные условия жизнедеятельности» уже включает самый широкий набор условий, в том числе безопасность, отсутствие социальной напряженности (отсутствие сегрегации), инклюзивность, снижение транспортных затрат, экологические требования и многие другие.

Следует особо отметить, что муниципалитеты в таких странах обычно проводят достаточно жесткую градостроительную политику с большим числом градостроительных регламентов и строго контролируют их исполнение в целях защиты высоких требований основной части населения к качеству среды и сохранения стоимости жилищных активов собственников жилья. Такая политика может приводить к повышению цен на рынке жилья и снижению доступности приобретения или найма жилья на рынке для части населения1. В связи с этим в таких странах реализуются программы по повышению доступности жилья для граждан с низкими или умеренными доходами, что влечет за собой дополнительные затраты общественных ресурсов. Однако с точки зрения общественного приоритета высокого качества среды и комфортных условий жизнедеятельности эти дополнительные затраты признаются обоснованными. Более того, признается, что позитивные внешние эффекты, связанные с улучшением качества среды, позволяют повысить человеческий потенциал, снизить необходимые общественные затраты на здравоохранение, развитие транспортной инфраструктуры, социальную защиту, правоохранительную деятельность.

1См., например: Malpezzi S. Housing Prices, Externalities, and Regulation in U.S. Metropolitan Areas // Journal of Housing Economics. 1996. N 7 (2). P. 209‒242.

Основной вопрос в части согласования жилищной политики и градостроительной политики заключается в следующем: если целью градостроительной политики является рациональная застройка и комфортная среда жизнедеятельности, а целью жилищной политики — обеспечение гражданам достойных жилищных условий, то позволяет ли реализация такой цели градостроительной политики достичь цели жилищной политики без дополнительных общественных затрат или первая и вторая цели «не сходятся автоматически» и требуют специальных мер по согласованию?

Острота вопроса о необходимости согласования жилищной политики с градостроительной зависит от целей как той, так и другой. Изъянытакогосогласованияприводяткнедостижениюэтихцелей.

В табл. 5.2 приведена типология возможных моделей согласования жилищной политики с градостроительной исходя из рассмотренныхвышецелейобеих.Такаятипологияразработанаавторами на основе обобщения результатов анализа международного и российского опыта целеполагания и проведения жилищной и градостроительной политики.

Приведенная типология носит условный характер, поскольку лишьдемонстрируетважностьсогласованияцелейжилищнойиградостроительной политики, а модели возможного согласования являются лишь примерами. На практике жилищная политика и (или) градостроительная политика могут ставить своими целями сразу несколько из указанных в табл. 5.2 целей или, напротив, выделять какие-то более узкие цели, которые являются приоритетными на данном этапе развития. При этом модели согласования жилищной политики с градостроительной являются гораздо более сложными инструментами подготовки и реализации той и другой политики, в том числе в части постановки основных задач и выбора механизмов их решения с учетом выделенных приоритетов.

5.2. Зарубежный опыт согласования жилищной политики и градостроительной политики в целях обеспечения доступности жилья

5.2.1. Зарубежные подходы к координации жилищной

и градостроительной политики

Связьмеждуградостроительнойижилищнойсферамивомногих зарубежных странах не первое десятилетие является предметом осмысления практически на всех уровнях — и на уровне разработки и принятия государственных и муниципальных решений, и на уровне научных исследований, и даже на уровне культурно-эстетического осмысления этих процессов. Разные города в разных странах применяют для этого разные концептуальные подходы и разные механизмы.

Внастоящее время в развитых зарубежных странах все больше осознается взаимосвязь между градостроительной и жилищной политикой.Соднойстороны,необходимоучитывать,чтожесткоеградостроительноерегулированиерациональнойзастройкиисоздания комфортной среды жизнедеятельности в целом ведет к повышению цен на рынке жилья и поэтому требует специальных общественных мер и дополнительных затрат по обеспечению доступным жильем граждан, которым такие цены недоступны. С другой стороны, цели жилищной политики должны быть учтены при формировании градостроительных планов и градостроительном регулировании.

Такое осознание позволяет реализовывать в городах и городских агломерациях в той или иной степени жесткую или мягкую градостроительную политику «с открытыми глазами», т.е. скоординированно с мерами по обеспечению доступным жильем граждан с невысокими доходами, а также использовать методы градостроительного регулирования и другие подходы к созданию доступного жилья.

Всущественной мере обобщая и упрощая, можно выделить три основных вопроса, на которые города отвечают в рамках формирования градостроительной и жилищной стратегий в целях преодоления ограниченности такого ресурса для жилищного строительства

вгородах, как земля, создания комфортной городской среды и обеспечения доступности жилья для горожан:

1)увеличить объем предложения ранее не застроенной земли для застройщиков жилья на периферии города, где земля гораздо дешевле, или, напротив, ограничить границы расширения городских территорий и интенсифицировать использование компактной территории?

2)сохранитьжесткоеградостроительноерегулированиезастройки в целях обеспечения комфортности среды или ослабить регуляторные градостроительные ограничения на повышение плотности застройки в центральных и срединных зонах городов, где самый высокий спрос на жилье?

3)использовать различные стимулирующие механизмы или обязательные предписания для застройщиков по увеличению предложения доступного жилья или повысить расходы бюджетов на обеспечение граждан доступным жильем, если жесткое градостроительное регулирование приводит к повышению цен на жилье?

Все города и городские агломерации в США и европейских странах ищут наиболее эффективные способы координации относительно жесткой градостроительной политики в целях обеспечения комфортности условий проживания, с одной стороны, и жилищной политики в целях обеспечения жителей жильем — с другой. При этом практика городского развития, в том числе городских агломераций, всегда богаче, и города часто комбинируют так или иначе различные подходы при ответе на указанные выше вопросы, в том числе в зависимости от степени развития в разных странах рыночных отношений (уровня конкуренции на рынке застройки, потребности в жилье и спроса на него и многих других факторов).

При этом если в городах США в большей степени применяются стимулирующие механизмы для застройщиков в целях создания доступного жилья (в том числе через ослабление в отношении застройщиков градостроительных ограничений взамен на создание доступного жилья)1, то в европейских городах чаще используются обязательные требования к созданию доступного жилья и реализация публичных программ по созданию или поддержке создания доступного/социального жилья2.

Какпримерособогоподходакпроцессукоординациижилищной

иградостроительной политики необходимо отметить Великобрита-

1 См., например: Housing New York: A Five-Borough, Ten-Year Plan [Жилище Нью-Йорк: пять районов, пятилетний план]. URL: https://www1.nyc.gov/assets/buildings/pdf/housing_ plan.pdf.

2Cм.: Lenimar N., Morales A., Garcia-Almirall P. The Housing Policy Structure of Paris, London and Barcelona : A comparative research // ENHR 2015. Workgroup: Social Housing and Globalisation.