4. Місцеві бюджети

4.1. Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування

Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування за їх характером можна поділити на матеріальні та процесуальні. Основу матеріальних повноважень становить право на власний бюджет, процесуальні передбачають право на здійснення бюджет­ного процесу.

Розглядаючи характеристики матеріальних бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування та правових форм їх реалізації, необхідно розмежовувати поняття «бюджети місцевого самоврядування» та «місцеві бюджети».

Бюджети місцевого самоврядування — це бюджети територіаль­них громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань, тобто план утворення й використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.

Місцеві бюджети — це бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні, бюджети, бюджети районів у містах і бюджети місцевого самоврядування.

Місцевий бюджет містить у собі надходження й витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження й витрати становлять єдиний баланс відповідного бюджету.

4.2. Порядок складання, розгляду, затвердження, виконання та звітності місцевих бюджетів

Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 визначає повноваження органів місцевого самоврядування в бюджетному процесі.

Відповідно до ст. 61 зазначеного Закону органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; підготовка й подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних та обласних бюджетів.

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів Державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, контролюють їх виконання.

Складання й виконання районних і обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації.

Втручання державних органів у процес складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів не припустиме, за винятком випадків, передбачених законом.

Порядок складання, затвердження, виконання та здійснення звітності місцевих бюджетів докладно врегульовано главою 12 Бюджетного кодексу України.

Першим етапом складання місцевих бюджетів є отримання від Міністерства фінансів України Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами відповідних рад особливостей складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період.

Місцеві фінансові органи проводять аналіз бюджетних запитів і приймають рішення про його включення до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його до відповідних рад та їх виконавчих органів. Виконавчі органи рад і районні державні адміністрації м. Києва і м.Севастополя подають міс­цевим фінансовим органам пропозиції щодо показників місце­вих бюджетів.

У тижневий термін після ухвалення закону про Державний бюджет України в другому читанні доводить до місцевих виконавчих органів показники міжбюджетних відносин.

На підставі отриманих даних місцеві виконавчі органи готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети й до подання радам схвалюють їх. Разом з проектом подаються: пояснювальна записка до проекту, прогноз показників відповідного бюджету та зведеного бюджету, інші матеріали, обсяг і форму яких визначає відповідний місцевий орган.

Бюджетним кодексом встановлено два терміни затвердження бюджетів різного рівня.

Так, бюджети Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст (Києва і Севастополя, міст республіканського та обласного значення) затверджують ухвалою відповідної ради не пізніше як у двотижневий термін після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України.

Міські (міст районного значення) районні у містах, селищні, сільські бюджети затверджують рішенням відповідної ради не піз­ніше як у двотижневий термін після затвердження бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст.

Виконання місцевих бюджетів забезпечують місцеві виконавчі органи або голови міських, сільських, селищних рад.

Місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу. Казначей­ське виконання здійснюють територіальні органи Державного каз­начейства України.

Доходи місцевого бюджету зараховують безпосередньо на рахунок відповідного бюджету й вони не можуть акумулюватися на рахунках органів стягнення.

Виконання за видатками регулює ст. 51 Бюджетного кодексу України.

Після введення в дію закону про Державний бюджет України забороняється приймати рішення, що призводять до виникнення нових бюджетних зобов’язань, не забезпечених бюджетним асигнуваннями. Якщо до початку нового бюджетного пе­ріоду не ухвалено рішення про відповідний місцевий бюджет, місцеві виконавчі органи мають право здійснювати витрати з відповідного бюджету лише на цілі, визначені у рішенні про відповідний місцевий бюджет за попередній період — щомісяч­ні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків на попередній рік.

Територіальні органи Державного казначейства України та органи стягнення складають і подають відповідним місцевим фінансовим органам баланси, звіти про виконання місцевих бюджетів.

Квартальний та річний звіти подаються до відповідних місцевих рад місцевими органами виконавчої влади у двомісячний тер­мін після завершення відповідного бюджетного періоду. Перевірку звіту здійснює Рахункова палата Автономної Республіки Крим або комісія з питань бюджету відповідної ради, після чого ці ради затверджують звіт.

Згідно зі ст. 114 Бюджетного кодексу України органи місцевого самоврядування здійснюють контроль за виконанням рішення відповідної ради про бюджет та інші повноваження в сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Крім загальних видів відповідальності, установлених для всіх порушників бюджетного законодавства, для органів місцевого самоврядування Бюджетним кодексом (ст. 122) встановлено відповідальність особливого виду. Так, у разі порушення вимог Бюджетного кодексу та закону про Державний бюджет щодо формування відповідного бюджету в частині делегованих повнова­жень голові виконавчого органу ради вищого рівня надається право впродовж місяця з дня прийняття рішення про відповідний бюджет місцевого самоврядування призупиняти його дію з одночасним зверненням до суду.

У ст. 64 Бюджетного кодексу визначено вичерпний перелік податків і зборів, які закріплено за бюджетами місцевого само­врядування. За рахунок цих надходжень формують бюджет делегованих повноважень, тобто це ті ресурси, що виділяє дер­жава на виконання функцій і завдань держави на місцях. Саме тому їх формують за рахунок загальнодержавних податків і зборів, інших надходжень, справляння яких регулюється вик лючно законами (спеціальні податкові закони, Кодекс про адмі­ністративні правопорушення тощо).

Податок із доходів фізичних осіб належить до переліку за­гальнодержавних податків і зборів (ст. 14 Закону України «Про систему оподаткування»). Це означає регулювання його вик­лючно Верховною Радою, але не пов'язано з надходженням коштів від нього до Державного бюджету України. За рахунок надходжень від цього податку держава забезпечує формування фондів коштів у місцевих бюджетах для виконання функцій і завдань держави на місцях. За бюджетами міст Києва й Севас­тополя, міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) і обласного значення, міст районного значення, сіл, селищ і їхніх об'єднань закріплено:

1. 100% загального обсягу податку з доходів фізичних осіб за бюджетами міст Києва й Севастополя, який справляється на їхній території;

2. 75% податку — за бюджетами міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) і обласного значення, який справ­ляється на їхній території;

3. 25% податку — за бюджетами міст районного значення, сіл, селищ і їхніх об'єднань, який справляється на їхній тери­торії.

Поняття бюджету розвитку визначено в ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» як доходи й видатки місце­вого бюджету, які утворюються і використовуються для реалі­зації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення ма­теріально-фінансової бази. Статтею 71 Бюджетного кодексу визначено складові доходів і витрат бюджету розвитку. Дохо­ди бюджету розвитку формують за рахунок частини податко­вих надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих полик, трансфертів з інших бюджетів (ч. 5 ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Бюджети Автономної Республіки Крим і міські бюджети прий­мають виключно стосовно дефіциту бюджету розвитку, тобто перевищення видатків відповідних бюджетів понад їхніми до­ходами, які утворюються та використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку зміцнення матеріаль­но-фінансової бази (ст. 72 Бюджетного кодексу, ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Таким чином, фак­тично, закріплено заборону щодо дефіциту під час затвердження поточного бюджету. Отже, фінансування обов'язкових, життє­во необхідних витрат для територіальних громад здійснюють обов'язково (поточний бюджет) або забезпечують просте відтво­рення. Дефіцит же розповсюджено виключно на видатки щодо розширеного відтворення.

Запозичення як шлях покриття дефіциту Автономної Рес­публіки Крим, міських бюджетів деталізовано в статтях 73, 74 Бюджетного кодексу.

1 Див.: Лебедєв В. А. Финансовое право: Учебник. — М.: Статут, 2000. - С. 171-172.

2 Див. докладніше: Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой. - М.: Юриста, 1996. - С. 99-100.

3 Виключне право затвердження Державного бюджету є повноваженням Верховної Ради, яке закріплено в Конституції України. Показово, що навіть тоді, коли функції законотворчості було передано Кабінету Міністрів (1992 — 1993 роки) і Декрети Кабінету Міністрів мали силу законів, було прийнято один Закон України «Про державний бюджет України на 1993 рік».