книги / Местное самоуправление в современном обществе

Невозможно предусмотреть в нормативных актах инициативу граждан, социальные инновации. Но здесь возникает вопрос, имеет ли отношение к местному самоуправлению такое общественное участие? Чтобы ответить на этот вопрос, нам хотелось бы обратиться к мнению одного из самых ярких и интересных мыслителей нашего времени – Теодора Зельдина, который утверждал: «Я не верю, что права человека могут быть введены законодательным путем. Люди должны научиться быть свободными. Свобода – это умение, а не право» [7]. Местное самоуправление, как известно, – это школа демократии, и в ней нужно учиться. И в этом смысле неформальное общественное участие в ряде случаев больше соответствует природе местного самоуправления, нежели деятельность самих органов местного самоуправления, все более встраиваемых в систему государственной власти, все менее формируемых путем прямого волеизъявления и все реже обращающихся к мнению и желанию тех, кто формально является источником этой власти.

Список литературы

1.Мальковец Н.В. Практика деятельности представительных органов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока // Практика муниципального управления. – 2015. –

№7. – С. 80–88.

2.Левина В. Сходства и различия самообложения граждан и инициативного бюджетирования [Электронный ресурс] //

Экономика и жизнь. – 26 мая 2016. – URL: https://www.egonline.ru/article/315252/ (дата обращения: 29.11.2016).

3.Подольск, Подольский район и Климовск объединили. [Электронный ресурс]. – URL: http://serp.mk.ru/articles/2015/05/ 23/podolsk-podolskiy-rayon-i-klimovsk-obedinili.html (дата обращения: 09.12.2016).

4.Югра. Нижневартовский район – состоялся общественный отбор кандидата на должность главного врача районной

251

больницы. [Электронный ресурс]. – URL: https://www.mngz.ru/ news/2397838-sostoyalsya-obschestvennyy-otbor-kandidata-na- dolzhnost-glavnogo-vracha-rayonnoy-bolnicy.html (дата обращения: 12.11.2016).

5.Бабушки из уральской деревни будут делать ложечки с карамелью для Lipton [Электронный ресурс]. – URL: https:// daily.afisha.ru/news/4506-babushki-iz-uralskoy-derevni-budut-delat- lozhechki-s-karamelyu-dlya-lipton/ (дата обращения: 11.12.2016).

6.В Новокузнецке малые народы пытались найти компромисс с угольщиками [Электронный ресурс]. – URL: http://nk- tv.net/2016/08/30/v-novokuznetske-malye-narody-pytalis-najti- kompromiss-s-ugolshhikami.html (дата обращения: 30.08.2016).

7.Теодор Зельдин: свобода – это умение, а не право. [Электронный ресурс]. – URL: http://www.bbc.com/russian/ features-38135303 (дата обращения: 13.12.2016).

N.V. Malkovets

PEOPLE’S PARTICIPATION:

REGULATIONS AND INNOVATIONS

the review of various forms of people’s participation in the local government such as regulated by the Russian legislation, and informal is submitted. The opinion on compliance of various informal forms to the nature of local government, their positive influence on development of the local communities is expressed.

Keywords: local government, forms of implementation, participation form, people’s participation, non-profit organizations, impact.

252

А.М. Сергиенко

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Исследуются проблемы реализации права граждан Российской Федерации на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления с учетом последних изменений законодательства об общественном (гражданском) контроле.

Ключевые слова: местное самоуправление; общественный (гражданский) контроль; население муниципального образования; конституционное право граждан России на местное самоуправление; контроль за деятельностью органов власти; гражданское общество; муниципальная власть; должностные лица.

Построение правового государства, когда власть подчинена праву и существует для общества, возможно только при наличии контроля над ней со стороны последнего, поскольку «нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия» [1, с. 10–11] и теряющей вследствие этого всякое доверие народа. О важности контроля над должностными лицами и правителями государства упоминает в своих трудах Аристотель, считая контроль за упомянутыми лицами одним из условий политической стабильности и процветания государства [2, с. 547]. По мнению Г. Гегеля, «обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотребления властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой – в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится препятствие и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху» [3, с. 334–335].

253

Способность общества к контролю над властью – признак гражданского общества, так как «общественный контроль выступает важным демократическим институтом и одним из главных инструментов для привлечения граждан к делам государственного управления и активизации гражданской активности

вцелом» [4, с. 170]. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается «под правом» и становится «правовым» [5, с. 27].

Невысокая степень доверия современного российского общества к власти на всех уровнях, препятствующая реформам и преобразованиям, является сегодня одной из фундаментальных проблем российской государственности. В связи с этим очевидно, что система государственного и муниципального управления «не может дать эффективного результата, если ее

представители не являются объектами постоянного гражданского контроля, а лидеры гражданских инициатив не вовлечены

впроцесс подготовки и принятия политических и управленческих решений» [6, с. 5]. Обвинение в адрес представителей власти в стремлении обогатиться за счёт народа и государственного (муниципального) имущества и «сама власть, углубляющаяся

воторванное от жизни «прожектёрство» и зачастую не несущая ответственности ни за публичные высказывания, ни за провалы, ни за просчёты в своих практических действиях» [7], могут быть объяснены, по нашему мнению, недостаточно проработанным механизмом контроля со стороны граждан за исполнением решений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Общественный контроль как один из способов обеспечения законности и эффективности муниципальной власти представляет собой один из важнейших механизмов участия жителей муниципального образования в управлении делами местного сообщества и должен более всего проявляться именно на местном уровне, поскольку играет роль составного элемента муни-

254

ципальной демократии. Однако анализ действующего законодательства, практики правоприменения, научных исследований показывает, что вопрос законодательного регулирования участия населения в муниципальном управлении посредством общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при решении вопросов местного значения не теряет своей актуальности. В целом проблемы правового регулирования контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны местного сообщества позволяют выделить несколько проблемных блоков:

–применимый и применяемый понятийный аппарат;

–обеспеченность правового регулирования и качество нормативной базы;

–доступ к информации о деятельности муниципальной власти.

Важную роль в правовом регулировании играет понятийный аппарат – его наличие и понятность юридических формулировок, поскольку «чёткость правовых понятий, их смысловая

однозначность предопределяют необходимую однозначность и справедливость нормативно-правовых решений, за каждым из которых – судьба конкретного человека» [8, с. 80]. В современной научной литературе отмечается отсутствие чётко определённого разграничения компетенций между гражданским и общественным контролем. Научные публикации по исследуемому вопросу содержат такие понятия, как «социальный контроль», «гражданский контроль», «общественный контроль», при этом последние два зачастую отождествляются, а дискуссия о возможности такого отождествления продолжается.

Разделяя точку зрения И.А. Грошевой о том, что «общественный контроль по сути дела означает наличие многообразных форм участия граждан в процессе управления с целью учёта, проверки, корректировки действий управленческих структур практически на всех уровнях управления, организаций любых

255

форм собственности» [9, с. 139], невозможно вместе с тем согласиться с её утверждением, что гражданский контроль, выступающий одной из функций гражданского общества, является более высокой ступенью существования общественного контроля. На наш взгляд, общественный контроль, а в нашем случае это контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны местного сообщества, также представляет собой публичную проверку деятельности властных органов на предмет соответствия провозглашаемых целей интересам жителей муниципального образования. В полной мере он также является инструментом защиты прав и свобод личности и может осуществляться как индивидуально, так и коллективными образованиями на территории каждого муниципального образования.

Другим важным моментом выбора между понятиями «общественный» или «гражданский» контроль в местном самоуправлении является тот факт, что гражданский контроль, с одной стороны, может рассматриваться, например, как деятельность невоенных (гражданских) государственных институтов, осуществляющих в рамках определённой для них компетенции контроль за Вооружёнными силами Российской Федерации, соответствием их организации и деятельности Конституции Российской Федерации, международным договорам и действующему законодательству в области безопасности и обороны. С другой стороны, юридическое исследование с неизбежностью приведет нас к понятию гражданства и гражданина, т.е. устойчивой правовой связи человека с государством, выраженной в наличии взаимных прав, обязанностей и ответственности, и соответствующих ограничений для других категорий лиц – иностранных граждан, лиц без гражданства и т.д.

Между тем, как мы знаем, на муниципальном уровне положение иностранных граждан может существенно отличаться. Так, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в соответствии с международными договорами обладают при

256

осуществлении местного самоуправления определенными правами, а именно они имеют право «избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации» [10]. Очевидно, что контроль за деятельностью органов местного самоуправления не является правом только граждан России, таким правом в определённых случаях обладают и иностранные граждане. Таким образом, в отношении контроля деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления полагаем наиболее корректным применение понятия «общественный контроль».

Правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, установил Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [11] (далее – Федеральный закон 212-ФЗ). Закон стал результатом многолетних обсуждений проблем общественного контроля на всех уровнях власти и общества.

На момент принятия Закона общественный контроль в России уже осуществлялся общественными палатами и общественными советами, которые были созданы почти при всех федеральных министерствах и ведомствах. Также действовал и продолжает действовать ряд нормативных правовых актов, содержащих инструменты общественного контроля, такие как Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации»; Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; Указ Президента РФ №183 «О рассмотрении

257

общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса “Российская общественная инициатива”» и др. Различные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут быть использованы в целях осуществления общественного контроля, такие как сход граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, были предусмотрены в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12].

В целом принятие Федерального закона 212-ФЗ было отмечено общественностью как положительный факт. Однако последовавшая за этим критика его содержания не выглядит безосновательной. Так, по мнению Е.В. Герасимовой и И.Л. Ландау, «дефиниции, данные в законе, не всегда точны и понятны…» [13, с. 9], и, прежде всего, это касается основного определения – общественного контроля. С этим нельзя не согласиться. Согласно ст.4 Закона под «общественным контролем понимается деятельность (курсив мой. – А.С.) субъектов общественного кон-

троля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью

органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов…». Определяя далее общественный контроль через его цели, законодатель, похоже, преследует цель ввести в заблуждение правоприменителя.

Между тем дефиниция, или «юридический термин – это слово (или словосочетание), которое употреблено в законодательстве и является обобщённым наименованием юридического понятия, имеющим точный и определённый смысл, и отличающимся смысловой однозначностью и функциональной устойчивостью» [14, с. 65]. Следовательно, с самого начала Федеральный закон 212-ФЗ, демонстрируя отсутствие необходимого уровня законодательной техники, не способствует чёткому вы-

258

ражению в нормативном акте воли законодателя и в результате не исключает неверное понимание содержания правовых предписаний, т.е. не «обеспечивает соответствие формы изложения нормативного акта содержанию, облегчая тем самым их единообразное толкование и применение» [15, с. 4]. А «всякая нормативная конструкция, не адекватная соответствующему понятийному строю нормативного мышления, не может рассчитывать на эффективное действие» [8, с. 79] и, в свою очередь, становится основанием неэффективного действия закона в целом.

Представляется, что более удачная формулировка основополагающего понятия Федерального закона 212-ФЗ была предложена в законопроекте, разработанном Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека [16], согласно которому под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля по изучению, проверке и оценке деятельности объектов общественного контроля, осуществлению возложенных на них публичных полномочий на предмет соответствия общественным интересам. При этом объектами общественного контроля являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные подведомственные им организации, предприятия и учреждения, их должностные лица, осуществляющиевозложенныенанихпубличныеполномочия.

Не нашли отражения в Федеральном законе 212-ФЗ и другие важные положения указанного законопроекта: о повышении уровня участия граждан и их объединений в управлении делами

и реализации органами государственной и муниципальной власти решений, противоречащих общественным интересам. Были исключены из субъектов контроля граждане, группы общественного контроля, общественные объединения, общественные инспекции и наблюдательные советы, существенного сокращен предложенный перечень форм общественного контроля, не-

259

смотря на то, что концепция Федерального закона 212-ФЗ [17] ещё на стадии проекта предполагала создание разнообразных форм общественного контроля в отношении институтов государственной и муниципальной власти, позволяющих гражданам, населению муниципального образования и их объединениям максимально широко участвовать в процедуре контроля. Оказалась невостребованной статья, посвящённая основным итогам осуществления общественного контроля.

Одним их ярких примеров неэффективности Федерального закона 212-ФЗ можно назвать его противоречие с упомянутым ранее Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ [18] «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон 44-ФЗ). Сравнительный анализ норм данного Закона с положениями 212-ФЗ, проведённый экспертами НИУ ВШЭ в рамках подготовки ежегодного доклада «О системе закупок в Российской Федерации» [19], показал, что эти два закона, несмотря на совпадение объекта общественного контроля, имеют расхождения в части правового регулирования основных вопросов осуществления контроля, в числе которых можно выделить следующие:

1)различный состав субъектов, осуществляющих общественный контроль;

2)несовпадающий объём полномочий общественных объединений (некоммерческих организаций, в том числе);

3)несовпадение субъектов общественного контроля;

4)различный круг участников общественного обсуждения;

5)несовпадение целей общественного контроля.

В апреле текущего года на круглом столе, посвященном практике реализации Федерального закона 212-ФЗ, Общественная палата РФ обнаружила нестыковку с ним в части круга субъектов общественного контроля и их полномочий около 45 федеральных законов, не считая массива подзаконных актов федерального уровня, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов [20].

260