66. Правительство фрг: способ формирования, полномочия, ответственность.

ОСНОВНОЕ:

Формирование: Правительство ФРГ не носит официального названия, не кабинета, ни совета министров. Оно возглавляет федеральным канцлером, кандидатура которого выдвигается правящей партией. Если большинство ЗА кандидатуру канцлера, то он официально назначается президентом. Остальных членов правительства назначает сам президент по предложению канцлера.

Канцлеру отводится самое большое место и широкие полномочия, именно он определяет внешнюю и внутреннюю политику государства. Правительство ФРГ полностью контролирует законодательную деятельность Бундестага и вносит в него большинство законопроектов. Правительство в целом и отдельные министры издают большое количество нормативных актов в силу основного закона.

Полномочия: управление государственным аппаратом, исполнение законов по букве конституции, контроль над законодательной деятельностью парламента, нормо-устанавливающая деятельность, составление и исполнение бюджета, осуществление внешней политики, контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, введение чрезвычайного положения и другие функции, свойственные правительству.

Что касается контроля за деятельностью правительство, то он осуществляется множеством органов в силу основного закона. Конституция предусматривает актуальный час, когда на заседании Бундестага

приглашается правительство и отвечает на вопросы депутатов.

Ответственность правительства– только парламентская. Особенностью политической ответственности германского правительства, является институт конструктивного вотума недоверия– парламент в этом случае не просто отправляет правительство в отставку, но и предлагает кандидатуру нового канцлера.

Отстранить от власти правительство сложно. Канцлер и правительство могут быть смещены, если одновременно будет избран новый канцлер.

Исполнительную власть в ФРГ осуществляет Федеральное правительство.

Основной закон предусматривает следующий порядок фор­мирования Федерального правительства. В начале легислатуры Бундестаг по предложению Федерального президента избирает Федерального канцлера — главу Правительства. Избранным счи­тается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов членов Бундестага, после чего следует официальное назначение его на пост Канцлера актом Федерального президента. Остальные члены Правительства назначаются и увольняются Федеральным президентом по предложению Канцлера без всякого участия Бун­дестага.

Если предложенный Президентом кандидат не будет избран, Бундестагу предоставляется право в течение последующих двух недель избрать абсолютным большинством голосов на пост Феде­рального канцлера другое лицо. В этом случае Президент обязан назначить предложенную парламентом кандидатуру на пост Кан­цлера, если эта кандидатура получит поддержку абсолютного боль­шинства палаты. Если же кандидат соберет относительное боль­шинство голосов, Президент может либо назначить его Канцле­ром либо распустить Бундестаг.

Срок полномочий Федерального канцлера совпадает в прин­ципе со сроком полномочий Бундестага. Они прекращаются с со­зывом нового Бундестага, при вынесении Бундестагом конструк­тивного вотума недоверия, а также при добровольной отставке, которая возможна в любое время. С прекращением полномочий Канцлера автоматически прекращаются полномочия всех феде­ральных министров и следует процедура формирования нового Правительства.

В Правительство кроме Федерального канцлера входят фе­деральные министры. Обычно все они возглавляют федеральные министерства, но могут быть и министры без портфеля (или ми­нистры по особым поручениям). Одного из министров Канцлер назначает своим заместителем (вице-канцлером); в коалиционных правительствах этот пост предоставляется партии, выступающей в блоке с партией большинства. Число членов Правительства, так же как и распределение портфелей между ними, устанавливает­ся Канцлером (при формировании коалиционных правительств — по согласованию между блокирующимися партиями).

Основные задачи и полномочия Правительства. В Основном законе полномочия Правительства устанавливаются как полномочия высшего федерального органа исполнительной власти, определяющего внутрен­нюю и внешнюю политику Федерации. Правительство как орган, возглав­ляющий исполнительную власть, имеет собственную компетенцию, необ­ходимую для осуществления его задач и функций. При этом деятельность Правительства не сводится к «исполнению законов» в узком смысле, а ох­ватывает ряд важных политических и правовых механизмов реализации основных направлений и задач государственной деятельности.

Важное значение имеет участие Правительства в законотворчестве, прежде всего в форме законодательной инициативы. По некоторым воп­росам право разрабатывать и представлять Бундестагу и Бундесрату про­екты законов принадлежит Правительству. В частности, только Прави­тельство имеет право бюджетной инициативы (непосредственно проект закона о бюджете составляет федеральное министерство финансов). Оно дополняется важным полномочием Правительства (ст. 113 Основного за­кона), согласно которому законы, увеличивающие предложенные им бюд­жетные расходы, включающие новые расходы или допускающие их в буду­щем, нуждаются в одобрении Правительства. То же относится к законам, ведущим к уменьшению доходов. Правительство может потребовать, что­бы Бундестаг отложил принятие решений по таким законам. В этом случае Правительство вправе в шестинедельный срок сообщить Бундестагу свое мнение. Правительство может в четырехнедельный срок после принятия закона Бундестагом потребовать принятия нового решения.

К участию в законотворчестве относится также обязанность Прави­тельства давать заключения по законопроектам Бундесрата при представле­нии их Бундестагу. Данное полномочие способствует проведению единой государственной политики и балансу федеральных и земельных интересов.

Члены Правительства имеют право принимать участие в заседаниях палат, их комитетов и комиссий. При этом они должны быть выслушаны в любое время.

210

Следует особо отметить такое полномочие Правительства, как пред­ставление Президенту о состоянии законодательной необходимости (ст. 81 Основного закона) в отношении какого-либо законопроекта, отклоненного Бундестагом, в случае если обращение Канцлера с ходатайством о выраже­нии ему доверия не получило одобрения большинства членов Бундестага, но Бундестаг не распушен. При этом если Бундестаг после объявления со­стояния законодательной необходимости вновь отклонит данный законо­проект или примет его в неприемлемой для Правительства редакции, то закон считается принятым при одобрении его Бундесратом. То же отно­сится к случаю, если законопроект не будет принят Бундестагом в течение четырех недель после его нового внесения. Данный механизм позволяет Правительству даже тогда, когда оно не имеет поддержки большинства членов Бундестага, обеспечить стабильность государственной политики.

Помимо участия в законотворческом процессе, Правительство также наделено правом издания подзаконных нормативных актов.

Акты Правительства. Среди актов Правительства особое место зани­мают постановления (правовые предписания), имеющие законодательную силу (возможность их принятия предусмотрена абз. 1 ст. 80 Основного за­кона). Данные акты принимаются в порядке делегированного законода­тельства и представляют собой законы в материальном смысле (в отличие от формальных законов, принимаемых высшим законодательным органом в рамках особой законодательной процедуры).

Как правило, постановления конкретизируют соответствующие зако­нодательные предписания (например, практически к каждому закону Особенной части налогового права приняты постановления, конкретизиру­ющие порядок осуществления налогообложения применительно к опреде­ленному налогу).

В конституционной практике закрепились следующие условия дей­ствительности постановлений, имеющих законодательную силу. Во-первых, это наличие законодательного уполномочивания (если законом преду­сматривается дальнейшая передача полномочий, то для этого требуется постановление). Во-вторых, уполномочивание должно быть достаточно определенно по содержанию, цели и объему. В данном случае ставятся пре­делы допустимого отклонения от принципа разделения властей. В-третьих, в постановлении должно быть указано его правовое основание. Наконец, оно должно быть опубликовано в надлежащем официальном издании (на­пример, в «Федеральном вестнике законов»). При нарушении перечислен­ных условий постановление является недействительным.

Во многих сферах государственной жизни практически значимые воп­росы решаются не законами или издаваемыми на их основе положениями, а административными предписаниями (административные предписания могут сопровождать законодательное регулирование, конкретизируя его).

В некоторых случаях принятие административных предписаний пря­мо предусмотрено Конституцией или федеральными законами. В частно­сти, абз. 7 ст. 108 Основного закона закрепляет полномочия федерального Правительства по изданию административных предписаний с одобрения Бундесрата, если регулирование налогов возлагается на финансовые орга­ны земель или общин. На основании данной статьи принимаются дирек­тивы к наиболее крупным налоговым законам.

211

В иных случаях полномочия по изданию административных предпи­саний следуют из общей компетенции Правительства.

Административные предписания могут издаваться в различных формах. Когда речь идет о решениях, принимаемых Правительством как коллегией, они, как правило, издаются в форме директив. В то же время не исключаются и другие формы. Например, согласно § 48 Закона о защите окружающей сре­ды от вредного воздействия,[11] Правительству предписывается издание инст­рукции, конкретизирующей порядок осуществления предупредительных мер и исполнения иных обязанностей по защите окружающей среды.

Правительство обеспечивает исполнение принятых законов и подза­конных актов. Данная сфера полномочий Правительства непосредственно вытекает из его статуса как высшего органа исполнительной власти го­сударства. Полномочия по адекватному проведению правительственной политики касаются прежде всего взаимодействия Правительства с феде­ральной администрацией, правительствами и администрациями земель.

Так, Правительство имеет право издавать административные предписа­ния, касающиеся федеральной администрации, а федеральные министры наделены широкой компетенцией по руководству подведомственными министерствами.

Кроме того, ключевую роль играют так называемые организационные полномочия, которые согласно господствующему в немецкой доктрине мнению являются сферой собственной компетенции исполнительной вла­сти. Речь идет о полномочиях Правительства как высшего органа испол­нительной власти по организации своей внутренней структуры (организа­ционное деление и распределение полномочий, создание, изменение, упразднение соответствующих организационных элементов). При этом организационные полномочия распределены между Правительством как коллегией (принятие Регламента Правительства), Канцлером (определе­ние числа министерств, установление их компетенции) и министрами (им принадлежат организационные полномочия в отношении руководимых министерств и ведомств).

Правительство наделено рядом надзорных полномочий в отношении администрации земель, которые реализуются при участии Бундесрата. Применительно к случаям исполнения федеральных законов администра­циями земель или по поручению Федерации Правительство вправе с со­гласия Бундесрата издавать обязательные для земель общие администра­тивные предписания (абз. 2 ст. 84, абз. 2 ст. 85, абз. 7 ст. 108 Основного закона). Оно обладает— обычно в отношении высших органов земель — ограниченными полномочиями давать указания (абз. 5 ст. 84, абз. 3 ст. 85, абз. 3 ст. 108) и с участием Бундесрата осуществляет федеральный надзор за исполнением землями федерального законодательства (абз. 3—4 ст. 84). Если этого оказывается недостаточным, Правительство при определенных условиях вправе применить федеральное принуждение (с согласия Бундес­рата) или федеральную интервенцию. В этом случае предписания Прави­тельства подлежат отмене всякий раз по требованию Бундесрата (ст. 37, абз. 2 ст. 91 Основного закона).

212

В отношении правительств земель Правительство наделено также некоторыми координационными полномочиями. Так, председательствую­щие члены правительств земель должны неоднократно в течение года при­глашаться для обсуждения важных политических, экономических, соци­альных и финансовых вопросов.

Правительству принадлежат ключевые полномочия в отношении основного финансового плана государства. Данные полномочия обуслов­лены задачами и функциями Правительства как органа, обеспечивающего единую сбалансированную государственную политику.

Конституция (абз. 2 ст. 109) не только наделяет Правительство пра­вом бюджетной инициативы, но и обязывает его обеспечить рациональное исполнение бюджета. В частности, согласно ст. 111 Основного закона при неодобрении Бундестагом бюджета до конца очередного года Правитель­ство вправе производить расходы в новом бюджетном году в соответствии со статьями бюджета предыдущего года. При этом в случае недостаточности поступлений от сбора налогов из резервных фондов и других источников Правительство имеет право прибегнуть к получению кредита в размере не более четверти итоговой суммы бюджета истекшего года.

В числе иных полномочий Правительства, обеспечивающих реализа­цию стоящих перед ним задач, можно назвать обширные полномочия по разработке, принятию, проведению в жизнь планов и программ в различ­ных сферах государственной жизни. Особый характер этих полномочий определяется тем, что планирование — одно из важнейших средств осущест­вления руководства государством. Особенно значительна его роль в эко­номической области. В качестве примера можно привести среднесрочное финансовое планирование, предусмотренное Законом об обеспечении стабильности экономики и экономического роста[12] (пятилетний финансо­вый план представляется Правительством в Бундестаг и Бундесрат одно­временно с проектом бюджета на соответствующий год).

Ответственность правительства– только парламентская. Особенностью политической ответственности германского правительства, является институтконструктивного вотума недоверия– парламент в этом случае не просто отправляет правительство в отставку, но и предлагает кандидатуру нового канцлера.