книги / Местное самоуправление в современном обществе

Другой проблемой при осуществлении населением муниципального образования контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления была и остаётся сложность в получении информации об их деятельности, несмотря на то, что право на доступ к информации

– это фундаментальная основа любого демократического государства, «основа осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественного интереса» [21]. Экспертный анализ открытости сайтов муниципальной власти за 2015 год, например в СанктПетербурге, согласно данным проекта «Инфометр» [22] показал, что уровень информативности (открытости) сайтов внутригородских муниципальных образований крайне низкий и составляет 27,2 %. Эксперты оценивали содержательность сайтов по 98 параметрам, в число которых были включены: наличие контактной информации, сведений о закупках, данных об избирательных комиссиях и подведомственных организациях, материалы о заседаниях, отчёты и сведения о бюджете и др. Обращение к официальным сайтам муниципалитетов нередко показывает отсутствие актуальной информации, особенно по местным бюджетам, где зачастую можно найти самые различные архивные материалы, но не местный бюджет на текущий год. Информация чаще всего представлена только за один год и бывает опубликована не в специально отведённом для неё разделе, а, например, в разделах с другими правовыми актами либо в разделе о проверках, что существенно усложняет возможность её использования со стороны заинтересованной общественности.

Таким образом, можно констатировать, что структурообразующим, а именно устанавливающим базовые правила организации и осуществления общественного контроля для системы нормативных правовых актов всех уровней (федерального, регионального, муниципального), связанных в единую отрасль законодательства, как это планировалось по концепции, Феде-

261

ральный закон 212-ФЗ не стал. Кроме того, по мнению практиков, «данный закон не только не помогает институтам гражданского общества осуществлять контроль за деятельностью органов власти, но и сильно затрудняет такой контроль по сравнению с временем, когда подобный закон отсутствовал… Принятый Закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» является скорее злом, нежели добром, так как будет трактоваться властными структурами следующим образом: если о вас в этом законе ничего не сказано, значит, вам не разрешено заниматься общественным контролем» [23].

Сегодня общественный контроль все больше воспринимается государством и гражданским обществом как площадка для диалога, механизм поиска компромиссных решений социально значимых проблем [4, с. 171]. Это особенно важно для местного самоуправления, поскольку без взаимодействия муниципальной власти и жителей муниципальных образований, их сознательного участия в решении вопросов местного значения теряется смысл местного самоуправления. Поэтому необходимо продолжать совершенствование контрольных механизмов воздействия граждан на местную власть для того, чтобы местное самоуправление было поистине самостоятельным, помня о том, что задача установления единых принципов и стандартов организации и осуществления общественного контроля для всех российских регионов и муниципальных образований ждёт своего решения, а широкая общественная дискуссия с практическими результатами, когда «общественные инициативы становятся частью государственной и муниципальной политики и общество контролирует их исполнение» [24], для современной России по-прежнему актуальна.

Список литературы

1.Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирова-

ние. – М., 2002. – С. 10–11.

2.Аристотель. Политика // Сочинения: в 4 т. Т. 4. – М.:

Мысль, 1983. – С. 547–548.

262

3.Гегель Г.В.Ф. Философия права. – М.: Мысль, 1990. –

С. 334–335.

4.Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 год // Общественная палата Российской Федерации. – М., 2015. – С. 170.

5.Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. – 2003. – № 10. – С. 27.

6.Селиванова Е.С. Институционализация общественного контроля в сфере публичной политики в современной России: дис. … канд. полит. наук. – Орёл, 2014. – С. 5.

7.Антипьев К.А. Общественный контроль в системе местного самоуправления [Электронный ресурс] // Вопросы управ-

ления. – 2012. – № 19. – URL: http://vestnik.uapa.ru/en/authors/ 781/ (дата обращения: 13.10.2016).

8.Законодательная техника: научно-практическое пособие. –

М.: Городец, 2000. – С. 80.

9.Грошева И.А. Социальные практики организации гражданского контроля в России и за рубежом // Академический вестник ТГАМЭУП №2(24): науч.-аналит. журнал. – Тюмень, 2013. – С. 139.

10.Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». – 17.06.2002. – № 24, ст. 2253.

11.Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательстваРФ. – 28 июля2014. – №30 (Ч. I), ст. 4213.

12.Собрание законодательства РФ. – 06.10.2003. – № 40,

ст. 3822.

13.Герасимова Е.В., Ландау И.Л. Правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации // Вестник Балтийск. ун-та им. И. Канта. – 2015. – Вып. 9. – С. 5–16.

14.Языкзакона/ подред. А.С. Пиголкина. – М., 1990. – С. 65.

263

15.Законодательная техника / под ред. Д.А. Керимова. – Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1965. – С. 4.

16.Проект Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», разработанный Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека совместно с Общественной палатой РФ (Вер-

сия от 7 февраля 2014). – URL: http://president-sovet.ru/ documents/read/280/ (дата обращения: 13.10.2016).

17.Концепция проекта Федерального закона «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам челове-

ка: сайт. – URL: http://president-sovet.ru/documents/read/280/ (дата обращения: 13.10.2016).

18.Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. – 08.04.2013. – № 14, ст. 1652.

19.О системе закупок в Российской Федерации: ежегод. доклад – 2014 / Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». –

М., 2015.

20.По материалам круглого стола «О практике реализации ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» в Совете Федера-

ции; 28 апреля 2016 года. – URL: www.oprf.ru/press/news/2016/ newsitem/33811 (датаобращения: 13.10.2016).

21.Национальный доклад о доступе информации о деятельности органов власти в Российской Федерации / ИРСИ. –

СПб., 2008. – 64 с.

22.Открытость муниципальной власти Санкт-Петербурга: рукой дотянуться? Аналитический материал. – 03 марта

2015 года. – URL: http://infometer.org/analitika/municipali_spb (дата обращения: 17.10.2016).

23.Евдокимова Н.Л. Сравнительная характеристика проекта ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской

264

Федерации», разработанного СПЧ и ФЗ от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ // Технологии противодействия коррупции: метод. пособие / под ред. М.Б. Горного. – СПб.: Норма, 2014. – С.22.

24. Послание Президента Федеральному собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. – URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/19825 (дата обращения: 14.10.2016).

A.M. Sergienko

INTERACTION OF MUNICIPAL AUTHORITY AND SOCIETY: QUESTIONS OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC CONTROL IN SYSTEM OF LOCAL GOVERNMENT

In this paper, problems of civil rights of the Russian citizens are considered, which deal with the local government and municipal authority activity control taking into account the recent updates in the legislation that regulates public control issues

Key words: local government; public (civil) control; population of the municipal entity; constitutional right of the Russian citizens to local autonomy (self-rule); control of the local government and municipal authority activity; civil society; municipal authority; officials.

265

Л.П. Зуев

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ

ИННОВАЦИОННЫХ ТРАНСФОРМАЦИЙ СРЕДЫ

Представлен анализ территориального общественного самоуправления как системы инициативного участия жителей поселений (сельских и городских населённых пунктов) в развитии своих территорий. В основу методики исследования положен деятельностный и ценностный подходы к анализу взаимообусловленности процессов властно-политического управления, самоорганизации населения и трансформации межличностного взаимодействия субъектовместныхсообществвсовременныйпериод.

Ключевые слова: методика исследования, территориальное общественное самоуправление (ТОС), ценностно-деятельностный подход, процессы управления, процессы самоорганизации населения, взаимообусловленностьпроцессов, предельныесостояния.

Актуальность исследования обусловлена возрастанием интереса глав и депутатов сельских и поселковых (поселенческих) муниципальных образований к практике деятельности городского территориального общественного самоуправления1 (далее –

1 Тезисы подготовлены по материалам проекта «Возрождение и новая активность – социальные новации в сельских территориях», выполненного с использованием средств государственной поддержки, выделенных в качестве гранта в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации от 29.03.2013 № 115-рп и на основании конкурса, проведенного Фондом ИСЭПИ (договор № Г-16 от 21.10.2013 г. с Фондом ИСЭПИ).

В соответствии с принятым проектом в течение апреля-мая 2014 года были проведены экспедиции в восемь сельских и сельско-промышленных муниципальных районов Пермского края, в ходе которых проведено восемь фо- кус-групп с участниками ТОС, представителями избранных органов ТОС и старостами; проведено 42 интервью с главами, их заместителями, специалистами администраций, курирующими ТОС, и депутатами представительных органов муниципальных образований; проведено анкетирование населения, участвующего в осуществлении местного самоуправления (представлено 609 анкет), а также проведены информационно-методические круглые столы в каждом районе с отчетами об итогах исследования с участием представителей всех восьми муниципальных районов и представителей поселений.

266

ТОС). В большинстве своем это явление воспринимается как политический ресурс без анализа социально-правовой природы и возможных последствий инициирования его властью. В ряде случаев цикличный всплеск социально-политической активности в бюрократической повседневности обернулся некой «растерянностью» новых муниципальных управленцев перед спонтанной нелинейностью, неустойчивостью и открытостью взаимодействия с инициативой самоорганизованного населения. В результате этой «растерянности» появляются «специалисты», считающие, что советы/комитеты микрорайонов, уличные комитеты и подобные им структуры – первичный уровень муниципального управления. Такое некомпетентное толкование юридического определения ТОС [1, ст.27], политизация и идеологизация участия населения в осуществлении самоуправления – попытка повторить ошибки 20-летней давности – представить ТОС как субъект системы местного самоуправления2. Между тем территориальное

2 Кирпичников В.А. Местное самоуправление в России. Современная история. Как это было (книга предоставлена автором в электронном виде; печаталась в журнале «Практика муниципального управления» в 2007–2009 годах).

По материалам книги Валерия Александровича Кирпичникова.

Вгоды «перестройки» самоорганизация и инициативное участие населения

вдеятельности власти были столь значимы в общественной жизни страны, что Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года территориальное общественное самоуправление было включено в систему субъектов местного самоуправления: «Система местного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления …, а также местные референдумы, собрания, сходыграждан, иныеформынепосредственнойдемократии» (см. ст. 2).

Местные Советы народных депутатов различных уровней были вправе: «– передавать часть своих полномочий органам территориального обще-

ственного самоуправления (п. 1 ст. 6);» «– передавать часть своих финансовых ресурсов органам территориаль-

ного общественного самоуправления (п. 2 ст. 21)».

Парадоксально, но закон разрешал (если читать приведённые нормы буквально) передавать одной из форм самоорганизации граждан властные полномочия по решению вопросов местного значения. Аналогичные нормы были включены и в республиканский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года. Впоследствии, это привело к ряду судебных процессов, связанных с оспариванием неправомочности собрания (конференции) жителей микрорайона принимать акты обязательные для исполнения всем населением.

267

общественное самоуправление имеет природу, отличающую его не только от макросистемы, но и от муниципальной мезосистемы; при его социологическом анализе ограничиться рамками только правовой формулы Федерального закона 131-ФЗ [1, гл. V] совершенно недостаточно.

1. Территориальное общественное самоуправление и некоторые родовые признаки, определяющие его значимость

В основе обретения локальным сообществом статуса ТОС лежит электоральный принцип принятия решения большинством проживающих на данной территории жителей улицы, квартала, микрорайона, малого сельского населенного пункта (т.е. территориальной общностью, не являющейся муниципальным образованием). Решение учредительной конференции ТОС есть некое намерение активной части локального сообщества обеспечить устойчивое соседское взаимопонимание – создать более благоприятную рекреационную среду ближнего ареала жизнедеятельности человека (семьи). Это несколько шире юридических формулировок вопросов местного значения и имеет морально-этический фокус видения повседневности.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1 сентября 1995 года № 154-ФЗ исключил территориальное общественное самоуправление из системы субъектов местного самоуправления (дискуссии по этому поводу продолжались до конца 90-х и даже начала «нулевых»).

Сегодня кажется уже решенным, что территориальное общественное самоуправление и органы ТОС, в частности, не являются уровнем (органом) власти, но на преодоление этих ошибок ушло более десяти лет. При подготовке новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к данному вопросу уже не возвращались. В законе появилась развернутая ст. 27, которая определила порядок образования территориального общественного самоуправления и подтвердила его статус – форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Закон исключил территориальное общественное самоуправление из компетенции субъектовФедерацииимуниципальныхрайонов, передавегонауровеньсельских, поселковыхигородскихмуниципальныхобразований.

268

Собственно инициативная деятельность локального сообщества ТОС строится на фундаментальном для субъектов малой территории признаке жизнедеятельности – узнавание «лицом к лицу» [4, с. 21]. Точки или сферы приложения усилий субъектами ТОС в своей основе имеют ценности соседского общения. Именно этим обусловлена «сбалансированность» процессов трансформации и устойчивости системы ценностных норм, побуждающих к общественному участию в осуществлении местного самоуправления. При этом локальное и муниципальное сообщества являются открытыми (диссипативными) системами, и дефицит ресурсов для своего расширенного воспроизводства они восполняют, контактируя с макросистемой на основе своей пассионарности. Взаимодействие акторов ТОС с субъектами внешней среды (власти, бизнеса, идеологии) – один из каналов энергии приспособления местного сообщества к изменяющимся условиям и, соответственно, трансформации мотивов деятельности. Можно предположить, что это отражение более общих процессов трансформации муниципальных, региональных, национальногосударственных общностей. В научной литературе отмечается: «В современном обществе доминирует инновационный тип развития, который характеризуется ускоренным продуцированием нововведений, созданием условий для их реализации и готовностью членов общества к освоению большого количества инноваций» [3, с. 12]. Поскольку трансформации инициируются процессами макросистемы или средой внешней для локального сообщества, то самоорганизация жителей в форме ТОС – это деятельность жителей по освоению нововведений, но опосредованно, через взаимодействие с органами муниципальной власти и бизнесом, действующими на граница мезо- и макросред. Накопление трансформационных изменений в системе норм, мотивирующих деятельность, в своей «предельной» сумме проявляет себя как аттрактор, вызывающий качественные трансформации межличностных отношений. Такие предельно-кризисные изменения инициируются не только объективным влиянием инноваций

269

внешней среды, но и «субъективными действиями социальных акторов» [4, с. 4] («пассионариев») местного сообщества, обладающих эвристической инициативой самотрансформации – саморазвития субъектов соседской среды. Общий инициативноинновационный потенциал сообщества представляется как интегральная сумма потенциалов жителей – способность воспринимать энергию информации, действовать и трансформировать ценности, сохраняя устойчиво-позитивный характер справедливого соседскогообщения«лицомклицу».

Наложение энергии инновационных процессов на возрастание субъективного фактора её восприятия (неприятие– приятие–деятельность) порождает особые локально обусловленные изменения условий во всех уровнях социума. Отсюда склонность к преобладанию в массовом сознании процессов контроля (конфронтации, недоверия) вместо процессов содействия, соучастия, сотрудничества.

Если говорить о ТОС как о минимальной ячейке (малой территории) муниципального сообщества, имеющей юридический статус, с учетом объединений по интересам, то мы полностью разделяем мнение О.И. Генисаретского о «… несводимости культуры к политической, социальной или экономической подсистемам общества …», что культура «обладает своими механизмами сопротивления ценностным индукциям, она селективна, и пропускная способность ее каналов – в каждый данный исторический момент – конечна» [5, с. 5, 6]. Кроме того, когда речь идет о формах и средствах муниципального (государственного) управления, то путь силового внедрения новшеств, «... не подразумевающий создания в обществе условий для выработки механизмов социальной адаптации, приводит к отчуждению инновационных процессов от их участников и порождает хаос и дезорганизацию» [3, с. 13], которые воспринимаются как разрыв между властью и населением, но не осознаются обыденным сознанием местного сообщества как проникновение процессов глобализации в среду повседневной жизнедеятельности отдельного человека (семьи).

270