Государственная итоговая аттастация - 2023__38.04.04 Государственное и муниципальное управление / _ГИА - 38.04.04 Государственное и муниципальное управление -_вопросы_1-73 - 2_мой

71

21. Функции контроля в управлении, сущность и формы осуществления.

(МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ)

Один из основных элементов процесса управления – функция контроля, которая является обязательной к тщательному выполнению каждым управленцем на любой должности, как в органах государственного управления, так и в структурах местного самоуправления, как в бизнес-процессах, так и в политических, религиозных и неправительственных общественных организациях.

Функция контроля результатов деятельности позволяет не только проявить, но и предупредить возможность ошибок и недостатков в работе организации, выискивать и использовать новые резервы и возможности.

Контроль сам по себе является довольно широкой понятийной категорией. Если обратиться к толковым словарям и научной литературе, то на основе разных дефиниций можно сформулировать следующие обобщенные определения:

♦Контроль – это в первую очередь наблюдения за объектом контроля, проверка, учет, анализ и оценка отчетности и результатов деятельности любой организации или ответственного лица по выполнению ими стратегических, тактических и оперативных планов и задач.

♦Контроль – это любая проверка соответствия объекта контроля существующим ограничениям и регулирования, способов достижения организацией необходимых ей результатов, а также оценки соответствия количества и качества этих результатов ее целям и миссии.

♦Контроль является процессом сравнения фактически достигнутых результатов деятельности организации с запланированными показателями, а также формирования (при необходимости) предложений по корректированию этой деятельности с целью обеспечения достижения этих показателей.

Всестороннему контролю со стороны государства и общества

отводится архиважная роль в повышении ответственности органов управления организациями в любой сфере жизнедеятельности общества перед государством, обществом и гражданами за свои решения, пути их осуществления и достигнутые результаты.

Содержание выполнения функции контроля в процессах и процедурах управления государственными и самоуправляющимися органами, учреждениями и организациями заключается в следующем:

- проверка деятельности, получение отчетов подчиненных органов, организаций и учреждений, а также их должностных лиц;

72

-рассмотрение и анализ полученной информации, на основе чего выполняется разработка коротко-, средне- и долгосрочных прогнозов и планов дальнейшей деятельности;

-выявление и предупреждение недостатков в работе и применение мер по достижению запланированных результатов и определенных целей на данном этапе развития организации.

То есть, КОНТРОЛЬ – это систематическая и конструктивная деятельность руководителей организационных структур и их подразделений, а также ответственных служащих органов государственного управления и местного самоуправления относительно обеспечения соответствия фактически достигнутых результатов деятельности запланированным.

Функция контроля является неотъемлемой частью организационной

работы, составными элементами которой является выработка и принятие решений, технология и проверка результатов практической реализации решений органов государственного управления или местного самоуправления.

Контроль должен быть всеохватывающим, им должны заниматься все управленцы, а не только специальные контролирующие органы, подразделения и должностные лица.

Однако, каким бы разнообразным не был контроль, сколько бы разных органов управления и должностных лиц им не занимались - проверить

управленческую деятельность в полном объеме практически невозможно

вследствие ее масштабности, динамичности, сложности и разнообразия.

Основными требованиями к выполнению управленческой функции контроля должны быть: объективность, плановость, систематичность, комплексность, гласность, действенность, а также личная ответственность руководителя организации за состояние и результаты контроля.

Результаты надлежащего выполнения управленческой функции контроля должны:

•отображать приоритеты организации соответственно стратегической направленности ее деятельности;

•ориентироваться на достижение конкретных результатов;

•соответствовать виду деятельности, который является основным для организации;

•обеспечивать своевременность, мобильность, надежность и гибкость применения контрольных операций;

•быть экономически обоснованными, базируясь на сравнении затрат на контроль с полученными результатами.

Успешное осуществление контрольной деятельности обеспечивается умелым использованием разных видов и форм его осуществления.

В основе классификации видов контроля лежат разные критерии,

среди которых основными являются:

- природа и назначение субъектов контроля; - содержание контрольной деятельности;

73

-цели и задачи субъектов контроля;

-характер контрольных полномочий;

-взаимоотношения субъекта контроля с подконтрольным объектом;

-стадии управления, на которых осуществляется контроль;

-юридические последствия контроля,

а также аналогичные характеристики подконтрольных объектов.

Исходя из организационной взаимосвязи контролирующего субъекта и контролируемого объекта в системе управления, выделяют внутренний и внешний виды контроля.

♦Внутренний контроль осуществляется органами одной системы, которые находятся в вертикальной административной подчиненности, и направлен на "решение задач, стоящих перед определенным конкретным органом управления".

♦Внешний контроль в системе (для примера, в государственном управлении) осуществляется относительно объектов, которые организационно не являются подчиненными субъекту контроля. Перед последним стоит задача - обеспечить единое решение комплексных проблем управления, которые касаются реализации общих задач управления в определенных сферах и областях деятельности.

Вневедомственный контроль делится на две разновидности: внеотраслевой и отраслевой. Внеотраслевой контроль осуществляют органы, которые принадлежат к другим ведомствам (финансовый, налоговый, санитарный, пожарный контроль и т.п.). Вневедомственный отраслевой контроль осуществляется в определенной области (санитарноэпидемиологической, сфере здравоохранения и т.п.).

Внешний контроль может также обеспечиваться такими видами

государственного контроля, как президентский, политический, административный контроль, контроль органов судебной власти (судебный контроль) и прокурорский надзор. Эти виды контроля осуществляются органами, наделенными специальными контрольными полномочиями, или специально образованными государственными инспекциями.

Преимуществами вневедомственного и внутриведомственного

контроля, осуществляемого органами управления (в т.ч. государственными),

является то, что он осуществляется высококвалифицированными специалистами в контролируемой сфере, которые имеют возможности для определения, немедленного и своевременного применения определенных мер, необходимых для исправления неблагоприятного состояния и привлечения к ответственности тех, кто такую ситуацию создал. Во время контроля ими могут быть решены на месте вопросы об отмене, замене или приостановлении неправомерных решений или действий, оперативном устранении причин недостатков и правонарушений.

С точки зрения полномочий и правовых методов влияния внутриведомственный контроль может касаться разных сторон деятельности

74

проверяемого объекта, а вневедомственный затрагивает лишь конкретную функцию последнего. Внутриведомственный контроль дает возможность жесткого административно-организационного управленческого влияния. Для примера, уволить с должности руководителя организации или ее подразделения, а по результатам вневедомственного контроля можно лишь обратиться с представлением к соответствующему государственному органу для дальнейшего использования результатов проверки и применения необходимых мер.

♦В зависимости от глубины проверки и перечня показателей, можно выделить общий или сплошной, а также специальный или выборочный

контроль.

• При общем контроле, как правило, проводится обследование комплекса вопросов деятельности объекта контроля, которому подлежат все стороны деятельности объекта и его должностные лица.

• Специальный контроль проводится в случаях, когда возникает необходимость осуществления проверки деятельности объекта по строго определенному вопросу. Он распространяется лишь на определенную сторону деятельности объекта и его должностных лиц. Это может быть проверка достоверности данных, полученных в отчете, соблюдения трудовых прав работников и т.п. Специальный контроль проводится, как правило, лишь специально предназначенными для этого органами и лишь по определенному перечню вопросов.

♦По этапам проведения контроля относительно его осуществления во времени различают предварительный или превентивный, текущий или оперативный и итоговый или заключительный контроль результатов.

• Целью предварительного (превентивного) контроля является предупреждение и профилактика возможных нарушений. Этот вид контроля является входным, его содержание состоит в определении правил, процедур и линий поведения относительно использования ресурсов. Им обеспечивается эффективный отбор человеческих, материальных, сырьевых и финансовых ресурсов, необходимых для нормального функционирования организации в процессе достижения поставленных перед ней целей.

Предварительный контроль приносит наибольшую пользу, так как помогает лучше обосновать цели, задачи и средства деятельности.

• Текущий (оперативный) контроль осуществляется непосредственно в процессе работы и предусматривает регулирование поведения подчиненных, обсуждение возникающих проблем, выявление отклонений от планов, инструкций, правил, процедур, технологий и т.п. Цель текущего контроля состоит в выяснении состояния законности и дисциплины и оценке действий контролируемых объектов. Данный тип контроля осуществляется через отладку достоверной обратной связи, которая имеет целью коррекцию отклонений, которые возникают в процессе управления достижением целей. Этот вид контроля концентрирует внимание на нормативных значениях деятельности организаций и позволяет проводить систематическую оценку их состояния и регулирование с помощью целенаправленных управленческих влияний,

75

которые разрабатываются непосредственно после выявления отклонений от запланированных показателей.

• Итоговый (заключительный) контроль базируется на нормативах,

позволяющих оценить конечный результат деятельности организации. Цель итогового контроля состоит в сравнении фактически достигнутых результатов

сзапланированными и проверке выполнения решений, которые были вынесены контролирующими органами. Этот вид контроля является наиболее распространенным, хотя и осуществляется с большим интервалом между действиями и их следствиями. По этой причине приходится констатировать

ситуацию, которая фактически уже сложилась после выполнения решения

сопределенным опозданием. Однако такой контроль необходим для учета будущих ситуаций, с которыми будет иметь дело организация, что позволяет улучшить планирование и получить информацию о типичных ошибках. Результаты такого контроля могут использоваться для мотивации персонала.

♦В зависимости от продолжительности контроля он может быть постоянно действующим или периодическим.

Постоянно действующий контроль осуществляется в системе постоянно, независимо от задач, стоящих перед органами управления, и других факторов. Периодический контроль осуществляется через определенные промежутки времени и часто зависит от многих других факторов: конкретного времени, места, вида деятельности и т.п. К постоянно действующему контролю принадлежит, например, регулярная отчетность органов управления, а к периодическому - выезд комиссии на проверку.

♦В зависимости от того, какие функции являются объектом контроля (главные или вспомогательные), говорят о контроле

административном и вспомогательном.

Кроме предложенной выше классификации видов контроля в сфере государственного управления и местного самоуправления существуют также и другие его виды:

♦По отраслевой направленности различают контроль, который осуществляется отраслевыми министерствами и ведомствами в промышленности, на транспорте, в связи, сельском хозяйстве, финансовой сфере и т.п.

♦Контроль по функциональным направлениями деятельности

бывает: технологический, финансовый, банковский, налоговый, таможенный, по соблюдению антимонопольного законодательства, метрологический, статистический, кадровый, санитарно-эпидемиологический и т.п.

♦В зависимости от органов, осуществляющих контроль, его разделяют на президентский (органы президентской структуры с контрольными полномочиями), органов законодательной власти (парламентские комиссии), органов исполнительной власти (министерства, ведомства), органов судебной власти, прокурорский надзор, общественный контроль.

♦Стратегический контроль предусматривает получение исчерпывающей информации о состоянии объекта без полного контроля последнего, для этого надо выявить стратегические звенья или, как их еще

76

называют, "тревожные точки", наблюдая за которыми контролер в состоянии вникнуть в деятельность объекта контроля. Стратегический контроль в сравнении с общим контролем деятельности объекта требует меньших затрат на организацию. Кроме этого, при сплошном контроле у подконтрольных (организации, должностных лиц) возникают мотивы его избежание, тогда как стратегический побуждает их к сотрудничеству.

Формы контроля, которые используются контролирующими органами в практической деятельности, являются разнообразными и могут изменяться в зависимости от необходимости и полномочий органов, осуществляющих контроль. К распространенным формам контроля относятся ревизии, проверки,

обследование, инспектирование, запросы, заслушивания отчетов, информаций и сообщений, наблюдение, экспертиза, рейды и обзоры, которые проводятся как в плановом порядке, так и внепланово.

Определенными формами контроля следует считать:

•изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей,

•координация деятельности контролирующих органов,

•рассмотрение и проверка жалоб и обращений граждан и т.п.

•проверки: Важной формой контроля следует считать проверки, которые состоят в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных актов по проверяемым вопросам. Проверки могут быть тематическими, комплексными, документальными, выборочными, разовыми, повторными и т.п.

77

22. Модернизация государственного управления в условиях глобализации

(МЕНЕДЖМЕНТ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ)

Модернизация государственного управления является одним из обязательных условий достойного ответа на вызовы и потребности глобализации. При этом, она закономерно рассматривается как интернациональный процесс и один из вариантов такого общественного развития, которое приведет к усовершенствованию и накоплению положительных количественных и качественных изменений в экономических, социальных, демографических, культурных и др. составляющих развития общества.

Соответственно этому модернизация систем государственного управления, которая сегодня охватило большинство стран, может привести современный транснациональный мир к таким изменениям, которые способны породить и немало проблем, а также потенциально смогут спровоцировать опасные конфликты со специфическими политическими последствиями для многих национальных государств.

Именно глобализация оказывает значительное влияние на модернизацию национальных систем государственного управления и

открывает новые возможности для развития человечества, представляя собой "интеграцию интересов и возможностей в реальном времени".

Теоретически отныне любая страна и любой народ при условии большей открытости для международного сообщества, несмотря на специфику своей собственной истории, могут воспользоваться экономическими, геополитическими и технологическими преимуществами, которые приоткрываются перед ними этим сообществом.

Тем не менее, одним из факторов, который делает более выразительным потребность в модернизации, являются неравные стартовые условия развития национальных государств в глобализационных процессах, где одни из них развиваются динамичнее, а другие только начинают процесс преследования лидеров.

Модернизация становится той мерой, которая изменяет условия взаимоотношений между государствами.

♦Во-первых, одно государство может обогнать другое с соответствующим изменением места и призового вознаграждения за эти соревнования.

♦Во-вторых, политическое и экономическое могущество может перейти от одного государства к другому. История знает немало таких случаев, когда могущественные государства теряли свое влияние и значение, а неизвестные, за определенный период времени, становились сверхдержавами.

78

Целесообразно рассмотреть содержание модернизации в сравнении с альтернативными категориями. При этом, следует четко разграничивать

понятие модернизации и трансформации:

♦Если модернизация предусматривает адаптированное к современным требованиям изменение процесса с обретением им нового положительного качества,

♦то трансформация представляет собой преобразование внутренней сущности определенного явления и перевод его из одного состояния функционирования в другое, не всегда отвечающее требованиям обязательного получения объектом положительных качеств.

Неправильным также является отождествление категорий

модернизации и осовременивание, так как они являются категориями, которые отличаются методологически.

♦Осовременивание следует считать составляющей модернизации,

поскольку оно предусматривает наличие определенного эталона современности, сравнение с которым порождает стремление достичь или уравняться с высшим уровнем. Это непосредственно вызвано тем, что в условиях глобализации происходит неравномерное развитие государств, поскольку сосуществуют так называемые передовые и развитые страны, а также страны, которые развиваются и отстающие, для которых является характерной такая форма сосуществования с окружением, как "догоняющее развитие". Осовременивание же подтягивает их к более высоким стандартам мирового развития.

В свою очередь, постоянное "осовременивание" – это объективный цивилизационный процесс, который естественно приводит к разным формам противостояния: недонимание, традиционализм, консерватизм, предрассудки, поспешность и борьбе с их последствиями - стагнацией, деградацией, отставанием, усилением внешней зависимости, застоем и кризисами. Именно по этим причинам модернизация осуществляется частично и неравномерно, обновляются отдельные социальные и политические институты, сферы промышленности и производства, задачи и идеология, и, что не менее важно, соответственно и общественные настроения.

♦Важную роль в контексте методологического анализа занимает

соотношение категорий модернизация и цивилизационный процесс,

поскольку происходят они неравномерно, при разных условиях могут быть начаты или приостановлены разными обстоятельствами, такими как разнообразные кризисы, недостаточность ресурсов, политические акции и т.п. Модернизация, как и цивилизационный процесс, является интернациональными категориями. Тем не менее, модернизация — это механизм, который определяет цивилизацию в ее конкретных формах, в конкретной стране, в

конкретной сфере жизнедеятельности.

Ни модернизация, ни цивилизация не являются императивными (общеобязательными) процессами, а потому не могут насаждаться и осуществляться принудительно. Однако, и нежелание "включаться" в эти процессы также может иметь отрицательные последствия. Ведь "... какой бы не

79

была историческая репрессия, она не в состоянии осовременить государство...

Императивным фактором такого развития может служить лишь стремление общества к преобразованиям и политическая воля власти направить эти преобразования". Это свидетельствует о том, что модернизация, как и

цивилизация, в отличие от глобализации, является достаточно управляемым процессом.

♦ Принципиальное методологическое отличие наблюдается и в понимании таких понятий как модернизация и революция. Вполне очевидно, что модернизация осуществляется хотя и системно, тем не менее фрагментарно, а революция является сплошным и конструктивным изменением закономерностей функционирования определенного явления. Вместе с тем, последствия фрагментарной модернизации существенно ограничены, поскольку она происходит довольно медленно, оставляя без внимания отставание и определенные формы противодействий. Революция же является

крайне радикальной формой изменения внутренней сущности функционирования определенного явления.

При определенных условиях модернизация может уступать революции. Если путем модернизации не создаются определенные условия, не приоткрываются соответствующие возможности, не осуществляются надлежащие структурные реформы, то возникает дифференциация между возрастающим уровнем активности социальных групп и реальной степенью политической модернизации общества - так называемые "ножницы", а наиболее быстрым и радикальным способом ликвидации таких "ножниц" является революция. Революция же закономерно имеет двусторонний характер:

•с одной стороны, она возникает как следствие неудовлетворительной, недостаточно быстрой и комплексной модернизации,

•с другой – является определенной формой протеста против самого процесса модернизации и его социальных последствий.

С этой точки зрения революция служит причиной распада старой системы, создает новые учреждения, правовые и политические нормы, которые обеспечивают участие общественности в государственноуправленческой и политической жизни.

Таким образом, модернизация государственного управления в

зависимости от условий, специфики и особенностей ее осуществления, может быть классифицирована по уровням, формам, способам и типам.

Два уровня модернизации государственного управления:

•внутренний (рожденный влиятельными факторами потребностей общественного развития в отдельной стране);

•внешний (рожденный современными условиями глобализации, которые задевают архитектуру мира в целом).

♦ Анализируя внутренний уровень модернизации, следует исходить из понимания эволюционного развития социальной структуры общества и субъектов осуществления модернизационно-глобализационного процесса.

80

Любое государство, имея собственную национально регламентированную систему институтов, должно осуществлять внутреннюю модернизацию этих институтов в том случае, когда на определенном этапе своего развития они теряют свою эффективность.

При этом, внутренняя модернизация должна отвечать исключительно национальным интересам и критериям конкретного государства.

♦Внешняя модернизация заключается в согласовании деятельности между властными институтами развитых стран относительно преодоления отрицательных экономических, политических и социальных последствий глобализации, поскольку это обеспечит создание новой эффективной структуры современного мира.

О целесообразности использования в будущем концепции "общепланетарного естественного организма" с необходимостью "четкой координации и управления всеми прогрессивными силами на планете", путем создания "планетарных механизмов управления", "международных органов управления", "регионального управления" и "местного самоуправления" говорят и много другие ученые. Однако, при этом, существует угроза

«диктата» со стороны экономически более развитых государств остальным участникам международных отношений. То есть, с целью создания

«противовеса» таким угрозам, должна существовать альтернатива выбора

наиболее эффективного пути развития для каждого участника в глобализованном мире.

Примерами подобных решений могут служить такие международные образования как ООН, ЕвроЗЭС, БРИКС, ШОС и другие, общие действия которых могут привести к формированию международного сообщества, построенного на принципах реальной демократизации, управляемого рынка и недопущения «глобализационного диктата».

При этом, следует отметить, что непосредственным субъектом осуществления внутренней модернизации является общество, отдельный человек. Субъектом осуществления внешней модернизации выступает государство.

♦По способам осуществления модернизация различается следующим образом:

• фрагментарная (касается отдельных аспектов модернизации сфер

общественной жизни);

•неполная (характеризует частичную модернизацию внутренних закономерностей функционирования определенного общественного явления);

•незавершенная или частичная (включает объединение модернизации с культивированием и доминированием собственного духовного капитала);

•прогрессивная (срочная модернизация общества или отдельных его сфер, которая отвечает современным требованиям и подготовлена предыдущим этапом общественного развития);