2.4. Приоритеты стратегий организации комплексного развития коммунальной инфраструктуры муниципального образования

При организации планирования развития коммунальной инфраструктуры необходимо в качестве отправной точки этого процесса рассматривать планы градостроительного развития каждой отдельно взятой территории города. Именно на основании этих планов необходимо сформировать прогноз спроса на коммунальные ресурсы, который в дальнейшем ляжет в основу формирования программ развития и строительства источников генерации (производства) коммунальных ресурсов, а также подпрограммы внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий в ЖКХ.

Планирование развития всей совокупности данных систем на соответствующей территории должно осуществляться в соответствии с нормами градостроительного законодательства и законодательства в сфере регулирования тарифов, а именно производственной и инвестиционной деятельности организаций коммунального комплекса.

Планирование развития систем коммунальной инфраструктуры является частью плана реализации генплана и состоит из двух этапов, определенных Федеральным законом от 12 января 1996 года №9-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [249]:

• разработки и утверждения программы комплексного развития всех систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования;

• подготовки и утверждения инвестиционных программ конкретных организаций коммунального комплекса, эксплуатирующих соответствующие системы коммунальной инфраструктуры в границах данного муниципального образования;

Реализация такого процесса на практике позволяет решать проблему опережающего развития коммунальной инфраструктуры для нужд жилищного строительства.

Для того чтобы определить наиболее эффективную систему развития коммунальной инфраструктуры необходимо ещё выполнить следующее [200]:

• определить ответственного за развитие коммунальной инфраструктуры;

• выявить собственника на новые объекты коммунальной инфраструктуры;

• установить основные этапы развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового строительства;

• определить непосредственную ответственность за каждый этап;

• найти возможные источники финансирования развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства.

Ответы на эти вопросы позволяют получить основу модели развития коммунальной инфраструктуры с механизмами внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий.

Согласно действующему законодательству ответственность за развитие коммунальных систем лежит на органах местного самоуправления. Развитие коммунальной инфраструктуры является ключевым аспектом городской стратегии. Если муниципалитет не несет ответственности за развитие коммунальной инфраструктуры, то он не может осуществлять программы по городскому стратегическому развитию. Следовательно, все работы по расширению коммунальных систем для нужд новых пользователей должны находиться под контролем муниципалитетов.

Как отмечалось в разделе 1.2, новые объекты коммунальной инфраструктуры могут находиться как в частной, так и в муниципальной собственности. Однако необходимо, чтобы развитие коммунальной инфраструктуры осуществлялось организацией коммунального комплекса, которая будет в дальнейшем эксплуатировать эти участки коммунальной инфраструктуры. Например, если электрические сети города находятся в частной собственности, то их развитие должна осуществлять компания, эксплуатирующая данные сети. Как отмечалось в разделе 1.1, если сети строятся застройщиком и остаются в его собственности, то это создает дополнительные проблемы при эксплуатации данных систем.

Для обеспечения объекта нового строительства коммунальными услугами необходимо решить три основные задачи [235]:

1) строительство локальных (внутриплощадочных) инженерных сетей для подключения к инфраструктурным коммунальным системам;

2) инженерное обеспечение земельных участков под жилищное строительство необходимыми инфраструктурными коммуникациями (развитие магистральных и разводящих сетей для поставки ресурсов);

3) необходимое развитие и модернизация генерирующих мощностей для обеспечения ресурсами новых потребителей.

Первая задача направлена на оборудование коммунальными объектами площадки застройки. Эти системы подключаются к инфраструктурным коммуникациям – распределительным и магистральным сетям, по которым будут поставляться коммунальные ресурсы. Наконец, подключение новых пользователей может потребовать модернизации отдельных участков существующей коммунальной инфраструктуры (для повышения пропускной способности) и/или увеличения мощности (модернизация генерирующих мощностей, строительство новых водозаборов, очистных сооружений и т.д.).

Как видно из табл. 2.6, основным исполнителем является коммунальное предприятие. Собственность на новые объекты формируется в зависимости от сложившейся структуры собственности на объекты коммунальной инфраструктуры в данном муниципальном образовании. Застройщик через продажу квартир передает собственность на локальные сети жильцам. Для обслуживания этих сетей жильцы нанимают компанию по управлению жильем.

Таблица 2.6

Распределение ответственности

за развитие коммунальной инфраструктуры

Задача	Исполнитель	Собственность
Строительство локальных (внутриплощадочных) инженерных сетей для подключения к инфраструктурным коммунальным системам	Застройщик	Общедолевая (собственников жилья)
Инженерное обеспечение земельных участков под жилищное строительство необходимыми инфраструктурными коммуникациями	Коммунальное предприятие	Муниципальная/ частная
Необходимое развитие и модернизация имеющихся инфраструктурных коммунальных систем для обеспечения ресурсами новых потребителей	Коммунальное предприятие	Муниципальная/ частная

Существует три основных источника финансирования вышеперечисленных задач [223]:

1) оплата застройщиками (покупателями жилья);

2) оплата всеми потребителями через включение соответствующих расходов в тарифы на коммунальные услуги;

3) оплата за счет средств бюджетов различных уровней власти, прежде всего муниципального.

В первом случае оплата может производиться путем перекладывания всех расходов по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства на застройщиков. Это может быть осуществлено путем включения стоимости развития инфраструктуры в стоимость земельного участка под застройку либо через перевод застройщиком отдельного платежа коммунальному предприятию или муниципалитету.

Во втором случае все расходы по развитию коммунальной инфраструктуры включаются в тариф на коммунальные услуги. Таким образом, стоимость развития полностью перекладывается на существующих потребителей.

В третьем случае осуществляется прямое бюджетное финансирование. В результате ни застройщики, ни существующие потребители не платят за развитие коммунальной инфраструктуры.

Привлеченные средства (кредиты, целевые инвестиции и т.д.) также являются источником финансирования. Однако их возврат в любом случае будет осуществлен через один из вышеперечисленных источников, и поэтому привлеченные средства не рассматриваются в качестве основного источника финансирования.

Основы градостроительного планирования, установленные в Градостроительном кодексе РФ [256], предусматривают комплексное планирование развития систем коммунальной инфраструктуры (сетей инженерно-технического обеспечения для нужд капитального строительства). В частности, кодексом устанавливается, что схемы территориального планирования муниципальных рай-онов включают карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе объектов электро- и газоснабжения в границах муниципального района; генеральные планы поселения, городского округа включают карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа. Правила землепользования и застройки, являющиеся документом градостроительного зонирования, включают градостроительные регламенты,  устанав-ливающие в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Приведенные положения Градостроительного кодекса РФ [256] находят  даль-нейшее развитие в Федеральном законе «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [253] в части разработки программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и формирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса. Положения этого Закона органично развивают положения Градостроительного кодекса, осуществляя взаимосвязь между территориальным градостроительным планированием и планированием развития систем коммунальной инфраструктуры.

Утверждение генерального плана муниципального образования требует в свою очередь принять план реализации данного документа территориального планирования. В отношении развития коммунальной инфраструктуры план реализации содержит информацию о предполагаемых объемах и территориях жилищного и промышленного строительства. На основании этой информации можно прогнозировать месторасположение новых потребителей коммунальных ресурсов и объемы запрашиваемых ими нагрузок. Однако план реализации не содержит конкретных источников и субъектов развития систем коммунальной инфраструктуры, которые определяются в программе комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, разрабатываемой на основе плана реализации документов территориального планирования — генерального плана, а также утвержденных правил землепользования и застройки. План представляет собой подробный список мероприятий по развитию всех необходимых систем коммунальной инфраструктуры соответствующего муниципального образования на период, как правило, совпадающий с периодом действия плана реализации генерального плана, т.е. на пять лет [216].

В соответствии с Федеральным законом «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [253] программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры представляет собой «программу строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования».

Принципиально важно отметить «комплексность» программы, а именно [222]:

• во-первых, возможны альтернативные варианты развития систем коммунальной инфраструктуры (пример нескольких крупных городов России – различные варианты обеспечения отопления и горячего водоснабжения). Для этих целей можно использовать централизованное теплоснабжение, а можно подвести к строящемуся дому газ и установить в каждой квартире автономное отопление. Ясно, что эти решения должны быть взаимосвязаны, иначе будет построено то, что никому не будет нужно;

• во-вторых, взаимосвязана и работа отдельных систем коммунальной инфраструктуры. Для того чтобы работала котельная, необходимо, чтобы у нее было топливо. Значит, к ней ко времени завершения ее строительства нужно подвести газопровод. Для того чтобы вода двигалась по трубам, нужны насосные станции, которые потребляют электричество. Следовательно, строительство трубопроводов должно синхронизироваться со строительством линий электропередачи к насосным станциям. Для того чтобы обеспечить дом горячей водой, предприятие водоснабжения должно подготовить и доставить к дому воду, а предприятие теплоснабжения должно иметь в достаточном количестве тепловую энергию для того, чтобы эту воду сделать горячей. Поэтому комплексность развития всех систем коммунальной инфраструктуры чрезвычайно важна.

Таким образом, основной целью программы является комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства. Для достижения поставленной цели программа должна предусматривать решение задачи по определению дополнительной нагрузки системы коммунальной инфраструктуры в результате строительства новых объектов недвижимости и реконструкции старых и задач по развитию и модернизации систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры должна включать следующие разделы [117]:

• «Прогноз объемов и площадок строительства»;

• «Прогноз потребления коммунальных товаров и услуг с учетом нового строительства»;

• «Анализ состояния систем коммунальной инфраструктуры»;

• «Постановка целей и задач»;

• «Перечень программных мероприятий»;

• «Финансово-экономический эффект реализации программы».

Следует подчеркнуть, что стоимость выполнения задач в программе может быть указана только оценочно. Более того, объемы и источники финансирования указывать не имеет смысла, поскольку задача определения стоимости того или иного технического мероприятия и источников его финансирования будет решаться на этапе реализации программы при разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.

Информация, которая необходима для разработки программы базируется на положении генерального плана муниципального образования и должна содержать следующую информацию [114]:

• планируемый общий объем ввода объектов жилищного и промышленного строительства на период реализации разрабатываемой программы;

• перечень земельных участков, сформированных и предоставленных для строительства объектов недвижимости в предыдущие периоды, в течение периода разработки программы, а также в прогнозный период – в течение последующих нескольких (целесообразно – трех) лет;

• прогнозный перечень строительных площадок, а также зданий, строений и сооружений, подключаемых к системам коммунальной инфраструктуры в период реализации программы, а также в течение последующих трех лет;

• предельное количество этажей и (или) предельная высотность строительства зданий, строений, сооружений в границах строительных площадок (из документов зонирования);

• максимальная планируемая нагрузка данных площадок, зданий, строений и сооружений по каждому виду предоставляемых коммунальных ресурсов;

• красные линии соответствующих территорий (при наличии);

• границы зон действия установленных публичных и частных сервитутов.

Очевидно, что программа комплексного развития коммунальной инфраструктуры основывается на прогнозных параметрах и должна обеспечить строительство по сценарию максимальных объемов. Поэтому чем более достоверной будут информация и прогнозы в части строительства, тем меньше будет риск реализации проектов коммунальной инфраструктуры, а значит, и их стоимость.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления и утверждается представительным органом муниципального образования. Причем в соответствии с действующим законодательством никакие другие органы публичной власти, например регионального уровня, не имеют права разрабатывать или утверждать программы комплексного развития, хотя перед утверждением разработанной программы она должна быть согласована с исполнительными органами власти субъекта РФ, на территории которого расположено муниципальное образование, принимающее данную программу.

При обсуждении программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры возникает вопрос: можно ли заниматься развитием коммунальной инфраструктуры без программы?

Как показал анализ, программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры у большинства городов пока нет, а подключать вновь возводимые дома к системам, например, водо-, теплоснабжения нужно сейчас. Законодательство предусматривает, что до 2010 г. возможен упрощенный вариант введения тарифа на подключение, без программы комплексного развития [74].

Кроме того, само наличие такой программы не является необходимостью. Это актуально для динамично развивающихся городов со значительными объемами жилищного строительства. Но если город депрессивный, с сокращающимся населением, без перспектив развития, то программа вряд ли поможет. Потраченные на ее разработку деньги пропадут зря. Следует отдельно взвешивать, нужно ли разрабатывать такие программы для малых муниципальных образований, где коммунальные системы, как правило, не представлены во всем своем множестве и не столь технически сложны. Поэтому сложной проблемы комплексности, согласованности их развития нет. В связи с этим, скорее всего, не нужны и программные методы решения этой задачи.

В программу нужно включать все объекты вероятного строительства (если эта вероятность достаточно велика), в том числе и все промышленные объекты, которые будут использовать хотя бы отдельные составные части коммунальной инфраструктуры (например, электроснабжение).

Реализация программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, как правило, должна проходить в два этапа в рамках принятия и реализации последовательно двух инвестиционных программ организаций коммунального комплекса. Первый этап включает утверждение и реализацию первой трехлетней (или двухлетней) из инвестиционных программ организаций коммунального комплекса. На втором этапе сначала уточняются прогнозы по строительству и реконструкции объектов жилищного и промышленного строительства на оставшийся период реализации программы, нагрузки, связанные с подключением к системам коммунальной инфраструктуры, и на основе этого принимаются и реализуются следующие инвестиционные программы организаций коммунального комплекса [120].

Утвержденная в установленном порядке программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры является основанием для подготовки инвестиционных программ ОКК, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а также реализацию проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим территориям [126].

Ранее была отмечена необходимость программы по синхронизации возведения объектов строительства и развития и отдельных составных частей коммунальной инфраструктуры. Следует также отметить ситуации, которые могут проявиться в отсутствие такой программы:

• организации коммунального комплекса не будут знать перспектив развития города и не смогут планировать развитие систем на долгосрочную перспективу;

• повышаются риски организаций коммунального комплекса, что может привести к ухудшению финансового состояния и снижению качества услуг.

Отсутствие программы – это неопределенность. А чем выше неопределенность, тем выше стоимость развития, значит, тем выше и тарифы для потребителей.

Инвестиционная программа (ИП) организации коммунального комплекса (ОКК) разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой администрации муниципального образования и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ до 1 января 2010 г. у муниципальных образований могут отсутствовать генеральные планы и иные документы территориального планирования. Поэтому Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» предусматривает возможность утверждения в указанный период представительными органами муниципальных образований технических заданий на разработку инвестиционных программ ОКК при отсутствии программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры [253].

Поскольку в общем случае техническое задание на разработку инвестиционной программы разрабатывается на базе программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, то на момент разработки технического задания для каждой организации коммунального комплекса органы местного самоуправления уже точно знают, где и в какие сроки необходимо построить основные объекты данной инфраструктуры. Следовательно, степень детализации данной задачи в техническом задании должна быть достаточно высокой. Другими словами, в техническом задании органы местного самоуправления должны представить перечень задач по строительству инфраструктурных объектов, который будет обязательным для выполнения ОКК. Ожидаемые сроки реализации этих задач определяются в техническом задании органами местного самоуправления. Организации коммунального комплекса необходимо перевести эти задачи в формат предполагаемых решений – инвестиционных проектов на стадии технико-экономического обоснования, и рассчитать стоимость их реализации. Помимо этого органы местного самоуправления могут также поставить перед ОКК цели по повышению качества оказываемых ею услуг и улучшению экологической ситуации на территории муниципального образования. В отличие от задачи по подключению новых потребителей степень детализации данных задач может быть существенно ниже. Так, органами местного самоуправления перед ОКК может быть поставлена цель добиться 100-процентной очистки всех стоков на территории муниципального образования или повысить качество стоков до определенных экологических норм. В подобных случаях задачи по достижению поставленной цели могут не содержать способов ее достижения. Различные варианты достижения поставленной цели с указанием их итоговой стоимости должна предложить ОКК. Однако ожидаемые сроки реализации данных проектов и в этом случае определяются органами местного самоуправления. Если техническое задание не содержит перечня необходимых задач по достижению целей, то оно должно предусматривать необходимость формирования такого перечня самой ОКК с указанием стоимости, сроков и содержательного значения каждой задачи. Наконец, в техническом задании органы местного самоуправления могут указать требование к ОКК по оценке необходимости привлечения инвестиций и способов их возврата. Организация коммунального комплекса в этом случае обязана будет представить развернутый анализ привлечения инвестиций с указанием источников и их стоимости, сроков возврата и источников компенсации [140].

Таким образом, в техническом задании указывается следующее [148]:

• сроки реализации инвестиционной программы;

• сроки подготовки инвестиционной программы;

• конкретные задачи для ОКК;

• задание на разработку вариантов решения поставленных задач;

• задание на разработку отдельных проектов в случае, когда органы местного самоуправления определяют цели и способы их достижения;

• предварительные сроки выполнения работ;

• задание на установление сроков выполнения работ, которые определяются самой ОКК;

• задание на привлечение внешних инвестиций;

• задание на определение общей суммы всех работ по инвестиционной программе и оценочной стоимости каждого проекта и вида работ.

В соответствии с законодательством подготовка проекта инвестиционной программы и расчет финансовых потребностей, необходимых для реализации данной программы, производятся ОКК.

Для подготовки инвестиционной программы организация коммунального комплекса использует информацию о следующем (в том числе из программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры) [150]:

• планируемых участках застройки в течение периода реализации инвестиционной программы;

• планируемых видах застройки на этих участках (типы объектов, этажность и т.д.);

• планируемом объеме ввода жилья (м²);

• планируемом объеме ввода нежилых помещений (м²);

• планируемых уровнях нагрузки на системы коммунальной инфраструктуры, возникающих в результате нового строительства;

• нормативах обеспеченности коммунальными услугами 1 м² жилого помещения;

• удельной стоимости строительства 1 км магистральной сети;

• удельной стоимости строительства 1 км распределительной сети;

• объеме ТУ, выданных в предыдущие периоды (работы, запланированные в данных ТУ);

• статистике по реализованным и нереализованным ТУ в течение последних нескольких лет (как минимум за последние три года).

При расчете финансовых потребностей, необходимых для реализации инвестиционной программы, следует использовать принципы управленческого, а не бухгалтерского или налогового учета. Расчет финансовых потребностей должен основываться на принципе минимальных издержек при сохранении параметров качества строительства и реконструкции систем коммунальной инфраструктуры. Рассчитанные на основе минимальных издержек финансовые потребности являются основанием для установления и расчета источников финансирования затрат по организации коммунального комплекса и реализации его инвестиционной программы [151].

Подготовленный проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей представляются ОКК в орган регулирования муниципального образования, который проводит проверку соответствия проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее формирование и обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей. В случае необоснованности предоставленных расчетов, несоответствия рассчитанных финансовых потребностей проекту представленной инвестиционной программы или несоответствия проекта указанной программы техническому заданию на ее разработку орган регулирования муниципального образования вправе вернуть этот проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей соответствующей ОКК для устранения выявленных недостатков. После устранения всех несоответствий и выполнения ряда процедур, относящихся к тарифному регулированию, представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает инвестиционную программу ОКК [152].

Организация коммунального комплекса может заниматься развитием коммунальной инфраструктуры в отсутствие утвержденной инвестиционной программы в рамках прямых договорных отношений с каждым из застройщиков. Но это может ее привести (и, как показывает практика, приводит) к злоупотреблению своим монопольным положением, поскольку эта деятельность монополиста остается нерегулируемой. Последствия такой ситуации детально рассматривались ранее. Поэтому органы местного самоуправления, выполняя свои функции, должны реализовывать законные права по регулированию этого вида деятельности коммунальных монополистов [153].

Исключением могут стать только малые муниципальные образования, где коммунальные системы, как правило, не представлены во всем своем многообразии и не столь технически сложны и где невелики объемы жилищного строительства.