Государственная итоговая аттастация - 2023__38.04.04 Государственное и муниципальное управление / _ГИА - 38.04.04 Государственное и муниципальное управление -_вопросы_1-73 - 2_мой

91

25. Концепция и сущностные признаки местного самоуправления

(МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ)

Местное самоуправление – форма народовластия, обеспечивающая

населению, входящему в состав некоторого территориального коллектива, возможность самостоятельно и под свою ответственность в пределах, установленных законами, решать вопросы местного значения.

В Европейской хартии о местном самоуправлении сказано, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность, и в интересах местного самоуправления.

Выделяют выделить две основные концепции (модели, системы)

местного самоуправления: Англосаксонскую и

Европейскую континентальную (или французская)

-Англосаксонскую — местное самоуправление освобождается от влияния государственных органов и осуществления государственных функций;

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

-органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила, акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

-органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

-основная единица местного самоуправления — приход;

-в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

-Европейскую континентальную (или французская) — местное самоуправление ориентировано на реализацию государственных функций.

Европейская континентальная система построена на основе государственной теории самоуправления. Континентальная модель в общем виде может быть представлена как иерархическая структура, в которой сверху происходит передача различных директивных указаний, а снизу передается информация, и в которой представители на местах работают на государственные органы. Она характерна для Франции, Италии, Бельгии, Испании, ряда стран Латинской Америки и Ближнего Востока.

92

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.В. Васильчиковым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными.

Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции можно определить, на наш взгляд, следующим образом.

Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

Местное самоуправление действует сотни лет на основе и англосаксонской, и европейской континентальной концепций. Каждое общество, каждое государство разрабатывает и применяет, как правило, концепцию местного самоуправления, соответствующую исторически сложившимся традициям.

Концепции местного самоуправления отличаются отношением местной власти к государству. Это отличие, естественно, накладывает отпечаток и на определение понятия местного самоуправления. Одно дело, когда местное самоуправление обладает автономией и не выполняет государственных функций, и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции общественного и местного значения.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном (неповоротливом и бюрократизированном) управлении местными делами.

Местное самоуправление имеет свои атрибуты и критерии.

Атрибутами (признаками) местного самоуправления в соответствии с действующим европейским и российским законодательством являются:

территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные

93

акты. Лишь наличие всех этих атрибутов позволяет говорить о реальном местном самоуправлении.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Основным содержанием процесса становления и развития местного самоуправления стал поиск оптимального соотношения во взаимодействиях между местным сообществом и государством.

В общественной науке сложились три основные теории местного

самоуправления: общественная, государственная и государственно-общественная.

Общественная теория предполагает строгое разграничение государственных и общественных дел. Круг общественных дел отличен от государственных, государственное вмешательство во внутренние дела общества недопустимо. Носителем власти в обществе является народ.

Государственная теория рассматривает местное самоуправление как часть государственного устройства и исходит из невозможности точного разграничения общинных и государственных дел. Согласно этой теории

общинные дела – часть государственных дел, переданных для их исполнения на местах. Источником общинной власти является государство.

В настоящее время наука и практика показали, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Затруднительно четко выделять естественные местные дела, отличные от общегосударственных. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в теории двойственной, государственно-общественной

природы местного самоуправления.

Основные сущностные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти (их 10):

Во-первых, местное самоуправление, обеспечивая самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами,

является одной из структур гражданского общества.

Во-вторых, местное самоуправление представляет собой не государственное, а общественное явление. Оно качественно отличается от государства. Если центральная управленческая власть есть власть

суверенная, верховная, могущая себя реформировать, то местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью, то есть законом.

В-третьих, следует учитывать разграничение сфер компетенций властей центральных, региональных и местного самоуправления, то есть

ограниченность круга дел, вверяемых местному самоуправлению. В-четвертых, следует указать на принцип локально -

территориальной ограниченности, который всегда сопутствует

94

самоуправлению. Система самоуправления функционирует и развивается на законодательно оформленных нижних и верхних территориальных уровнях (например, город, село, волость, уезд, район и тому подобное). Это пространство обозначается границами.

В-пятых, местное самоуправление представляет собой совокупность

выборных и иных органов и институтов власти, включая разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания, (сходы), муниципальные выборы и другое. Эта совокупность функционирует как единый механизм и обеспечивает организационную обособленность, автономность местного самоуправления.

В-шестых, местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающая историческую, национальную, этническую, культурную и иную общности соответствующего населения. Это позволяет строить местное самоуправление и его деятельность в максимальной степени разнообразно.

В-седьмых, местное самоуправление предполагает единство

самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения.

В-восьмых, местное самоуправление в своей деятельности исходит из

интересов населения соответствующей территории.

В-девятых, местное самоуправление опирается на правовую базу. Ее составляет многоуровневая система нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его взаимоотношения с обществом и государством.

В-десятых, местное самоуправление – сложноорганизованный объект социальной действительности с общими характеристиками системы. Его отличает территориальная, организационно-структурная и социальноэкономическая целостность составляющих элементов, находящихся во внутреннем взаимодействии. Преимущественно здесь люди рождаются, учатся, работают, образуют семьи и так далее. Как раз системообразующая роль «человеческого фактора» обеспечивает целостность муниципального образования.

Местное самоуправление представляет собой ту специфическую ветвь власти, которая одновременно выполняет три основные функции:

Первая – функция власти, политическая функция. Как одна из форм публичной власти местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка и другие. властные функции.

Вторая – хозяйственная функция. Как организатор местного хозяйства органы местного самоуправления выполняют экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, оказывают жителям ряд важнейших общественных услуг.

95

Третья – общественная функция. Как часть гражданского общества, органы местного самоуправления обеспечивают самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.

Таким образом, местное самоуправление имеет несколько значений:

-форма народовластия;

-способ осуществления гражданских прав;

-институт организационно и функционально обособленный в систему управления обществом и государством.

Местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями.

96

26. Организационная основа местного самоуправления

(МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ)

Местное самоуправление – форма народовластия, обеспечивающая населению, входящему в состав некоторого территориального коллектива, возможность самостоятельно и под свою ответственность в пределах, установленных законами, решать вопросы местного значения.

Основы местного самоуправления – это сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления

является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм-принципов, принятие которых в соответствии с Конституцией находится в совместном ведении государства и его субъектов, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции, региональном и федеральном законодательстве и законодательстве, устанавливающих:

1)систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования);

2)общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;

3)основы организации муниципальной службы;

4)особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.

Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском наиболее оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

Понятие «организационные основы местного самоуправления» включает следующие элемента:

1. Структура органов местного самоуправления:

- Представительный орган муниципального образования (МО)

98

устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. В некоторых субъектах РФ представительный орган муниципального образования именуется «дума», высшее должностное лицо муниципального образования – «глава», а исполнительнораспорядительный орган – «администрация».

2. Общие организационные принципы (их 7):

-Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

-Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в случаях

ипорядке, установленных ФЗ;

-Структура органов МСУ определяется МО самостоятельно с учетом требований ФЗ;

-Структура местной администрации утверждается представительным органом МО по представлению главы местной администрации.

-Органы МСУ наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном ФЗ;

-Порядок формирования, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов МСУ определяется уставом МО.

-Подчинение органа или должностного лица МСУ одного МО органу или должностному лицу МСУ другого МО не допускается.

3. Организация муниципальной службы.

Под муниципальной службой подразумевается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Конкретные вопросы муниципальной службы регулируются ФЗ “О муниципальной службе в РФ”, законодательством субъектов, а также на муниципальных служащих распространяется законодательство о труде.

Система и структура органов местного самоуправления

В соответствии с Конституцией носителем и единственным источником власти является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (на территориях с численностью жителей менее 100 человек) либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

99

При отсутствии инициативы граждан структура органов местного самоуправления определяется представительным органом, после его избрания.

Уставом, решением, принятым на референдуме определяются:

1)структура и наименование муниципальных органов;

2)порядок формирования представительного органа муниципального

района;

3)полномочия главы муниципального образования.

Существует несколько моделей организации местной власти. Так,

одна из моделей организации местной власти предполагала избранного населением главу муниципального образования, который одновременно руководил представительным и исполнительным органами. Вторая модель предусматривала, что глава избирался из состава представительного органа. Третья модель, имевшая распространение в ограниченном числе муниципальных образований, включала избранного населением главу, представительный орган и руководителя местной администрации, который назначался представительным органом по представлению главы муниципального образования.

Избранный населением глава муниципального образования (первая модель), возглавляющий деятельность местной администрации, — модель, которая сохранит за собой первенство. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.

Другой вариант (вторая модель) предполагает, что избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. Очевидно, что в рамках такой схемы в руках руководителя муниципального образования сосредоточивается представительская власть, политические функции. Хозяйственная деятельность при этом является прерогативой главы местной администрации.

Третья модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью местной думы. Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту.

Организационные основы муниципального образования закрепляются в

его Уставе.

Устав муниципального образования является основным нормативно-

учредительным актом муниципального образования, устанавливающим статус муниципального образования. Он занимает приоритетное место в системе муниципально-правовых актов, принимаемых на муниципальном уровне правового регулирования.

100

Устав муниципального образования:

1)обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Единственное требование — обязательное наличие выборного органа;

2)принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);

3)по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какойлибо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов;

4)служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования.

Характеристика устава как акта местного нормотворчества:

1)устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Единственное требование, предъявляемое законодательством, — обязательное наличие выборного органа;

2)устав муниципального образования принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);

3)по предмету своего регулирования устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов;

4)служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. В этом плане можно рассматривать и системообразующие функции устава.

Устав муниципального образования как раз и призван закрепить, установить организацию, устройство этих системных компонентов в их единстве и взаимосвязи. К системным компонентам относятся: население муниципального образования, территория со всеми ее природногеографическими, хозяйственно-экономическими и другими характеристиками, структура и организация власти и управления.