23

значался военным губернатором. Жалованье им не полагалось, они имели право назначать штраф на виновного (бийлык), установленные обычным правом.

Суд биев разделялся на три категории: суд единоличного бия, суд волостного съезда биев; чрезвычайные съезды биев. Суд единоличного бия наделялся правом рассматривать дела по искам на сумму до 300 рублей, но принимать окончательные решения он мог только по делам до 30-ти рублей. Рассмотренные дела по искам свыше этой стоимости, он должен был передавать на заключение волостного съезда биев, сроки созыва которого были произвольными, зависящими от волостного управителя. Неокончательные решения единоличного суда биев передавались волостному управителю, а тем на рассмотрение съезда. Волостные съезды биев имели право рассматривать дела по искам на всякую сумму, но окончательно решать они могли только по искам на сумму до 500 рублей. Неокончательные решения волостного съезда биев должны были передаваться уездному начальнику, а тот по инстанции выше – областному правлению. Областное правление имело право утвердить решение волостного съезда биев или, в случае особой надобности созвать так называемые чрезвычайные съезды биев153.

В результате двухлетнего опыта вскрылись многие недостатки законоположений 1868 года. Наиболее существенные недостатки в административной системе, введенной в результате «Положения» 1868 года, проявились в принципах организации низового звена местного управления, т. е. создание волостей и аулов. Принцип организации аулов и волостей по количеству кибиток и соседству по зимним стойбищам привел на практике к созданию искусственных, совершенно не соответствующих традиционной общественной организации казахов. Причиной этому был тот факт, что в казахских кочевьях был введен такой же принцип административно-территориальной организации волости, как и во внутренних губерниях Российской империи. «Временное положение об управлении степных областей Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств»

153 Абдрахманова Б.М. История Казахстана: власть, система управления. – Астана, 1997.

– С. 102.

151

от 21 октября 1868 г. рассматривало «кибитку» как отдельную хозяйственную единицу, принятую в оседло-земледельческих регионах Империи. Вместе с тем, система кочевого хозяйства у казахов указывала на то, что «кибитка» не представляла собой отдельного хозяйства, и каждый кибитковладелец не был «хозяином» в том смысле, каким был русский крестьянин, хозяин двора, собственного земельного участка. Отдельными хозяйствами у казахов являлись группы казахских семейств (5-6 «кибиток»), связанных родственными хозяйственными отношениями и пользующимися общинными зимовьями и летовочными пастбищами. Эти семейные группы именовались как кочевая община (аул), и число «кибиток» зависело от сезона кочевания, от природно-климатических условий, количества скота, пространства зимовочных и летовочных земель, и могло быть неодинаковым. Но в основной документ, регламентирующий жизнь Степи, «Временное положение..» был заложен один критерий формирования волости – равная численность аулов, что создавало определенные удобства для административного управления и назначения должностных лиц, но не для кочевого хозяйства. Законодательные документы российского правительства показывают нам разные подходы в восприятии территории российской властью и кочевым населением.

6.4. Волостные управители XIX в.:

изменения социального состава, срока службы

В первой половины XIX в. согласно Уставу о сибирских казахах волость должна управляться султанами (§16). Должность волостных султанов считалась наследственной, право на управление волостью передавалось им по первородству, но если султан не имел наследника, то его брат или родственник могли занять его место (§30-33), несмотря на то, что Устав 1822 года вводил выборную систему. Важным в этом административном законопроекте Российской империи был тот факт, что волостной султан имел право приступить к исполнению своих обязанностей только после утверждения его в должности региональными

152

властями, а именно правлением Омской области. Местное население волости могло переизбрать султана, но тоже только с согласия Омского областного управления (§31). Более того в параграфе 50 оговаривалось, что волостные султаны, будучи на должности, не имели права «произвольно» слагать с себя обязанностей. Тем самым, Устав 1822 года зафиксировал тенденцию постепенного превращения волостных султанов в чиновников Российской империи, подотчетности их перед вышестоящими органами (внешний окружной приказ, Омское областное правление). Во всех возникших обстоятельствах, волостные управители должны были обращаться к старшему султану и окружному приказу. Более того, статьи Устава о сибирских казахах отразили принцип ранжированности классных чинов казахами, находившимися на должности. Согласно §54, султаны, управляющие волостями, становились чиновниками 12-го класса. С 20-х годов ХIХ в. начался процесс формирования нового типа должностного лица в Степи – волостного, осуществлявшего непосредственное управление населением и являвшегося посредником между представителями различных органов региональной администрациии и центра, которым вменялось «исполнение всех предписанных правил, охранение общей и частной безопасности и вообще спокойствия и тишины в волостях» (§105).

Согласно Уставу о сибирских казахах территория казахов Среднего жуза в административном отношении входила в состав создаваемой Омской области и делилась на округа, которые должны были включать от 15 до 20 волостей, а волости, в свою очередь, от 10-12 аулов. Заслуга М. Сперанского состояла и в том, что им был заложен и принцип создания волостей на основе объединения казахских родов и соседнего расположения: «§8. Округи преимущественно составляются из тех волостей, кои считаясь в одном роде или поколении, обыкли уже быть совокупно, и из волостей, им соседственных».

Первый начальник Омской области, полковник Семен Богданович Броневский (1823-1827) обратил внимание на уже сложившиеся объединения казахских родов в кочевую общину. При этом он понимал, что на первом этапе создания волостей важно придерживаться не административно-территориального принципа создания волостей, а принципа объединения казахских родов

153

под управлением отдельного родоправителя. На самом деле, используя систему разделения казахского кочевого общества на роды и подроды, придать низовой системе управления казахами административный смысл. На протяжении июля-августа 1824 года были созданы первые две волости: Сырым-Каракисекская и Чур-Каракисекская. Название волостей соответствовало наименованию родов, вошедших в состав этой административной структуры. 13 июля 1824 г. состоялись первые выборы волостного управителя в Сырым-Каракисекской волости Каркаралинского внешнего округа на летних кочевьях казахов, при реке Нур. Волостным был избран султан, майор Газы Букейханов, а 1 августа 1824 года был избран султан Батыр Букейханов управителем Чур-Каракисекской волости.

С. Броневский впервые поставил вопрос о создании волости как административной структуры, которая бы включила такие административные единицы в своем составе, как аулы в соответствии с §5 Устава о сибирских казахах. Аулы возглавлялись бы старшинами, которые должны были быть подотчетны волостному управителю. Этим самым фигура волостного султана становилась бы более значимой и весомой в казахском кочевом обществе и представляла бы часть вертикальной структуры власти. И более того, начальник Омской области понимал, что ключевой фигурой в казахском кочевье должен стать волостной султан, и чтобы придать ему «более силы и весу в народе» посчитал нужным определить из стражи, состоящей при окружном приказе к каждому волостному султану по 10 казаков с «благонадежным урядником», которые постоянно находились бы при управителе.

Российская администрация в процессе внедрения на территории Среднего жуза новой административной системы столкнулась с тем, что декларированные в Уставе правила не могли быть соблюдены при назначении новых должностных лиц в лице волостных султанов. В создаваемых волостях не все султаны имели сильные позиции для занятия должности волостного управителя и конкурировали с влиятельными почетными старшинами и биями из казахских родов Среднего жуза. Так, на территории Кокчетавского внешнего округа султаны разделили поровну власть с влиятельными старшинами, а именно, по данным

154

1831 года, были избраны 9 волостных султанов и столько же волостных управителей из родовой знати. Единственный округ, где сохранялось влияние султанов к 40-м годам XIX в. оставался Каркаралинский внешний округ старшего султана, полковника КунурКульджи Худаймендина, где из 17 созданных волостей на этой территории, в 12-ти управляли султаны. Сводные данные и доклады региональной сибирской администрации о реальной картине сложившейся на территории волостей внешних округов заставили Центр пересмотреть правила и назначения волостных управителей. Нововведения уже нашли отражение в Положении об управлении Семипалатинской областью (19 мая 1854 г.), где был значительно расширен круг лиц, допущенных к выборам на должность волостного, наряду с султанами и волостью могли управлять теперь «почетные казахи». Во-вторых, было ликвидировано право наследственности, теперь волостные могли «избираться народом на неопределенное число лет» (§85) и утверждались в своей должности военным губернатором.

Обсуждение российской властью необходимости изменения правил о допуске лиц на должность волостного султана продолжалось и в 60-х годах XIX в. 9 марта 1860 г. генерал-губернатор Западной Сибири, Г.Х. Гасфорд отмечал, что «должность волостного управителя по закону непременно соединена с званием или по крайней мере родопроисхождением султанским», однако, на деле это было «весьма затруднительно, а иногда и «совершенно невозможно». Причиной этому были ряд факторов: на территории некоторых волостей трудно было найти представителей султанского сословия; а в тех волостях, где они были, это были лица «неспособными к управлению волостями», или неблагонадежными и «не соответствовали видам Правительства». И наконец, среди султан могли быть лица, которые «не приобрели доверия своего общества» и казахское население затрудненное «предписанием сего закона» было поставлено в «естественную невозможность» избрать себе управителем того, кого оно считало «способным и достойным». Исходя из сложившейся ситуации, Г. Гасфорд рекомендовал военному губернатору Области сибирских казахов Ф.А. Фридрихсу обсудить этот вопрос на заседании Областного Совета и внести предложения по составлению проекта новых правил избрания волостных управи-

155

телей…». Тем более, что, по данным Совета областного управления сибирскими казахами, к 1860 годам из 77 волостных управителей только 11 были султанами154.

На основании предложений и обсуждений региональной администрации, 4 апреля 1861 г. Сибирский комитет утвердил Положение о порядке выборов волостных управителей в Казахской степи и в Семипалатинской области.

Положение от 4 апреля 1861 года внесло существенные поправки о порядке выбора волостных управителей. Согласно данному закону к управлению волостями допускались лица не султанского происхождения, а именно казахи, имевшие офицерские чины, военные ордена, медали или «почетные кафтаны», пожалованные генерал-губернаторами. В случае же избрания на должность управителя влиятельного и уважаемого казаха, не имевшего ни одно из перечисленных «отличий», то он определялся как исполняющий должность, до получения по службе чина или медали. Как мы видим, с одной стороны, при помощи «Табели о рангах» производился как бы, постоянный отбор «лучших элементов», а с другой стороны, эти новые правила стали отражением смещения акцентов российского правительства при назначении на должности в Степи от султанов к выходцам из степной элиты (бии, старшины).

В феврале 1862 г. председатель областного правления сибирских казахов, полковник, Карл Казимирович Гутковский внес два существенных предложения: 1) об определении 3-х летнего срока службы волостных управителей; 2) за три трехлетия службы награждать волостных управителей офицерским чином сотника. Он считал, что на первом этапе (20-50-е годы XIX в.) принцип сохранения за волостными султанами наследственного права управления имело свои основания, но постепенно изменилось положение султанов и отношение населения к ним. Свое предложение он основывал на «Положении» от 4 апреля 1861 о допуске к управлению волостями казахов несултанского происхождения, имеющих чины, медали и другие знаки отличия. И наконец, он отметил, что «бессрочная служба волостных управителей, когда для всех других должностей определены сроки,

154 ЦГАРКФ. И-345. Оп. 1 Д. 707. Л. 5-8.

156

не совместна с общею системою службы по выборам и устраняет многих достойных и способных ордынцев от полезной деятельности на поприще общественной службы». По сути своей, Карл Гутковский поднял очень важный вопрос: как могли российские власти регулировать взаимодействие с волостным, оказывать влияние или давление, если срок службы волостного управителя не зависел от региональной администрации, в отличие от старших султанов внешнего округа или заседателей окружного приказа, срок службы которых определялся трехлетним периодом. В мае 1866 г. предложения полковника К.К. Гутковского были утверждены Государственным советом и внесены в соответствующий пункт Устава по службе по выборам сибирских инородцев.

Норма о трехлетнем сроке службы в должности волостного управителя будет затем введена в Проект положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областей (от 11 июля 1867 г.) и по Временному Положению об управлении степных областей Оренбургского и Степного генерал-губернаторств (от

21 октября 1868 г.)

Временное положение об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областей от 11 июля 1867 года, «Временное положение об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях» от 21 октября 1868 г. конкретизировали правила выбора, назначения волостных управителей и сроки службы. В первую очередь, были определены критерии выдвижения кандидата соплеменниками, это должно было быть лицо, которое «пользовалось уважением и доверием народа», не находившееся под следствием и судом, возрастной ценз должен был составлять «не менее 25-ти лет». Как мы видим, волостным управителем мог теперь стать как представитель султанского сословия, так и представитель родовой знати, влияние которого на своих соплеменников было значительным. Сроки службы волостного управителя составили 3 года. Во-вторых, особенность этих законодательных документов состояла и в том, что в них были разработаны детали и механизм выборов волостных от времени и места «волостных съездов и аульных сходов», определяемых уездным начальником до лиц, участвующих в выборах. Впервые было введено понятие «выборные», представители

157

каждого аула, участвующие в выборах волостного. Выборы волостного управителя могли производиться только в присутствии уездного начальника или его помощника, которые наблюдали за порядком, не вмешиваясь однако же в направление выборов. Следующая особенность заключалась в том, что выбирались две кандидатуры: один назначался на должность волостного управителя, а второй на должность кандидата на волостного управителя (§86). Этим самым сохранялась возможность быстрого замещения должности волостного в случае болезни, смерти управителя или проведения самостоятельной линии в управлении подведомственным им населением.

«Временные положения» подчеркнули и вводимую вертикальную систему управления в Степи. Военному губернатору предоставлялось право утвердить или не утвердить выборы волостного управителя (§75), он также имел право удалить от должности в случае злоупотреблений и неисполнения своих обязанностей волостными управителями по представлению уездным начальником. В свою очередь, выборы аульного старшины производились в присутствии волостного управителя, который наблюдал за порядком, но не имел права вмешиваться в ход выборов (§71). В свою очередь, уездный начальник имел право удалить от должности аульных старшин в случае невыполнения ими своих обязанностей (§76).

Волостное управление, вводимое на всей территории Степи, по своему содержанию отражало общественное управление центральных губерний Российской империи. В русских селах и деревнях сельский сход и староста являлись основными звеньями низового управления, то в Казахской степи – волостной съезд, волостной управитель, народный суд. Этим самым правительство пыталось создать единую систему управления на всей территории Империи, в частности, в казахском ауле и русской деревне, где сущестовал схожий аппарат управления.

Денежное содержание волостному управителю определялось волостными съездами выборных. Приговора волостного съезда выборных о назначении жалования представлялись «на утверждение уездного начальника» (§78). Время и порядок выдачи жалованья волостным управителям определялось военным губернатором области. Размер жалования варьировался от 300 до

158

600 рублей и зависел от численности кибиток, платежеспособности кочевого населения, так как процедура сбора денежного содержания для волостных управителей зависела от кибиточного сбора (§79). Одновременно «Временные положения…» включали систему поощрения волостных управителей за усердие при исполнении ими служебных обязанностей, осуществлявших на местах своевременно все требования региональной администрации. Волостные управители могли быть отмечены: «почетным гражданством, орденами, медалями, почетными халатами, подарками и денежными наградами, на основании установленных правил» (§127).

По «Временному Положению» впервые были определены «особые бронзовые знаки» для волостных управителей при исполнении ими служебных обязанностей, и особые печати, для оформления исходящих от их имени официальных бумаг. Форма печатей и знаков утверждалась министром внутренних дел, и изготовление их производилось за счет государственной казны. Готовые печати и знаки выдавались уездным начальником утвержденным волостным управителям. В случае завершения срока службы знаки и печати должны были возвращаться уездному начальнику для передачи их преемникам (§104-107). Внедрение особых печатей для организации делопроизводства в низовой системе управления казахским населением вместо традиционной подписи или тамги свидетельствовало о проникновении российских атрибутов управления.

Положение об управлении Туркестанским краем от 12 июня 1886 года и Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями от 25 марта 1891 г. вновь подтвердили, что на должность волостного управителя может быть избран каждый кибитковладелец волости или аульного общества, не подвергавшийся суду, не находящийся под следствием и судом и имеющий возраст «не менее двадцати пяти лет». Формат выборов существенным образом не изменился: избрание волостного управителя производилось волостным съездом выборных, которые избирались аульными съездами, «по одному на каждые пятьдесят кибитковладельцев». Вместе с тем эти законоположения внесли уточнения по процедуре определения выборных на аульных съездах:

159

«Избрание выборных на волостной съезд производится на аульных съездах, составляющихся из всех кибитковладельцев, простым большинством голосов, при условии, чтобы на аульных съездах участвовало не менее половины всех кибитковладельцев общества». Так же это условие было введено и для волостного съезда: «Волостной съезд считается состоявшимся, если на нем присутствует не менее двух третей всего числа выборных».

Как и по Временному Положению 1868 г. волостной съезд избирал двух кандидатов: одного – в должность волостного управителя, а другого – в кандидаты к нему. Однако теперь не только волостной управитель, но и кандидат к нему утверждались военным губернатором, который имел право утвердить или не утвердить выборы. В последнем случае губернатор либо назначал новые выборы, либо замещал должности волостного управителя и кандидата к нему по собственному усмотрению.

Военным губернаторам Уральской, Тургайской, Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областей Степного генерал-губернаторства в исключительных случаях разрешалось замещение должностей волостных управителей «без производства выборов».

27 августа 1891 г. Министерства внутренних дел издало распоряжение (№125) о форме и порядке введения новых наружных знаков для должностных лиц общественного управления казахов. Согласно данному документу знаки теперь изготовлялись из светлой бронзы; на лицевой стороне которого изображался герб области с надписью вокруг: «волостной управитель». Знаки нужно было носить на особых бронзовых цепях, волостными управителями на шее, а прочими должностными лицами на груди». Знаки нового образца должны были вводиться постепенно «во избежание значительных затрат». Вся атрибутика четко регулировалась и разъяснялась. К примеру, в «Справочной книжке для аульных старшин, волостных управителей и народных судей инородческого управления» за 1909 год было прописано, что: «Волостным управителям присваивался особый знак для ношения ими при отправлении служебных обязанностей и выдавалась печать по должности для прикладывания независимо подписи, если он грамотный, к исходящим от него бумагам».

160