книги / Местное самоуправление в современном обществе

мым, поскольку они доступны всему населению (благоустройство, освещение общественных зон). Общественно-значимые могут тарифицироваться индивидуально, однако в силу значимости для развития общества они оплачиваются иными способами, нежели взимание индивидуальной платы (например, здравоохранение, школьное образование). По выражению американского экономиста Р. Масгрейва, предоставление таких услуг основано, скорее, на потребности, нежели на готовности платить [7, с. 13–15]. Тарифицируемые услуги, в свою очередь, отвечают сразу двум критериям: возможности индивидуализации взимания платы за их предоставление и оправданности взимания данной платы в силу обеспечения преимущественно частных интересов. К таковым услугам можно отнести, например, индивидуальное энерго-, водо- и газопотребление отдельных домохозяйств.

Вместе с тем подходы к применению и способам взимания индивидуальной платы за предоставление услуг и товаров, входящих в последнюю группу, на уровне канадских муниципалитетов варьируются. Так, например, водоснабжение в Канаде обеспечивается как публичным, так и частным сектором. Около 43 % потребляемой воды обеспечивается объектами муниципальной инфраструктуры [8]. Сбор платы за водоснабжение с потребителей не вызывает серьезных возражений, поскольку способствует более рациональному подходу к использованию водных ресурсов в целом, однако в некоторых провинциях Канады положительный эффект от этого нивелируется применением единых тарифов для потребителей без измерения потребления воды по счетчикам. При том, что в целом по стране до 58 % домохозяйств снабжены счетчиками водопотребления [8], в провинции Квебек их доля составляет около 20 % [6, с. 282].

Там, где замеры водопотребления производятся, в структуре тарифов почти 60 % занимает единый тариф, не зависящий от потребленных объемов, и лишь 11 % – тариф с увеличением стоимости при увеличении объема [9, с. 5]. С другой стороны,

341

метризация потребления коммунальных услуг, несмотря на ее положительный экологический эффект, не всегда выгодна муниципалитетам – поставщикам, и в конечном итоге – потребителям. Так, по информации правительственного портала

Environment and Climate Change Canada, снижение потребления воды по счетчикам привело в последнее время в ряде случаев к повышению тарифов муниципалитетами, вынужденными компенсировать затраты на обслуживание объектов связанной коммунальной инфраструктуры [8].

Законодательство провинций и территорий, как правило, передает полномочия по самостоятельному установлению тарифов на местные услуги, прежде всего коммунальные, муниципалитетам и специализированным органам [10, s. 252(1)]. Однако указанные субъекты не имеют права отходить от законодательно установленной системы тарификации (типов применяемых тарифов), если таковая предусмотрена [11]. На местном уровне полномочия по регулированию тарифов на услуги осуществляет, как правило, муниципальный совет либо специально созданная тарифная комиссия. Специализированные органы, предоставляющие коммунальные услуги автономно (municipal service boars, utility commissions), имеют право самостоятельно устанавливать и тарифы, без вмешательства муниципального совета. Такая автономия вместе с тем в случае, если специализированный орган создан по решению муниципалитета, не предполагает полного контроля над собираемыми с потребителей средствами. Излишки получаемых специализированными органами доходов переходят в распоряжение муниципальных бюджетов, а средства на развитие соответствующих коммунальных систем выделяются по решению муниципального совета [12, 13].

В решениях канадских судов, тем не менее, встречаются формулы, препятствующие произвольному установлению тарифов на местном уровне. Так, например, в деле Blaiklock Bros. Ltd. v. Lachine [14] Верховный суд Квебека указывал на то, что в стоимость услуги не могут закладываться иные расходы, по-

342

мимо прямых и прогнозируемых от непосредственного ее предоставления. Аналогичное решение было вынесено в провинции Онтарио [15]. По мнению канадского правоведа С. Макуча, судами выработан консенсус, согласно которому разрешение, данное законодателем муниципалитетам на взимание платы за пользование услугами, не подразумевает права на получение «чистой прибыли» от их предоставления. Если бы такое право подразумевалось, оно было бы прямо закреплено законодателем [16, с. 41]. Во избежание злоупотреблений в данной сфере тарифная политика, за некоторыми исключениями, находится под контролем органов исполнительной власти либо квазисудебных органов. Например, в соответствии с законодательством об окружающей природной среде провинции Квебек тарифы на водоснабжение и водоотведение поставщиков, контролируемых муниципальными органами, подлежат согласованию с министром по вопросам устойчивого развития, экологии и паркам [17].

Впровинции Новая Шотландия согласно законодательству

окоммунальных услугах и законодательству о местном самоуправлении соответствующие тарифы подлежат предварительному утверждению Советом по коммунальным вопросам Новой Шот-

ландии (Nova Scotia Utility and Review Board) [18, 19, s. 79]. Вместе

стем муниципальное законодательство предусматривает исключения из этого правила. Так, согласно базовому статуту о местном самоуправлении провинции, не подлежат утверждению и контролю со стороны Совета тарифы на услуги муниципального транспорта [19, s. 55]. Аналогичное исключение обозначено в Муниципальном акте Манитобы [10, s. 235], хотя тарифы на транспортные услуги, предоставляемые иными субъектами, под регулирование со стороныквазисудебногоорганаподпадают[20].

Квазисудебная роль рассматриваемых органов выражается и в возможности обращения потребителей услуг с жалобами на их стоимость. Так, например, согласно ст. 43 Акта о местном самоуправлении Альберты [21] потребители могут обращаться в Комиссию по коммунальным вопросам Альберты (Alberta

343

Utilites Commission) с просьбой об индивидуальном пересмотре начисленной стоимости услуг, если они полагают, что стоимость услуги не соответствует применяемой в муниципалитете системе тарификации, неправильно начислена либо носит дискриминационный характер. Частные компании, привлекаемые к предоставлению местных услуг по решению муниципальных органов [22] либо квазисудебных органов провинций [23], устанавливают тарифы на услуги на основании тех же правил.

Несмотря на все усилия по оптимизации сбора средств за предоставление услуг на местном уровне, разрыв между стоимостью этих услуг и объемом доходов от их предоставления не только сохраняется, но и растет. Федерацией муниципалитетов Канады всвое время отмечалось, что сборы от тарифов на предоставляемые услуги не покрывают расходы на их предоставление. В частности, 80 % соответствующих сборов покрывали затраты на водоснабжение, лишь 50 % – на водоотведение и 65 % процентов – на очистку сточных вод [24, c. 14]. Соответственно, стоимость услуг вынужденно покрывается муниципалитетами за счет налоговых доходов, а также финансируется за счет получаемых трансфертов из вышестоящих бюджетов. В 2000-е годы также наметилась тенденция к увеличению аутсорсинга муниципальных услуг частным субъектам, а также организации проектов муниципально-частного партнерства, хотя опыт последних в Канаде показывает смешанные результаты как с точки зрения финансовых выгод, так и качестваоказанияуслугврамкахреализуемыхпроектов[25].

Помимо оптимизации сборов за традиционно относимые к тарифицируемым коммунальные услуги, а также услуги местных библиотек, спортивных и культурных объектов вызывает дискуссию возможность расширения их перечня за счет введения платы за пользование иными объектами муниципальной инфраструктуры. Речь, в частности, идет о платных дорогах, расширении зон платных парковок, сборах за доступ частного автотранспорта в определяемые муниципальными органами зоны в пределах границ населенных пунктов.

344

Платные трассы в Канаде до сих не имеют широкого распространения, хотя законодательная база для их строительства

иэксплуатации, в том числе на местном уровне, существует. По мнению Э. Слак, директора института муниципальных финансов

иуправления в Университете Торонто, внедрение платы за пользование дорожной сетью может как снизить интерес к лишнему движению транспорта, так и содействовать целевому финансированию развития соответствующей инфраструктуры [26]. Согласно ст.40 Муниципального акта Онтарио муниципалитет имеет право, при наличии согласования с правительством провинции, вводить плату за пользование отдельными дорогами. В 2016 году по инициативе правительства провинции началось внедрение так называемых «платных полос» на дорогах, принадлежащих как провинции, так и муниципалитетам (прежде всего, муниципалитету г. Торонто). Плата в данном случае взимается с лиц, управляющих транспортом без пассажиров, на специальных полосах, где ранее такое вождение было запрещено [27].

Вбольшинстве провинций муниципалитеты также имеют возможность взимать плату за предоставление выдаваемых на

основании статутов лицензий и разрешений [10, s. 232(2); 19, s. 172(2)], а в некоторых провинциях (Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван и Онтарио) муниципалитеты получили право взимать сборы «на развитие инфраструктуры» с девелоперов и застройщиков (development charges) [28].

В отношении оптимизации доходов от предоставления услуг встречаются и более радикальные точки зрения, как, например, мнение профессора канадского университета Трента Г. Китчена, полагающего, что применение платы за услуги на местном уровне должно быть расширено еще больше, вплоть до услуг полиции и пожарной службы, на том основании, что оно ведет к рационализации использования общественных ресурсов

[6, c. 280; 29, c. 187].

С целью предоставления услуг на местном уровне муниципалитеты имеют право создавать специализированные некоммерче-

345

ские предприятия (компании) и организации, однако провинциальные статуты соответствующее направление деятельности муниципальных образований строго ограничивают [30, 31]. Если же если целью создаваемой компании будет являться извлечение прибыли, то, например, согласно статье 73 Акта о местном самоуправлении Альберты муниципалитет (группа муниципалитетов) обязан руководствоваться правилами и запретами, определяемыми директивой министра по муниципальным вопросам. Схожее правило содержитсявХартииобщинБританскойКолумбии(ст. 185) [32].

В условиях недостаточности доходов бюджетов от сборов за услуги значимым инструментом финансирования решения многих вопросов, прежде всего развития инфраструктуры муниципалитетов, являются межправительственные трансферты. Анализируя механизм трансфертов из вышестоящих бюджетов, канадские исследователи Р. и С. Тиндалы выделяют следующие их виды: 1) целевые трансферты, или так называемые «трансферты с условиями» (conditional transfers); 2) нецелевые трансферты («трансферты без условий», unconditional transfers); 3) перечисления взамен налогов (payments in lieu of taxes); 4) перечисления на основе соглашений ораспределении доходов от налогов и иных поступлений (tax or revenue sharing agreements) [33, c. 213].

Целевые трансферты, которые предполагают не только ограничение по объекту применения получаемых средств, но и могут выделяться на условии софинансирования со стороны муниципалитетов, предоставляются как регионами, так и федеральным центром. Согласно статистике в структуре доходов муниципальных образований целевые трансферты провинций составляют 16 %, федеральные целевые трансферты – 2 %. Нецелевые трансферты выделяются провинциями и территориями, их доля в доходах муниципальныхобразованийсоставляет3 % [4, 5, c. 7].

Перечисления взамен налогов представляют собой средства, которые предоставляются муниципалитетам из вышестоящих бюджетов в качестве компенсации выпадающих доходов от сбора налогов на не подлежащее налогообложению государст-

346

венное имущество. Такие перечисления можно отнести к нецелевым трансфертам, в отличие от перечислений на основе соглашений о распределении доходов от налогов и иных поступлений, в которых, как правило, предусматриваются условия использования получаемых средств. По данным Федерации муниципалитетов Канады, в последние десятилетия доля целе-

2000-х годов, когда федеральный центр запустил ряд программ поддержки инфраструктуры (включая муниципальную), в том числе модернизированный в 2014 году «Новый план развития Канады» (New Building Canada Plan), с суммарным объемом фи-

нансирования до 53 млрд канадских долларов [35].

Однако наиболее серьезным инструментом влияния на деятельность муниципалитетов являются региональные трансферты. Использование целевого их вида определяет муниципальные затраты не только на инфраструктуру, но и на предоставление местных услуг на условиях, устанавливаемых государственными органами. При этом разработка на региональном уровне стандартов услуг регулирует механизм их предоставления без необходимости разработки специальных предписаний муниципальным органам [36, с. 3].

Подводя итог анализу доходов муниципалитетов от предоставления населению услуг и межправительственных трансфертов, следует отметить важность обоих рассматриваемых источников в структуре доходной части канадских местных бюджетов. Недостаточность притока средств от первого источника при этом ведет к поиску возможностей его оптимизации, в том числе за счет пересмотра перечня платных услуг и его расширения. В то же время, несмотря на меньший объем в общей структуре доходов, важное значение сохраняют и трансферты из вышестоящих бюджетов, являющиеся источником финансирования крупных инфраструктурных проектов на местном уровне.

347

Список литературы

1.Rethinking Local Government: Essays on Municipal Reform/ed. by A. Moisio. – Helisinki: Valtion Taloudellinen Tutkimuskeskus, Government Institute for Economic Research, 2012. – 167 p.

2.Assessment of the Municipal Acts of the Provinces and Territories/Federation of Canadian Municipalities. – Vancouver, 2004. – 63 p.

3.Ontario Committee on Taxation Report, 1967. – URL: http://govdocs.ourontario.ca/node/7915.

4.Local Government Revenue and Expenditures/ Statistics Canada. – URL: http://www.statcan.gc.ca/tables-tableaux/sum-som/ l01/cst01/govt52a-eng.htm.

5.Slack E. Municipal Finance and Governance Issues in Canada and Abroad: Presentation at Glendon College. – February 9, 2012. – 22 p.

6.Sancton А. Canadian Local Government: an Urban Perspective. – Toronto: Oxford University Press, 2011. – 355 p.

7.Musgrave R. The Theory of Public Finance. – New York: McGraw-Hill, 1959. – 628 p.

8.Residential Water Use in Canada/Environment and Climate Change Canada. – URL: https://www.ec.gc.ca/indicateurs-indicators/ default.asp?lang=en&n=7E808512-1

9.2011 Municipal Water Pricing Report/ Environment and Climate Change Canada. – URL: https://www.ec.gc.ca/Publications/ 992156D4-2599-4026-9B4C47855D26CCB8/2011MunicipalWater PricingReport2009Statistics.pdf

10.The Municipal Act (Manitoba), CCSM 1996, Ch.M225.

11.Clark v. Fairvale [1990] 47 MPLR 230, 104 NBR (2d)

412 (CA).

12. Belleville v. Belleville PUC [1949] OR 468, [1949]

3 DLR 629.

13. Stamford v.Stamford PUC [1942] OR 28, [1942] 3 DLR 361.

348

14.Blaiklock Bros. Ltd. v. Lachine [1978] 3 MPLR 263 (Que.SC).

15.Ontario Private Campground Assn. v. Harvey (Township) [1997], 39 MPLR (2d) 1 (Ont.Gen.Div.).

16.Makuch S. Canadian Municipal and Planning Law. – Toronto, 2004.

17. Environment Quality Act (Quebec), 1978. – Ch. Q-2,

S.32.9.

18.Public Utilities Act (Nova Scotia), RS 1989. – Ch. 380,

S. 64.

19.Municipal Government Act (Nova Scotia), 1998. – Ch.18.

20.The Public Utilities Board Act (Manitoba), CCSM. – Ch. P280, S. 1

21.Municipal Government Act. – RSA 2000. – Ch. M-25, S. 43.

22.Municipal Act (Ontario), SO 2001. – Ch. 25, S. 93.1.

23.Utilities Commission Act (British Columbia), RSBC 1996. – Ch. 473, S. 32–34.

24.Schilling K., Porter E. Urban Water Infrastructure (reprint). – New York: Springer Science and Business Media, 2012. – 328 p.

25.Ларичев А.А. Муниципально-частное партнерство: динамика теоретической базы и правовых основ в Российской Федерации и зарубежных странах (на примере Канады и Финляндии) // Муниципальное имущество: право, экономика, управле-

ние. – 2016. – № 2. – С. 43–48.

26.Canada Lags in Use of Road Tolls // CBC News. – November 21, 2011. – URL: http://www.cbc.ca/news/canada/ canada-lags-in-use-of-road-tolls-1.1012628.

27.Toll Lanes are Coming to Ontario Starting in 2016 but That’s About All We Know so Far // National Post. – December 7, 2015. – URL: http://news.nationalpost.com/news/canada/canadian- politics/toll-lanes-are-coming-to-ontario-starting-in-2016-but-thats- about-all-we-know-so-far

28.Development Charges Act (Ontario), SO 1997. – Ch. 27.

349

29.Kitchen H. Municipal Revenue and Expenditure Issues in Canada. Canadian Tax Paper No.107. – Toronto: Canadian Tax Foundation, 2002.

30.Municipalities Act (Newfoundland and Labrador), SNL 1999. – Ch. M-24.

31.Municipal Powers Act (Quebec). – C. 47.1. – S. 11.

32.Community Charter (British Columbia), SBC 2003. – Ch. 26.

33.Tindal R., Tindal S. Local Government in Canada. – 7th edn. – Toronto: Nelson, 2009. – 447 p.

34.The State of Canada’s Cities and Communities/Federation of Canadian Municipalities. – Ottawa, 2012. – 65 p.

35.2014 New Building Canada Plan/Infrastructure Canada. – URL: http://www.infrastructure.gc.ca/plan/nbcp-npcc-eng.html

36.Côté A., Fenn M. Provincial-Municipal Relations in Ontario: Approaching an Inflection Point // IMFG Papers on Municipal Finance and Governance. –Toronto, 2014. – No. 17. – 66 p.

A.A. Larichev

MUNICIPAL REVENUES FROM THE PROVISION

OF PUBLIC SERVICES AND INTERGOVERNMENTAL TRANSFERS:

THE CANADIAN EXPERIENCE

This article provides an analysis of user fees and charges, along with intergovernmental transfers as revenue sources of municipal budgets in Canada. Basing on the research, the author concludes that there is insufficiency of the first source of income as compared to the related costs and there is an ongoing search for possibilities to optimize it. An important role of transfers in financing of municipal programs is also evident, specifically in the area of Canadian municipalities’ infrastructure development.

Keywords: municipal revenues, user fees and charges, intergovernmental transfers, experience of Canada.

350