книги / Местное самоуправление в современном обществе

3.Струк Е.Н. Социальные пределы инновационных изменений: философско-методологический анализ: автореф. дис. [Электронный ресурс]. – URL: http://dibase.ru/article/13062013_ 124227_struk (дата обращения: 22.10.2016).

4.Струк Е.Н. Социальные пределы: структура, смысл, парадоксы. – М.: Спутник+, 2012. – 151 с.

5.Генисаретский О.И. Культурно-антропологическая пер-

спектива [Электронный ресурс]. – URL: http://old.russ.ru/ antolog/inoe/genis.htm (дата обращения: 30.11.2012).

6.Зуев Л.П. Процессы самоорганизации и трансформации

всообществе территориального общественного самоуправления // Социология и общество: социальное неравенство и социальная справедливость / Рос. общество социологов. – Екатерин-

бург, 2016. – С. 739.

7.Зуев Л.П. К вопросу о методике социологического исследования территориального общественного самоуправления (ТОС)

//Современныйгород: власть, управление, экономика(впечати).

8.Баранов А.А. Социальная ориентированность системы управления в российском обществе: условия формирования и перспективы развития: автореф. дис. … канд. социол. наук. –

Ростов-н/Д, 2013. – URL: http://www.dslib.net/sociologia- upravlenia/socialnaja-orientirovannost-sistemy-upravlenija-v- rossijskom-obwestve-uslovija.html (дата обращения: 25.11.2013).

9.Алексеева Е.Ю. Институционализация взаимоотношений власти, бизнеса и общества в современной России: автореф. дис. … канд. социол. наук. – М.: Изд-во МГУ, 2008.

10.Романов В.Л. монография Социальная самоорганизация и государственность» [Электронный ресурс]. – URL: http://spkurdyumov.ru/economy/socialnaya-samoorganizaciya-i- gosudarstvennost/4/ (дата обращения: 12.10.2013).

11.Щедровицкий Г.П. Схема мыследеятельности – систем- но-структурное строение, смысл и содержание // Щедровицкий Г.П. Избранные труды. – М.: Шк. культ. полит., 1995. – 800 с.

291

12.Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России / Б.С. Жихаревич, Л.Э. Лимонов [и др.]; под общ. ред. С.А. Васильева; Междунар. центр соц.-экон. исслед. «Леонтьевский центр». –

СПб., 2003. – 384 с.

13.Доверие и недоверие в условиях развития гражданского общества: монография / отв. ред. А.Б. Купрейченко, И.В. Мерсиянова. – М.: Изд. дом НИУ ВШЭ, 2013. – 564 с.

14.Тепляков С. Молчи и плати // Алтайская правда [Элек-

тронный ресурс]. – URL: http://www.doc22.ru/ information/ remark/987-2010-04-08-03-02-37 (дата обращения: 18.03.2012).

15.Сергеев Д.Б. Элементы структуры (организационной

системы) муниципального образования // Административное

имуниципальное право. – 2010. – № 11. – С. 28–33.

16.Шугрина Е.С. Отдельные вопросы территориального общественного самоуправления в материалах судебной практи-

ки // Местное право. – 2011. – № 4. – С. 17–30.

L.P. Zuev

TERRTORIAL PUBLIC SELFMANAGEMENT

IN THE TRANSFORMATIONS OF INNOVATION

ENVIRONMENTAL

This paper presents an analysis of territorial public selfgovernance as a system of proactive participation of the inhabitants of the settlements (rural and urban settlements) in the development of their territories. The active and value-based approach to the analysis of interdependence of the processes of power-political management, self-organization of the population and the transformation of interpersonal interaction of subjects of local communities in the modern period is put in methodology of research.

Keywords: research technique, territorial self-government (TSG), the value-activity approach, management processes, the processes of self-organization of the population, interdependent processes, limit states.

292

А.С. Зуйкина

РЕГИОНАЛЬНЫЙ КОНКУРС НА ЛУЧШИЙ МУНИЦИПАЛИТЕТ: ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ДОХОД ИЛИ ИНСТРУМЕНТ КОНТРОЛЯ?

(НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ)

В статье анализируются механизмы организации государственных конкурсов по определению наиболее эффективных практик муниципального управления. На примере Пермского края автором раскрываются условия и порядок проведения региональными властями межмуниципальных соревнований. Отмечается разнообразие данных конкурсов как дополнительных материальных стимулов к повышению активности органов МСУ в реализации вопросов местного значения. На основе анализа бюджетной статистики приводится динамика как общего объема грантов, направляемых регионом на премирование муниципалитетов, так и размеры денежных вознаграждений в разрезе победителей. Анализ критериев оценки муниципальных образований, а также материалы интервью с представителями МСУ раскрывают иное значение региональных конкурсов как инструмента воздействия государства на муниципальную политическую повестку.

Ключевые слова: публичный конкурс, лучшая муниципальная практика, показатели эффективности управленческой деятельности, соглашения о взаимодействии региональных и муниципальных властей, муниципальная политическая повестка

В настоящее время нередким явлением стало проведение на уровне субъектов РФ различного рода конкурсов среди муниципальных образований (далее – МО), предметом оценки которых являются результаты деятельности органов местного самоуправления (далее – ОМСУ), а их итогом – премирование победителей. Статья 18.1 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации МСУ в РФ», введенная в 2007 году, допускает возможность выделения из региональных бюджетов грантов МО вцелях содействия достижению или поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности ОМСУ. Рекомендации

293

региональной власти оказывать помощь в повышении эффективности деятельности ОМСУ и поощрять лучшие муниципальные практикизакрепленывпункте5 УказаПрезидентаРФ от28 апреля 2008 года №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (далее– УказПрезидента№607)1.

По мнению автора, роль данных межмуниципальных соревнований, организованных государством, неоднозначна. С одной стороны, денежные вознаграждения по результатам конкурсов как дополнительный источник дохода являются для муниципальных властей стимулом к повышению качества управленческой деятельности на территории. С другой стороны, конкурс – это своеобразный инструмент контроля со стороны государственных властей как за показателями эффективности реализации местных полномочий, так и за направлениями проводимой ОМСУ политики. Последнее представляет собой способ воздействия государства на муниципальную политическую повестку. Интересным представляется на примере отдельного субъекта РФ – Пермского края – раскрыть механизмы проведения региональных конкурсов на лучшие МО и представить их результаты в разрезе отдельных территорий.

Всероссийские конкурсы на лучший муниципалитет

Помимо определения правовых оснований проведения субъектами РФ конкурсов на выявление лучших практик муниципального управления федеральные власти также выступают

1 Глава 57 Гражданского кодекса РФ вводит понятие «организации публичного конкурса» и выплаты вознаграждения победителю за лучшее выполнение работы или достижение иных результатов. Нормативно-правовой акт определяет разновидности конкурса – открытый и закрытый, во втором случае предложение принять участие в конкурсе направляется определенному кругу лиц по выбору организатора. Именно таковыми и являются конкурсы, проводимые органами федеральной и региональной власти с целью выявления лучших муниципалитетов.

294

в роли организатора всероссийских муниципальных соревнований. К примеру, с 2006 по 2013 год Министерством регионального развития РФ в целях выявления положительного опыта муниципального управления, стимулирования активности муниципальных служащих был организован всероссийский конкурс МО (по номинациям: «Лучшее муниципальное образование», «Лучший глава МО», «Лучший муниципальный служащий», «Лучший муниципальный проект»).

С 2010 года Министерством регионального развития РФ и – после его упразднения в 2014 году – Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ проводится всероссийский конкурс на звание «Самое благоустроенное городское (сельское) поселение России», участие в котором принимают как территории поселенческого уровня МСУ, так

игородские округа (по шести категориям МО). Интересно, что первая редакция Постановления федерального Правительства о данном конкурсе (от 28 августа 2009 г. № 707) предусматривала в качестве вознаграждения призеров переходящий кубок правительства (1-е – 3-е места) и дипломы (4-е – 9-е места). Однако уже через год в результате внесения поправок в вышеупомянутый акт был установлен порядок распределения между победителями денежных премий (не менее 90 % от общей суммы направлялось на развитие ЖКХ и повышение благоустроенности МО, не более 10 % – на премирование работников организаций, добившихся лучших результатов в работе по развитию ЖКХ

иповышению благоустроенности территорий2). Данный всероссийский конкурс просуществовал до середины 2016 года и стал основанием для создания аналогичных соревнований на уровне субъектов РФ. Так, правительством Пермского края в 2012 году принято постановление № 858-п «О конкурсе на звание «Самое

2 К примеру, в 2013 году в Минрегион поступило 85 заявок из 26 субъектов РФ. По результатам рассмотрения заявок Министерство перечислило 100 млн рублейвбюджеты20 регионов, вчислокоторыхвошелПермскийкрай[1].

295

благоустроенное городское (сельское) поселение Пермского края», условия и порядок проведения которого сходны с федеральными установками.

С ноября прошлого года согласно Постановлению Правительства РФ № 815 «О Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика» (далее – Постановление № 815) закреплен новый механизм ежегодного межмуниципального соревнования3. Так, желающие принять участие в конкурсе по итогам деятельности в 2016 году до сих пор имеют возможность подать заявки: «дед-лайн» их предоставления – 20 июля. До 1 октября конкурсной комиссией, в состав которой входят представители федеральных исполнительных органов власти, организаций межмуниципального сотрудничества (Конгресс муниципальных образований, Всероссийский совет местного самоуправления), будут подведены итоги их рассмотрения. В качестве целей конкурса федеральные власти определяют выявление, обобщение и распространение успешного опыта муниципального управления. Номинации конкурса охватывают три направления, в разрезе которых разработкой методики оценки и непосредственно оценкой занимаются различные федеральные министерства:

3 Годом ранее одноименной конкурс был проведен Всероссийским советом местного самоуправления. В Совет поступило более 600 заявок от представителей более чем 60 субъектов РФ. Главным критерием отбора практик стало вовлечение граждан в решение вопросов местного значения. Призеры награждались дипломами и памятными призами. Так, административному центру Пермского края – городу Перми – присуждено II место в номинации «Развитие коммунальной инфраструктуры» (за практику предоставления промышленным предприятиям льгот в виде временных условий приема сточных вод в обмен на внедрение наилучших доступных природоохранных технологий). Подобные межмуниципальные соревнования проводились и иными организациями. К примеру, журнал «Бюджет» совместно с Сообществом финансистов России и при поддержке Совета Федерации ежегодно, начиная с 2007 года, проводит конкурс на «Лучшее муниципальное образование в России в сфере управления общественными финансами». В мае 2016 года Агентство стратегических инициатив объявило о запуске Всероссийского конкурса лучших практик и инициатив социально-экономического развития муниципальных образований [2, с. 8].

296

1) градостроительная политика, обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности населения и развитие ЖКХ (Министерство строительства и ЖКХ РФ); 2) муниципальная экономическая политика и управление финансами (Министерство экономического развития РФ); обеспечение эффективной «обратной связи» с жителями МО, развитие территориального общественного самоуправления и привлечение граждан к осуществлению МСУ в иных формах (Министерство юстиции РФ). Если всероссийский конкурс на самое благоустроенное поселение предусматривал определение итогов по 6 группам с учетом типа МО, а также численности населения, то согласно условиям нового конкурса выявление лучшей муниципальной практики проводится по 2 категориям – городские округа (городские поселения) и сельские поселения. Денежные вознаграждения распределяются между категориями в следующей пропорции: на городские округа (сельские поселения) приходится 76 % от всего объема средств на конкурс, на сельские поселения – 24 %. При этом муниципалитет, занявший I место, получает 50 % от всей суммы, II и III места – 30 и 20 % соответственно. Местным властям предоставляется некоторая свобода в расходовании выигранных средств – направления расходования данных трансфертов Постановлением № 815 не указываются.

Отметим, несмотря на рекомендации региональным властям со стороны Центра принять участие в организации федерального конкурса, прежде всего, через проведение регионального этапа по промежуточному отбору муниципальных практик4, в Пермском крае на данный момент соответствующие решения не приняты. Представляется, что в условиях выстроенной вертикали власти нормативно-правовые акты по вопросу

4 Пункт 5 Положения о «О Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика» закрепляет проведение регионального этапа конкурса в соответствии с правовыми актами субъектов РФ в целях выявления и отбора примеров лучшей муниципальной практики для последующего проведения федерального этапа.

297

проведения регионального этапа всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика» появятся в Прикамье в ближайшее время.

Механизмы и результаты межмуниципальных соревнований в Пермском крае

Конкурсы по выявлению лучших муниципалитетов региональные власти Пермского края начали проводить еще в период пребывания у власти экс-губернатора О.А. Чиркунова. Начиная с 2009 года, объектом оценки краевых властей стала социальноэкономическая ситуация в муниципальных районах (далее – МР) и городских округах (далее – ГО). Согласно постановлению правительства от 27.11.2008 года № 664-п «О конкурсе муни-

ципальных районов и городских округов Пермского края по достижению наиболее результативных значений показателей социально-экономического развития» (далее – Постанов-

ление № 664-п) региональные власти преследовали две цели. Первая касается повышения эффективности деятельности ОМСУ. Вторая связана с повышением личной заинтересованности местных глав в реализации региональных приоритетов. Оценка МО производилась в разрезе трех групп – городских округов, муниципалитетов с сельскохозяйственной специализацией, муниципалитетов с дифференцированной экономикой. В основу оценки положены показатели функционально-целевых блоков (далее – ФЦБ) системы регионального управления. К примеру, в перечень показателей ФЦБ «Развитие территорий» входят темп прироста и доля налоговых и неналоговых доходов МО, доля расходов на содержание ОМСУ и т.п.

На основе значения определенных региональной властью показателей составляется рейтинг МО, лучшие из которых (первая «тройка») получают «денежный приз». Согласно Постановлению №664-п не менее 70 % денежного вознаграждения направляются на социально-экономическое развитие территории; остальное – на поощрение представителей ОМСУ.

298

На первый взгляд данный конкурс представляет собой реальное соревнование муниципалитетов, что подтверждают и территории-призеры. Отметим, среди них преимущественно представители из группы «богатых» МО. «Положительно, это стимул, это желание стать лучшей территорией», – отмеча-

ет глава одного из таких МО. Ряд муниципалов придерживается мнения, что конкуренцию в конкурсе можно выдержать, если приложить «технические» усилия: «На самом деле, чтобы за-

нять первое место в этом конкурсе, нужна одна маленькая мелочь, – делится советом первое лицо муниципалитета. – Принять на работу человека, который будет следить за показателями и коэффициентами и правильно составлять отчеты».

Муниципалитеты, для которых победа и денежный приз кажутся недостижимыми, – главным образом представители «бедных» территорий, – оценивают критерии конкурса весьма скептично. Они не считают данный конкурс конкуренцией

вполном смысле этого слова. По их мнению, некоторые показатели «не зависят от муниципалитета» (к примеру, показатели уровня рождаемости, недоимки по сбору налогов) и потому не дают объективной оценки развития территории. «Для того что-

бы быть победителем этого конкурса, проще всего не влезать

вкрупные авантюры, как то: строительство капиталоемких объектов, которые вытаскивают практически весь бюджетный ресурс. Невозможно нам с выхолощенным напрочь до костей бюджетом участвовать в таком конкурсе!», – восклицает глава одного из МО Пермского края.

Интересно, что участие в конкурсах по достижению наиболее результативных значений показателей социально-экономи- ческого развития ОМСУ связывают с подписанием (с 2010 года) ежегодных соглашений между региональной и местными властями по вопросам развития территории. Одна часть муниципалов называют такие соглашения «джентельменскими» и говорят о «деле чести – их выполнить», другие – «не джентельменскими, соглашением на бумаге, хотя не совсем формальными». «По по-

299

казателям работают, как правило, сначала министерства. Затем показатели согласовываются с нами», – поясняет пред-

ставитель с мест. При этом муниципалы отмечают «наставнический» характер таких соглашений, когда органы региональной власти «продавливают» «нужные» показатели; соглашения превращаются в жесткий приказ краевых властей и ожидание неукоснительного повиновения со стороны муниципалов [3, с. 64].

Смена управленческой команды в Пермском крае в связи с отставкой О.А. Чиркунова и назначением губернатором В.Ф. Басаргина в 2012 году привела к изменению формальных институтов взаимодействия региональных и местных властей, в том числе и механизма проведения конкурса МО. В 2013 году правительство Пермского края принимает постановление № 346-п (далее – Постановление № 346) «О конкурсе муници-

пальных районов и городских округов Пермского края по достижению наиболее результативных значений показателей управленческой деятельности», которое определяет поря-

док организации данного межмуниципального соревнования по настоящее время. Результаты конкурса подводятся по итогам полугодия и отчетного года.

Новый нормативно-правовой акт правительства Пермского края уточняет отнесение муниципалитета к одной из трех групп участников посредством введения такого критерия, как доход местного бюджета5. В результате происходит некоторая перетасовка муниципалитетов по группам в сравнении с прошлой разбивкой, что, на наш взгляд, делает оценку значений показателей развития МО более справедливой. Распределение МО по группам согласно приложению 1 к Положению о конкурсе МР и ГО Пермского края по достижению наиболее результативных значений показателей управленческой деятельности представлено в табл. 1.

5 1-я группа МО – с доходами свыше 1 млрд 150 млн рублей; 2-я группа – от 550 млн рублей; 3-я группа – до 550 млн рублей.

300