1.4. Конституционно-правовые основы государствен­ного и му­ниципального управления в российской федерации

Основы конституционного строя, закрепленные в первой главе Конституции РФ, определяют основные положения, касающиеся организации всей системы государственной власти и местного самоуправления в РФ. В ст. 1 Конституции РФ содержится определение России как государства с республиканской формой правления, следовательно, недопустимо использование элементов монархической формы правления в построении системы органов государственной власти Федерации и ее субъектов. В ст. 3 Конституции РФ сказано: «Система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. Регулирование отношений внутри государственных органов и рынка, а также между ними осуществляется на основе некоторой структуры общеобязательных социальных норм - права». Принцип разделения властей распространяется и на региональный уровень организации государственной власти, следовательно, система органов государственной власти субъектов Федерации также должна строиться в соответствии с принципом разделения властей, а органы государственной власти субъектов Федерации не должны совмещать в себе функции законодательной, исполнительной и судебной власти в любых сочетаниях. Это также подтверждается употреблением Конституцией терминов «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации», «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации» (ст. 77, 78, 85, 95, 125, 134, 136 и др. Ко).

Статья 77 определяет, что в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Конституцией регулируется возможность передачи осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации и наоборот, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ). В состав РФ входят 83 субъекта РФ: республики, края, автономная область, области, города федерального значения, автономные округа. Все субъекты равны. Республики имеют свою конституцию и законодательство, а остальные субъекты – свои уставы и законодательства. Регулирование правового статуса законодательных органов государственной власти почти не нашло своего отражения в Конституции РФ. Она содержит лишь отдельные положения о вхождении представителей законодательных органов субъектов Федерации в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 95), о праве законодательной инициативы этих органов (ст. 104), о праве на обращение в Конституционный Суд РФ (ст. 125), о праве вносить предложения о поправках к Конституции РФ (ст. 134), о праве одобрения таких поправок законодательными органами субъектов Федерации (ст. 136).

Рассмотрим конституционно-правовые основы местного самоуправления. Понятие «местное самоуправление» (далее МСУ) впервые получило законодательное закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон устанавливал систему МСУ, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного ее звена, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. МСУ осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В Конституции РФ (1993) были впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности МСУ, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.

Конституция РФ закрепляет целый комплекс норм и институтов муниципально-правового значения, к которым относятся институты МСУ как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (статьи 3, 8, 9,12), институты правового положения человека и гражданина в системе МСУ (статьи 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); институты организации и функционирования МСУ как особой муниципальной власти (ст. 130 - 133). Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы РФ. Фундаментом МСУ в России стала Европейская Хартия местного самоуправления (1985), подписанная Россией в 1996 году и ратифицированная ею в 1998 году. Она закрепляет понятие, общие принципы построения МСУ, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти (ст. 1 Хартии).

Европейская Хартия так определяет сущность местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».

Хартия предусматривает свободу действий МСУ по любому вопросу своей компетенции, полноту и исключительность его полномочий, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а административный контроль может применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За МСУ закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Статья 1, п. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивает, что «…местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации». В п. 2. ст.1 определено само понятие МСУ.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Референдум (от лат. referendum) - форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба.

Конституция РФ в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления закрепляет положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (ст. 8); о праве органов МСУ самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132). Признавая право граждан на МСУ, она гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии (ст. 130, 132), определяет также сферу деятельности МСУ - вопросы местного значения. Допускается возможность делегирования органам МСУ отдельных государственных полномочий (ст. 130, 132). Кроме того, Конституция устанавливает важнейшие гарантии прав МСУ:

а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления (ст. 131);

б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории МСУ (ст. 131);

в) обязательность передачи органам МСУ соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями (ст. 132);

г) компенсация дополнительных расходов МСУ, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133);

д) запрет на ограничение прав МСУ, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав (ст. 133).

На федеральном уровне вопросы МСУ напрямую затрагиваются в общей сложности в 19 статьях Конституции РФ и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами. Особое место в системе правовых основ МСУ занимают Постановления Конституционного Суда РФ, решения которого носят нормативный и общеобязательный характер. Кроме того, правовую основу МСУ составляют федеральные подзаконные акты. В их числе свыше 500 Указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти.

На региональном уровне правовую основу МСУ составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы о МСУ, о выборах депутатов представительных органов МСУ и глав МО, местном референдуме, статусе депутата, выборного должностного лица, муниципальной службе, материальной и финансовой основах МСУ, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, порядке регистрации уставов МО, полномочиях органов МСУ; собраниях, сходах граждан, территориальном общественном самоуправлении (далее - ТОС), ответственности органов и должностных лиц МСУ, порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц МСУ.

Определена процедура передачи органам МСУ отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение «нефинансируемых мандатов» (нефинансируемыми мандатами называют государственные полномочия, переданные на муниципальный уровень, но выполнение которых органами МСУ не обеспечено финансовыми средствами в полном объеме) и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов МСУ, по эффективному исполнению указанных полномочий. Наиболее значительную роль играют муниципальные правовые акты – решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ, документально оформленные и обязательные для исполнения на территории МО. В ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ в обобщенном виде представлен перечень муниципальных правовых актов:

1) устав МО;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

3) нормативные и иные (ненормативные, индивидуальные) правовые акты, принимаемые представительным органом МО;

4) правовые акты, издаваемые главой МО;

5) постановления и распоряжения главы местной администрации;

6) правовые акты иных органов МСУ и должностных лиц, предусмотренные уставом МО.

Актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов являются устав МО и решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, оформленные в виде правовых актов.

Это предполагает, что никакой иной муниципальный правовой акт не может противоречить уставу МО и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан. Они оказывают прямое действие и применяются на всей территории МО. Устав МО подлежит обязательной регистрации в органах юстиции. Его структура и содержание определяются требованиями Федерального закона № 131-ФЗ. Статья 44 этого Закона содержит десять обязательных положений, касающихся его содержания:

1) наименование МО;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов МСУ;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов, должностных лиц МСУ;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа МО, депутатов, членов иных выборных органов, выборных должностных лиц МСУ, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов МСУ и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц МСУ, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц МСУ;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав МО. Устав МО, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Таким образом, юридический механизм государственного (муниципального) управления задан нор­мативной базой управления: феде­ральным, региональным законода­тельством (федеральные законами, указами Президента РФ, поста­новлениями Правительства РФ, правительств субъектов РФ, системой законодательно установленных нор­мативов), Постановлениями Конституционного суда РФ для решения стоящих перед государством и муниципальными образованиями публичных, общенациональных или иных задач.

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

Агентство

Бюрократия

Бюрократизм

Государство

Государственное управление

Европейская Хартия местного самоуправления

Местное самоуправление

Министерство

Муниципальный правовой акт

Надзоры

Правительство

Полномочия

Принципы построения территориальной системы государственного управления

Принцип разделения властей

Публично-правовые образования

Система государственного управления

Служба

Референдум

Устав муниципального образования