Глава 15. Участие субъектов малого предпринимательства

В ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПКАХ <1>

--------------------------------

<1> Исследование выполнено при финансовой поддержке государства в лице Министерства образования и науки РФ (Соглашение 14.B37.21.1019 от 7 сентября 2012 г.).

§ 1. История вопроса

В Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон N 209-ФЗ) среди основных целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства установлены такие как: обеспечение конкурентоспособности и благоприятных условий для их развития; оказание содействия субъектам малого и среднего предпринимательства в продвижении на рынки производимых ими товаров (работ, услуг) и результатов интеллектуальной деятельности; обеспечение занятости населения и развитие самозанятости; увеличение доли производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта и др.

Немаловажное значение для воплощения данных принципов на практике имеют государственные и муниципальные закупки, которые способствуют увеличению объема производимых малыми предприятиями конкурентоспособных товаров высокого качества, производства высокотехнологичной, наукоемкой и инновационной продукции. Стремительно развивающийся рынок государственных и муниципальных закупок содействует привлечению субъектов малого предпринимательства (далее - МП) к выполнению строительных, монтажных и пусконаладочных работ и оказанию различных услуг. Таким образом, государственные и муниципальные заказы можно рассматривать в качестве одной из основных мер оказания поддержки субъектов МП. Неслучайно Закон N 209-ФЗ предусматривает необходимость установления в федеральных законах или иных нормативных правовых актах особенностей участия субъектов МП в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (п. 5 ст. 7).

После перехода России к рыночной экономике государственная политика в отношении субъектов МП всегда была направлена на привлечение субъектов МП к государственным закупкам. Так, ранее действовавший Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон N 88-ФЗ) возлагал обязанность на федеральные органы исполнительной власти при проведении политики, направленной на государственную поддержку малого предпринимательства, обеспечивать участие субъектов МП в реализации государственных программ и проектов, а также в поставках продукции и выполнении работ (услуг) для государственных нужд (п. 2 ст. 6).

В первой Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1996 - 1997 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1995 г. N 1256, была предусмотрена подготовка постановления Правительства РФ о порядке размещения государственного заказа на малых предприятиях <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 100.

В Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998 - 1999 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 697, в качестве первого направления совершенствования деятельности субъектов МП предусматривалась подготовка законодательных и иных нормативных правовых актов, устанавливающих в числе других мер порядок допуска субъектов МП к реализации на конкурсной основе государственных и муниципальных заказов на поставку (закупку) продукции <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3355.

В следующей принятой Правительством Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства на 2000 - 2001 гг. <1> отмечалось наличие организационных проблем взаимодействия малого бизнеса с рынком и с государственными структурами, административных барьеров и планировалось в числе прочих мер создать перечень субъектов МП, способных по своим экономическим и производственным показателям участвовать в размещении заказов на поставки продукции для государственных нужд. Однако предусмотренные в государственных программах меры по созданию механизма привлечения субъектов МП к государственным и муниципальным закупкам реализованы не были. С 2000 г. федеральные программы поддержки и развития малого бизнеса не разрабатываются. Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2005 г. N 106 "О ликвидации Федерального фонда поддержки малого предпринимательства" упразднен орган, занимавшийся указанными проблемами, в частности реализацией соответствующих федеральных программ, в которых он выступал государственным заказчиком в интересах малого бизнеса. Как отмечается в литературе, на сегодняшний день отсутствует и организационная поддержка малого и среднего предпринимательства <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 121 "О Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 - 2001 годы" // СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 959.

<2> Илюшина М.Н. Проблемы государственной регистрации субъектов малого предпринимательства // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2008. N 3. Май - июнь. С. 23.

В тот период законодательством не были созданы условия для обеспечения конкурентного отбора претендентов на заключение государственных и муниципальных контрактов. Преференции субъектов МП не были установлены в специальных законодательных актах, регулирующих отношения по закупкам товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

Так, в первом после перехода к рыночной экономике Законе РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", установившем общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд, предусматривались лишь общие меры стимулирования поставщиков товаров, работ, услуг для государственных нужд <1>. В Постановлении Правительства РФ от 27 августа 1992 г. N 638 "О реализации Закона РФ "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" также отсутствовали специальные нормы об участии субъектов МП в размещении заказов на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд <2>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 27. Ст. 1558.

<2> Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1992. N 9. Ст. 613.

Не были предусмотрены преференции для субъектов МП и в принятых в 90-е гг. законодательных актах, регулирующих отношения по закупкам товаров (работ, услуг) для государственных нужд <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" // СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540; Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" // СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3; Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6.

Основные меры поддержки субъектов МП содержались в постановлениях Правительства РФ. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1994 г. N 1322 "О мерах по обеспечению участия малых негосударственных предприятий в реализации государственных программ и выполнения заказов для государственных нужд" на государственных заказчиках при проведении конкурсных отборов по размещению заказов на закупку и поставку товаров, выполнение работ (услуг) для государственных нужд возлагались обязанности по созданию условий, обеспечивающих участие малых негосударственных предприятий в конкурсном отборе, а также по включению в конкурсные комиссии представителя Фонда поддержки предпринимательства и развития конкуренции при Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3462.

При разработке системы информационного обеспечения субъектов МП, предусмотренной Федеральной программой государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1994 - 1995 гг., планировалось включать в перечень информационных услуг информацию о возможности участия субъектов МП в реализации государственных программ и выполнении заказов для государственных нужд, а также информацию о субъектах МП, видах их деятельности и производимых товарах, работах (услугах).

Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. N 523 "Об участии субъектов малого предпринимательства в производстве и поставке продукции и товаров (услуг) для федеральных государственных нужд" государственным заказчикам при подготовке к проведению конкурсного отбора поставщиков (подрядчиков) товаров (услуг) общегражданского назначения для федеральных государственных нужд предписывалось обеспечивать включение в состав экспертных комиссий представителя Государственного комитета Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, а при заключении государственных контрактов на закупку и поставку товаров (услуг) общегражданского назначения для федеральных государственных нужд предусматривать в требованиях к поставщикам одним из условий получения заказа привлечение ими к выполнению указанных контрактов субъектов МП <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2150.

В развитие положения Постановления Правительства РФ от 1 декабря 1994 г. N 1322 об информационной поддержке субъектов МП Государственному комитету Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по промышленной политике было поручено разработать и утвердить порядок ведения учета субъектов МП, производственные возможности которых позволяют участвовать на конкурсной основе в производстве и поставке отдельных видов товаров (услуг) для федеральных государственных нужд, используя при этом базу данных системы информационного обеспечения предпринимательства, создаваемую в рамках федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации и обеспечить ведение учета этих субъектов МП на постоянной основе, ежеквартально информируя о нем заинтересованные федеральные органы.

Разработанная и утвержденная Постановлением Правительства РФ форма государственного контракта была дополнена разделом об участии субъектов МП в реализации этого контракта на условиях, предусмотренных ст. 14 Закона N 88-ФЗ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 // СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2669.

Таким образом, постоянно производился поиск форм привлечения субъектов МП к участию в государственных закупках. Однако поскольку в законодательстве о государственных закупках не были предусмотрены способы конкурентного отбора претендентов на заключение государственных контрактов, положения о привлечении субъектов МП к конкурентному отбору поставщиков (исполнителей) оставались, по существу, нереализованными.

Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, которым установлено обязательное размещение заказов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд на торгах (конкурсах), если иное прямо не предусмотрено федеральными законами и указами Президента Российской Федерации <1>. При этом предпочтительным способом закупок был обозначен открытый конкурс.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 15. Ст. 1756.

Позднее был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - Закон о конкурсах), который обязывал государственных заказчиков размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем проведения конкурсов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 2302.

Законом о конкурсах предусматривалось проведение открытых конкурсов (в том числе двухэтапных конкурсов) и закрытых конкурсов (в том числе двухэтапных конкурсов). Наиболее предпочтительным видом конкурса являлся открытый конкурс (ст. 9).

Закон N 88-ФЗ был дополнен положением об обязанности государственных заказчиков при формировании и размещении заказов на поставки товаров (услуг) для государственных нужд по видам продукции, отнесенным Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ к приоритетным, размещать у субъектов МП не менее 15% от общего объема поставок для государственных нужд данного вида продукции на основе конкурсов на указанные поставки, проводимых между субъектами МП (ст. 14).

С принятием Закона о конкурсах размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) стало осуществляться на конкурентной основе в соответствии с правилами данного Закона. Вместе с тем, поскольку в Закон о конкурсах не были внесены специальные правила для участия субъектов МП в конкурсах, субъекты МП стали участвовать в проводимых государственными заказчиками конкурсах наряду с другими участниками, поэтому победителями конкурсов становились редко. Таким образом, они не получили, по существу, никаких преференций в сфере государственных закупок.