1.2. Государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальной сфере

Качественное улучшение работы систем коммунальной инфраструктуры и функционирования объектов жилой недвижимости требует повышения эффективности управления и привлечения капиталовложений в объемах, существенно превосходящих финансовые возможности сегодняшних их собственников. С другой стороны, использование механизмов приватизации (смена собственника) в данной сфере деятельности в настоящее время невозможна по причине непредсказуемых политических и социально-экономических последствий.

Мировая практика показывает, что эффективным механизмом решения указанной проблемы является государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее привлечь частный сектор для развития сферы общественных услуг при наличии следующих условий [30]:

• получения долгосрочных прибылей от вложения инвестиций и применения навыков и умений по эффективному управлению объектом инженерной инфраструктуры и жильем;

• усиления материальных стимулов для обеспечения эффективности деятельности в жилищно-коммунальной сфере;

• обеспечения требуемых инвестиций и взвешенного управления такими инвестициями;

• привлечения внешних финансовых средств.

Анализ типового распределения доходов между собственником объектов коммунальной инженерной инфраструктуры или уполномоченным им лицом и частным оператором в условиях ГЧП (рис. 1.9) показывает, что участие частного сектора не освобождает муниципалитеты от обязанностей, связанных с предоставлением услуг. Муниципалитет несет в конечном итоге ответственность за предоставление услуг независимо от того, была ли такая обязанность делегирована полностью или частично некоей третьей стороне (частной, муниципальной или государственной структуре) [30].

Рис. 1.9. Распределение доходов между участниками ГЧП

Партнерство государственного и частного сектора – это организация, созданная государственной структурой (региональной или местной) и частной структурой в целях предоставления обществу жилищно-коммунальных услуг или ресурсов. Целью договоренности между ними является предоставление конечному потребителю услуг или средств (ресурсов) более низкой стоимости и более эффективным образом, нежели каждая из данных структур сможет предоставить самостоятельно. Такая организация попытается справедливо распределить риски предприятия между частной и государственной структурами, опираясь на способность каждой структуры управлять рисками и обеспечивать для каждой стороны вознаграждение с учетом принятого риска.

Главным элементом государственно-частного партнерства (ГЧП) является заключение между уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления и частным оператором договора, в основе которого лежит распределение рисков между публичным и частным секторами. В зависимости от распределения эксплуатационных, коммерческих и инвестиционных рисков выбирается форма государственно-частного партнерства: сервисный контракт, договор управления, арендный договор, концессионное соглашение (рис 1.10) [30].

Рис. 1.10. Форма государственно-частного партнерства

Сервисный договор подразумевает привлечение различных подрядных организаций, как правило, на конкурсной основе, для выполнения возмездных услуг капитального ремонта сетей и оборудования, установки и обслуживания счетчиков и представляет собой наиболее простую форму участия ГЧП. В соответствии с договорами обязанности между партнерами распределяются следующим образом:

• большую часть услуг предоставляют непосредственно работники муниципальных служб, причем их ресурсы дополняются и усиливаются за счет использования частных операторов, которые нанимаются на регулярной или временной основе через заключение сервисных договоров, предусматривающих выполнение определенных действий;

• порядок использования, контроля, управления и оплаты частных операторов регулируется на основании условий, оговариваемых в договорах на предоставление услуг. Важно отметить, что муниципалитеты при этом сохраняют за собой общее право собственности на имеющиеся объекты и инфраструктуру; отвечают за предоставление всего финансового капитала; несут все ком-мерческие риски; отвечают за осуществление всех видов деятельности, связанной с общим корпоративным управлением, планированием и развитием.

• частный оператор отвечает только за эффективное предоставление требуемых услуг и за управление своим собственным персоналом и ресурсами.

Сервисный договор играет крайне важную роль в развитии конкуренции, снижении стоимости и повышении качества услуг, оказываемых населению государственными и муниципальными предприятиями. Однако его можно расценивать лишь как предпосылку для формирования реальных партнерских отношений государства и частного бизнеса, поскольку лежащие на государстве риски в сервисных договорах никак не отражаются.

Договор на управление. В коммунальном секторе управляющей компанией может считаться компания, которая берет государственное или муниципальное имущество в управление, принимая на себя риски, связанные с эксплуатацией и обеспечением работоспособности коммунальных систем, а также вопросы управления проектными, строительными, инженерно-техническими работами, а взамен получает вознаграждение, устанавливаемое либо в фиксированной форме, либо в зависимости от достижения управляющим определенных в договоре целей.

Такая форма государственно-частного партнерства может быть реализована в виде договора доверительного управления имуществом коммунального комплекса соответствующего муниципального образования, а также в виде договора доверительного управления акциями акционерных обществ, созданных на базе государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Муниципалитет или предприятие как собственник основных фондов несет полную ответственность за следующее:

 найм всего персонала, в том числе персонала, который переводится или назначается на работу под непосредственным руководством со стороны частного оператора;

 осуществление общего надзора и управление контрактом, обеспечивая при этом приемлемый уровень предоставления всех оговоренных услуг и достижения намеченных результатов. Особое значение одобрение всех потребностей на капитальные вложения (инвестиции), которые могут поступать от частного оператора, например запроса на использование капитальных средств для замены или модернизации оборудования и др.

 все вопросы долгосрочного стратегического планирования процессов развития, несмотря на то, что частный оператор может в зависимости от услуг, включаемых в контракт, привлечь специалистов, необходимых для разработки такой политики.

Частный оператор отвечает за следующее:

 управление всеми оговоренными службами, занимающимися вопросами функционирования, учета, расчета, обслуживания заказчиков и оказания технической помощи;

 обеспечение оговоренными ресурсами (например, обеспечение определенного числа квалифицированных и опытных специалистов в области управления и других специалистов, использование рабочей практики и систем, в том числе компьютерных программных средств).

Частный оператор также может отвечать за осуществление мероприятий, связанных с выставлением счетов и сбором платежей за предоставленные услуги. Все доходы, поступающие в результате сбора платежей, переводятся на банковские счета муниципальных предприятий.

В зарубежной практике контракты на управление заключаются на срок 3...5 лет и часто рассматриваются как предварительная стадия для осуществления более глубоких форм партнерства государства и бизнеса. Договор доверительного управления российским правом ограничен сроком 5 лет. В управление, как правило, передается имущество государственной или муниципальной казны, то есть изъятое из хозяйственного ведения действующего унитарного предприятия, что влечет необходимость его ликвидации. Доходы от оказания коммунальной услуги являются собственностью учредителя управления.  Управляющий, как уже отмечалось, может претендовать только на вознаграждение, предусмотренное договором. Кроме того, передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регистрации в том же порядке, что и переход права собственности на это имущество. Это значит, что договор доверительного управления недвижимым имуществом, на какой бы то ни было срок, может быть заключен только в отношении тех объектов недвижимости, право на которые зарегистрировано в установленном законом порядке. Иными словами, доверительное управление демонстрирует больше минусов, чем плюсов и является менее привлекательным для формирования партнерских отношений государства и бизнеса, нежели договор аренды.

Договор аренды. С юридической точки зрения договор аренды, в отличие от упомянутых сервисных договоров и договоров на управление, относится к категории договоров передачи имущества.

В рамках такого договора частный оператор «берет в аренду» основные фонды у собственника (муниципалитета) на определенный срок и уплачивает ему оговоренную арендную плату за использование арендуемых объектов в целях предоставления определенного круга услуг потребителям. В результате этого частный оператор несет ответственность за следующее:

• общее управление объектами и предоставление оговоренных коммунальных услуг;

• эксплуатацию, ремонт и техобслуживание взятых в аренду основных фондов, при этом частный оператор несет все стандартные расходы по эксплуатации, ремонту и техобслуживанию объектов;

• управление, администрирование и развитие трудовых ресурсов или персонала, нанимаемого или передаваемого частному оператору на срок действия договора.

Следует отметить, что частный оператор обычно является ответственным за сбор платежей, уплачиваемых потребителями за услуги, и, следовательно, несет риск по сбору таких платежей. Частный оператор не несет ответственности за обеспечение каких-либо значительных капитальных вложений, которые могут потребоваться для расширения или замены арендуемых основных фондов или для строительства новых объектов. В то же время частный оператор может быть обязанным, согласно условиям договора, предоставлять незначительные капитальные инвестиции в такие основные фонды, как транспортные средства, компьютерные системы, измерительные приборы и т.д.

Согласно договору аренды (рис. 1.11) муниципалитет сохраняет за собой все права собственности на имеющиеся объекты и инфраструктуру, отвечает за предоставление крупных финансовых средств на обновление и серьезный ремонт инфраструктуры, несет ответственность, связанную со всеми видами деятельности по долгосрочному планированию и развитию [30].

Рис. 1.11. Алгоритм основного типа договора аренды

Преимущества применения аренды объектов инженерной инфраструктуры заключаются в том, что она может быть реализована с участием действующего в регионе государственного или муниципального унитарного предприятия, что дает возможность наиболее мягкого перехода к новым формам управления имуществом коммунального комплекса. При наличии грамотной тарифной политики, позволяющей окупить инвестиции, вложенные в арендуемое имущество, оправдано заключение договора с правом внесения улучшений в арендуемое имущество. Характер и объем таких улучшений определяются производственной и инвестиционной программами развития коммунального комплекса, которые утверждаются сторонами на основе анализа инфраструктуры, проведенного до заключения договора аренды.

Риск аренды заключается в возможности проведения скрытой приватизации путем присвоения частным оператором на абсолютно законных основаниях определенной доли в праве собственности на объекты коммунального имущества, реконструированные или возведенные за счет частных инвестиций. Этот и другие недостатки аренды могут быть сглажены путем заключения концессионного соглашения.

Разновидностью аренды является лизинг, который в настоящее время получает широкое распространение.

Лизинг – это сдача в аренду на длительный срок оборудования, транспортных средств, машин, вычислительной техники, зданий, сооружений и другого движимого и недвижимого имущества лизинговой компанией, которая является собственником данного имущества или приобретает его у производителя на средства банковского кредита. Таким образом, субъектами лизинговой сделки в отличие от аренды являются не два, а три субъекта хозяйствования: лизингодатель (арендодатель), лизингополучатель (арендатор) и банк, финансирующий сделку. В зависимости от специфики лизинга число участников может увеличиваться (за счет производителя оборудования, страховой компании и др.).

При лизинговых операциях объектом ссуды являются средства труда. Лизинговые операции обычно осуществляются специализированными компаниями. Целью лизинга является содействие развитию научно-технологической базы предприятий, их техническому перевооружению, расширению кооперации между отечественными и зарубежными предприятиями. Лизинг не вытесняет традиционные формы финансирования и кредитования основных фондов, а является их дополнением.

Договоры концессии. Развитие муниципального сектора в направлении его более органичного включения в систему рыночных отношений требует формирования соответствующих институциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия публичного и частного капитала, которые могут реализовываться на основе концессионных соглашений.

Сторонами концессионного соглашения являются концедент и концессионер. Применительно к российскому законодательству концедент – это непосредственно Российская Федерация в лице Правительства РФ или уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а также субъект РФ, от имени которого выступает соответствующий орган государственной власти, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.

В роли концессионера могут выступать индивидуальные предприниматели, юридические лица, причем как российские, так и иностранные, а также действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) в количестве не менее двух.

При разработке и заключении концессионных соглашений в ЖКК руководствуются «Типовым концессионным соглашением в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергосбережения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий».

Концессионное соглашение в коммунальной сфере заключается на основе открытого конкурса, где заявки на участие предоставляют любые лица.

Рис. 1.12. Схема взаимоотношений сторон в рамках концессии:

1 – соглашение о передаче муниципального имущества в концессию;

2 – предоставление гарантий по участию концендента

в финансировании бюджетных средств (если есть);

3 – управление объектами, финансирование капитальных вложений;

4 – перечисление доли города в капитальных вложениях (если есть);

5 – утверждение тарифов, контроль;

6 – предоставление услуг;

7 – оплата услуг;

8 – возврат вложений и прибыль

Существенными условиями заключаемого концессионного соглашения являются обязательства концессионера по созданию или реконструкции объекта соглашения, технико-экономические показатели объекта, цели его использования и срок действия концессионного соглашения. Дополнительно устанавливаются объемы производства товаров или оказания услуг, порядок изменения цен и тарифов, объем необходимых инвестиций и т.д. На срок действия концессионного соглашения концессионеру в аренду или субаренду предоставляется и земельный участок, на котором располагается объект концессионного соглашения.

Как видно из рис. 1.12, продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, является собственностью концессионера [30].

Таким образом, концессия (от лат. соncessio – разрешение, уступка) – это не аренда. По сравнению с арендными отношениями концессионное соглашение предъявляет более строгие и четкие требования к использованию имущества.

Отличия концессионного соглашения от договора аренды в немалой степени обусловливаются особой природой концессионного имущества. Речь идет о невозможности обратить взыскание в натуре на такое имущество при наступлении договорной или не договорной ответственности концендента. Последний не освобождается от ответственности, но средством удовлетворения кредиторов служит не концессионное, а иное имущество концендента (как правило, средства государственного и муниципального бюджета). В обычной же арендной практике арендованное имущество является универсально оборотоспособным и на него может быть обращено взыскание в натуре.

Аренда отличается от концессии и по способу досрочного расторжения договора. Арендный договор может быть досрочно расторгнут по требованию одной из сторон только по решению суда. Концессионное соглашение может быть досрочно расторгнуто по решению концендента, принятому им в одностороннем порядке. В этом одностороннем праве концендента заключается одно из центральных, ключевых отличий концессионного соглашения не только от арендного, но и от всякого гражданско-правового договора вообще. Тем не менее такое одностороннее расторжение осуществляется при сохранении баланса финансовых интересов сторон – обязательном возмещении концендентом концессионеру причиненных таким расторжением убытков.

Публично-правовые признаки образуют вторую (после гражданско-правовых) группу отличий концессионного соглашения Они не только показательно отграничивают концессию от всех видов гражданских договоров, но и указывают на ее правовую природу. Таким публично-правовым признаком концессионного соглашения является наличие в нем явно выраженных, четко зафиксированных общественно необходимых или полезных целей, публичного интереса, общественного блага.

Концессионное соглашение, в отличие от гражданско-правового, воплощает в себе, прежде всего, публичный интерес. Важнейшие социальные услуги, в том числе коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, включая строительство и обеспечение нормального функционирования объектов коммунальной инфраструктуры, практически всегда входят в сферу публичных интересов.

Именно в этих областях наиболее широко развиты концессионные отношения в международной практике. Возникновение обстоятельств, ставящих под угрозу или причинивших ущерб публичному интересу (например, массовое отключение потребителей электроэнергии за долги, отказ концессионера снизить по требованию концендента тарифы за оказываемые услуги под предлогом их нерентабельности и т.п.), служит законным основанием для принятия государством или иным публичным образованием определенных законом и предусмотренных соглашением мер, которые оно считает необходимыми для защиты публичного интереса.

Формы концессионных отношений, включающие в себя элементы различных видов обязательств, имеет следующие традиционные названия [70]:

• ВОТ – строительство, эксплуатация, передача;

• ВООТ – строительство, собственность, эксплуатация, передача;

• ВОО – строительство, эксплуатация, приватизация;

• ROT – реконструкция, владение, передача.

Отличие концессии от других видов отношений определяется целью, с ко-торой государство (муниципалитет) вступает в эти отношения. Основная цель власти в данном случае состоит в привлечении частных инвестиций для качественного улучшения и использования государственного (муниципального) имущества, не включенного в хозяйственный оборот, а также для создания нового имущества. Обязательным условием концессионного соглашения является  осу-ществление концессионером инвестиций в существующий объект с целью качественного улучшения его свойств и в соответствии с условием его целевого использования.

Концессионное соглашение или договор заключается с инвестором на эксплуатацию и амортизацию либо всей системы, либо отдельных ее элементов.

Частный инвестор, или концессионер, в течение договорного периода несет ответственность за обеспечение финансирования как всех производственных расходов, так и затрат на модернизацию оборудования и наращивание мощностей. Концессионер, помимо этого, отвечает за целевое использование капитальных вложений, выделяемых на развитие соответствующей инфраструктуры за этот период. После окончания срока действия концессионных договоров ВОТ и ВООТ основные средства, созданные концессионером, передаются в полную государственную или муниципальную собственность. Концессионные контракты заключаются, как правило, на период 10...30 лет. Тарифы, применяемые при этом, основаны на принципе полного покрытия эксплуатационных издержек, капитальных вложений и амортизационных отчислений на эксплуатацию и модернизацию оборудования коммунальных объектов и инженерных сетей [67].

Таким образом, концессия облегчает частному оператору возможность капитализации компании. Генерируя доходы и стабилизируя бизнес, концессионер уменьшает возможность расторжения договора со стороны публичного собственника. В настоящее время эффект концессии в той или иной степени может быть достигнут путем тщательного формулирования условий концессионного договора. Основной идеей таких договоров является предоставление частному оператору возможности окупить инвестиции в строительство объекта коммунальной инфраструктуры, а также получить установленный уровень прибыли за счет использования объекта в течение определенного периода времени, по истечении которого объект подлежит передаче публичному собственнику.

Критерием, на основании которого базируется работа концессионера, является качество предоставляемых услуг и поддержание определенного уровня технического состояния переданного имущества, бесперебойность его работы. Таким образом, концессионные соглашения являются одним из наиболее эффективных инструментов привлечения частных инвестиций в муниципальный сектор экономики для обновления и модернизации объектов инженерной инфраструктуры.

Выбирая ту или иную форму концессионного соглашения, собственник инженерной инфраструктуры – муниципалитет, так же, как и при иных формах, привлечет частных операторов, останется ответственным за предоставление публичных услуг.

Так, договор типа ВОТ – «Строительство, эксплуатация, передача», может использоваться для создания нового или расширения существующего объекта. В последнем случае концессионер берет на себя обязательство по покрытию затрат на эксплуатацию и техобслуживание существующего объекта. В зависимости от условий договора он может также брать на себя ответственность по осуществлению любой замены оборудования или модернизации объекта. В типичном случае при заключении договора типа ВОТ концедент обязан выплатить концессионеру сумму (которая может включать премиальную сумму за хорошее выполнение работ) за предоставление услуг, при этом обязанность по сбору тарифных платежей остается за концедентом. В секторе коммунального комплекса схема ВОТ может использоваться для строительства и эксплуатации полигонов размещения ТБО или объектов систем водо- и теплоснабжения.

При варианте договора типа ВООТ концессионер, как правило, берет на себя управление, эксплуатацию, ремонт, техобслуживание, замену, проектирование, строительство и финансирование муниципального объекта или системы. Кроме того, концессионер часто берет на себя обязанности по управлению, эксплуатации, ремонту, техобслуживанию существующих сопутствующих объектов. Концессионер собирает и оставляет у себя все тарифные платежи за услуги, берет на себя риск, связанный со сбором тарифных платежей, и уплачивает муниципалитету концессионный сбор (который иногда включает компоненту, зависящую от уровня доходов или прибылей). При этом муниципалитет  по-прежнему остается собственником всех уже существующих объектов,  эксплуатируемых концессионером, в то время как собственность на любые новые объекты, сооруженные концессионером, передается муниципалитету по истечении срока действия концессии.

Из табл. 1.1 видно, что при различных формах привлечения частных операторов имеется разделение ответственности партнеров, которая присуща всем участникам процесса [241].

Таблица 1.1

Виды партнерства государства и частных операторов в коммунальной сфере

Вид партнерства	Эксплуатация и содержание	Коммерческий риск	Капиталовложения	Собственные активы	Срок контракта
Сервисный договор	Гос.-частная	Государство	Государство	Государство	1...2 года
Договор на управление	Гос.-частная	Государство	Государство	Государство	3...5 лет
Договор аренды	Частный оператор	Частный оператор	Государство	Государство	10...15 лет
Окончание табл. 1.1
Вид партнерства	Эксплуатация и содержание	Коммерческий риск	Капиталовложения	Собственные активы	Срок контракта
Концессия
ВОТ	Частный оператор	Частный оператор	Частный оператор	Государство	25...30 лет
ВООТ	Частный оператор	Частный оператор	Частный оператор	Гос.-частная	10...30 лет
ВОО	Частный оператор	Частный оператор	Частный оператор	Частный оператор	-«-
ROT	-«-	-«-	-«-	Гос.-частная	-«-

Для концессионеров экономическая привлекательность концессионных проектов в коммунальной сфере состоит в том, что в качестве источников погашения средств, затрачиваемых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости производства коммунальных услуг. Проведенные расчеты показали, что реконструкция коммунальной инфраструктуры приводит к существенному сокращению себестоимости производства единицы их продукции, а следовательно, к получению значительного экономического эффекта от вложенных инвестиций.

В рыночных условиях хозяйствования, которые предусматривают отмену бюджетного финансирования и повышение самостоятельности предприятий, ока-зывающих коммунальные услуги, первостепенное значение в организации их управления приобретает вопрос укрепления финансовой основы их деятельности. Это тем более важно, если учесть, что складывающаяся практика финансирования и тесно связанные с ней проблемы ценообразования затрагивают интересы всех субъектов экономических отношений, участвующих в процессе производства и потребления коммунальных услуг: органов местного самоуправления, предприятий коммунального комплекса, населения, других потребителей услуг (в т.ч. промышленных).

Кроме того, отнесение коммунальных услуг к особому публичному общественно значимому виду благ формирует определенные закономерности в их финансировании со стороны потребителей.

Эксплуатация объектов муниципальной инфраструктуры (сетей и объектов тепло-, водо-, газо-, электроснабжения) на условиях государственно-част-ного партнерства позволяет совместить частное управление с общественным (публичным) владением. В этом случае собственник, чаще всего город, передает в управление частному оператору инженерную инфраструктуру (ИИ) для производства, распределения и поставки коммунальных услуг (например, тепла), а также осуществления всех контактов с потребителями. Оператор располагает долгосрочным договором сроком 10...30 лет (см. табл. 1.1). Такой срок объясняется тем, что ответственность за поддержание в рабочем состоянии ИИ потребует от оператора осуществлять крупные затраты (например, на реконструкцию теплоисточника или тепловых сетей), которые дают возможность амортизировать только долгосрочный контракт.

Оператор получает свой доход напрямую, выставляя счета потребителям и оплачивая городу годовую арендную плату за пользование ИИ. При этом финансовые потоки выстроены следующим образом: от потребителя – к фирме-оператору с помощью оплаты счетов, и далее – от частного оператора к муниципальному через арендную плату (рис. 1.13) [67].

Рис. 1.13. Финансовые отношения при эксплуатации муниципальной инженерной

инфраструктуры в условиях государственно-частного партнерства

Как правило, в условиях контракта на управление или в концессионном соглашении собственник ИИ предусматривает обязательства частного оператора по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры (оборудования, сооружений, сетей и другого), поскольку оператор владеет более объективной информацией о ее состоянии и нуждах потребителей.

Исходя из этого, оператор предлагает собственнику ИИ (муниципалитету) несколько вариантов энергосберегающих технологий, которые должны быть использованы для реализации, например [67]:

• снизить потери в теплосетях;

• внедрить систему учета потребления энергоресурсов;

• повысить КПД оборудования;

• перейти на новый вид топлива;

• сократить выбросы вредных веществ в окружающую среду и другие.

Критерии отбора проекта. Среди таких энергосберегающих проектов могут быть обязательные и неизбежные, даже если они не рентабельны для оператора и жителей. Сюда относятся также инвестиции, необходимые для соблюдения норм по защите окружающей среды или те, которые должны увеличить надежность и за счет замены устаревших частей оборудования, сетей.

Энергосберегающие инвестиции, как правило, повышают рентабельность и осуществляются в целях снижения стоимости производства и предоставления коммунальных услуг (табл. 1.2) [239].

Таблица 1.2

Перечень инвестиций для предприятия тепловых сетей

Наименование энергосберегающих проектов	Начальное капиталовложение (млн р.)	Прибыль или убытки (млн р/год)	Ежегодные выплаты в погашение займов (млн р/год)
1. Теплоизоляция трубопроводных сетей	3,3	0,75	0,48
2. Установка приборов учета	1,2	0,22	0,18
3. Модернизация одного котла	2-3	0,3-0,5	0,3-0,45
Окончание табл. 1.2
Наименование энергосберегающих проектов	Начальное капиталовложение (млн р.)	Прибыль или убытки (млн р/год)	Ежегодные выплаты в погашение займов (млн р/год)
4. Модернизация двух других котлов	3-4	0,2	0,45-0,6
5. Замена трубопроводов	10	0,05	1,5
6. Модернизация ЦТП	4	0,6	0,6
7. Установка ИТП и регулирующих систем	5	0,5	0,75

Например, модернизация центрального теплового пункта (ЦТП) сократит потребности в энергии, а следовательно, и общую стоимость отопления для жителей.

Поэтому оператор начинает с составления списка необходимых инвестиций в соответствии с целями, поставленными городом. Параллельно рассчитывается экономическая эффективность каждого энергосберегающего мероприятия или, точнее, его влияния на себестоимость коммунальной услуги (тепла, воды и др.).

Эффективные инвестиции высвобождают новые ресурсы в виде их экономии и прибыли, получаемой благодаря продажам коммунальных услуг в Гкал, кВт, и куб. м. Стратегия оператора состоит в том, чтобы превратить эту экономию или прибыль в средства для выплаты по займам, которые финансировали эти энергосберегающие проекты.

Среди перечисленных в табл. 1.2 мероприятие «Установка ИТП и регулирующих систем» сократит потребление тепла абонентами, доход, следовательно, будет у абонентов, а для оператора этот проект будет означать уменьшение продаж и, скорее всего, убытки, но он будет энергосберегающий.

Если, напротив, модернизация касается средств производства и увеличивает эффективность оборудования или технологии получения энергоресурсов, то уменьшается себестоимость и прибыль находится в руках оператора.

Таким образом, программы энергосбережения, как правило, требуют больших ресурсов, которые, превышают финансовые возможности оператора и города, являющегося собственником инженерной инфраструктуры. Чтобы осуществить работы по проекту, не прибегая к займу, этот процесс необходимо будет растянуть на 10 и больше лет, что нецелесообразно как с экономической, так и с научно-технической точки зрения. Эта проблема решается благодаря тому, что в практике реализации энергосберегающих проектов существует много иных источников финансирования помимо государственного или муниципального бюджета. У каждого из них есть достоинства и недостатки (табл. 1.3) [239].

Банки, как правило, дают займы под проекты, которые принесут прибыль, а также при условии, что заемщик внушает доверие. Не рентабельный же проект должен опираться на нечто больше, иначе городской бюджет или потребители будут обязательно вовлечены в финансирование этого проекта.

Таблица 1.3

Источники финансирования энергосберегающих проектов

Виды и источники финансирования	Стоимость и ограничения кредита
Банковский займ (в рублях)	Высокие проценты, ограничена возможность получения среднесрочного кредита, отсутствие валютного риска
Банковские займы в валюте (иностранные банки, МБРР, ЕБРР и др.)	Относительно низкие проценты, высокие валютные риски
Кредиты поставщиков (связанные кредиты) в валюте	Валютный риск, обязательства на покупку оборудования и материалов, возможность обсуждения процентов.

В качестве источника средств для погашения долгов по займу может быть использована арендная плата за пользование, которую платит оператор собственнику ИИ. Это возможно, так как потребитель коммунальных услуг участвует в инвестициях по проекту энергосбережения на уровне размера ежегодной арендной платы, которую получает город, потому что оператор включает все свои расходы в тариф на коммунальную услугу, чтобы, с одной стороны, уравновесить свою финансовую ситуацию, с другой – чтобы гарантировать устойчивое хозяйственно-финансовое состояние предприятия и выплату дивидендов акционерам. Публичная власть, со своей стороны, стремится ограничить тариф на коммунальные услуги в пределах заключенного соглашения о ГЧП.

Таким образом, средства, необходимые для возвращения займа, могут поступать из следующих источников [239]:

• использования арендной платы, уже выплаченной потребителями через тариф на коммунальную услугу (рис. 1.14);

Рис. 1.14. Финансовые потоки для выплаты долгов по инвестициям

• мобилизации ресурсов, поступающих от потребителей, которые могут быть компенсированы экономией от потребления тепла, являющейся следствием реализованных инвестиций (случай с работами на ИТП). Это решение требует пересмотра тарифов в соответствии с установленными правилами.

Кроме того, муниципалитет может внести в свой бюджет средства для выплаты части платежа по кредиту, превышающей сумму арендной платы. В этом случае налогоплательщики (частные лица и предприятия) фактически платят за работы по реализации программы энергосбережения.

Как уже отмечалось ранее для реализации крупных энергосберегающих проектов собственных средств оператора и средств бюджета муниципального образования (МО) может быть не достаточно. Кроме того, получение займа под заведомо нерентабельный проект тоже проблематично. В этих условиях возникает необходимость создания специальных финансовых институтов в форме фондов, центров, которые берут на себя функции аккумулирования финансовых ресурсов для реализации подобных проектов.

При этом следует понимать, что создание таких фондов для финансирования энергосберегающих проектов требует больших затрат, чем при обычном займе, осуществляемом муниципальным образованием или частным оператором, и оправдано лишь в том случае, когда речь идет о дорогостоящих программах энергосбережения или финансировании портфеля таких программ в нескольких муниципальных образованиях.

Значительным барьером в реализации потенциала энергосбережения в России является неблагоприятный инвестиционный климат и существенные отличия инвестиций, привлекаемых в энергосбережение, от инвестиций, направляемых на расширение производственных мощностей, к которым можно отнести следующие [237]:

• меньшую их конкурентоспособность по сравнению с проектами расширения или модернизации основных фондов;

• высокую степень неопределенности их прибыльности, зависящую от вариаций цен на энергоресурсы;

• значительные риски, связанные с инвестированием в проекты с длительными сроками окупаемости;

• ограниченные инвестиционные возможности, мелких потребителей энергоресурсов.

Исходя из вышеизложенного, а также учитывая имеющийся зарубежный и отечественный опыт финансирования проектов энергосбережения, создаются специальные фонды, которые являются важным элементом осуществления круп-ных инвестиционных проектов по экономии энергоресурсов. Юридический статус этих фондов, состав учредителей и схема их финансирования определяются местными условиями, заинтересованностью территориальных властей, организаций и населения в повышении энергоэффективности муниципальной и региональной экономики.

Примером такого фонда на федеральном уровне является Российский фонд энергоэффективности, основанный решением Правительства Российской Федерации в середине 90-х годов прошлого века для разработки и поддержки политики энергосбережения. Фонд оказывает содействие всем формам торговли и сотрудничества с зарубежными партнерами, включая совместные предприятия; производство продукции по лицензионным соглашениям; управление на местах техническим содействием и соглашениями о техническом сотрудничестве. Фонд может также выступать в роли филиала Международного фонда инвестиций (МФИ), осуществляя финансовые сделки в сфере энергосбережения в РФ.

Полномочия фонда допускают принятие решений о возврате западных инвестиций в энергоэффективные проекты экспортом пятидесяти процентов сэкономленных энергоресурсов. Начальные западные инвестиции могут финансироваться кредитами Всемирного банка (ВБ), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) или других финансовых институтов. Эти кредиты затем могут выплачиваться твердой валютой в результате экспорта газа или нефти, сэкономленной в демонстрационных зонах высокой энергетической эффективности, которые были определены в пилотных регионах России проектом «Энергоэффективность 2020».

Задачей создания регионального фонда энергосбережения является финансирование энергосберегающих проектов и других объектов инфраструктуры в одном или нескольких муниципальных образованиях в соответствии с программами их социально-экономического развития и энергоресурсосбережения.

Фонд энергосбережения формируется за счет средств, привлеченных на российских и международных рынках. Средства фонда передаются на возвратной основе заемщикам в лице муниципальных или частных предприятий. Кредиты выдаются на финансирование конкретных проектов в МО. Средства в составе фонда финансирования проектов находятся в ведении депозитариев (например, банков или иных финансовых структур), а управлением ими осуществляется администрацией фонда. По существу, средства находятся на доверенном хранении для целей, определенных при создании системы финансирования (рис. 1.15) [237].

Рис. 1.15. Структура регионального фонда энергосбережения

Для повышения эффективности использования крупных финансовых ресурсов фонда формируется консолидированный пул из достаточно большого числа кредитов на реализацию проектов малого и среднего масштаба. Пул обеспечивает кредитные гарантии для формирования фонда энергосбережения. Кредиты выдаются на реализацию конкретных проектов по модернизации и реконструкции объектов муниципального хозяйства. К числу типичных проектов такого рода можно отнести реконструкцию и модернизацию: водопроводных, тепловых сетей или канализации; котельной, многоквартирного жилого дома и другие.

В структуре фонда энергосбережения создается резервный фонд. Средства резервного фонда являются юридически неприкосновенными и используются в качестве гарантийного обеспечения коммерческих кредитов, привлекаемых в рамках системы финансирования с целью формирования фонда энергосбережения. Резервный фонд может формироваться за счет средств бюджета, межгосударственных финансовых учреждений или из иных источников. Резервный фонд является индивидуальным трастовым фондом, на средства которого начисляются проценты. Основная часть средств резервного фонда и начисленные на нее проценты являются гарантией погашения задолженности перед инвесторами, чьи средства были использованы для формирования фонда финансирования энергосберегающих проектов.

Региональные фонды энергосбережения (РФЭС) работают в ряде регионов России:

Челябинская область. Региональный фонд энергосбережения действует с 2007 г., используя бюджетные ресурсы области и отчисления «ОАО Челябэнерго» в соответствии с местным законом, предусматривающим перевод 1 % тарифа от энергопредприятий в РФЭС. Используя эти ресурсы, Челябинский областной фонд энергосбережения финансирует установку приборов учета в зданиях бюджетной сферы и других.

Свердловская область. В соответствии с региональной программой энергосбережения оперативная поддержка энергосберегающей политики на территории области осуществляется областным энергетическим центром. Муниципальные образования отвечают за реализацию программ энергосбережения на местном уровне, как правило, в социальной и жилищно-коммунальной сфере.

Пермская область. Законодательство Пермской области в значительной степени воспроизводит «челябинскую» схему функционирования регионального фонда энергоресурсосбережения.

Томская область. Финансовые средства для целей реализации программ по экономии энергоресурсов аккумулируются на специальном счете в банке. Собранными средствами распоряжается областной Центр по управлению энергосбережением под контролем областной администрации.

Воронежская область. Средства, предназначенные для финансирования реализации мероприятий по энергосбережению, аккумулируются в автономном учреждении «Центр энергосбережения Воронежской области» (ранее – государственное унитарное предприятие) и расходуются под контролем областного правительства.

Опыт организации региональных фондов энергосбережения показывает, что в основе их успешного функционирования лежит идентификация организационных и финансовых инструментов для содействия реализации региональной и местных программ энергосбережения соответствующими организационными структурами – государственными или частными.