4.4. Взаимодействие государства и частного сектора. Регулирование государственно-частного партнерства в российской федерации

Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) можно рассматривать и как новый самостоятельный институт, имеющий системные характеристики, и как экономическую категорию, представляющую собой формализованную в нормах права кооперацию государственных и частных структур, создаваемую для достижения определенных целей социально-экономического развития, реализуемых посредством использования совокупности организационных и экономических механизмов. Как показывает анализ зарубежного опыта, формирование партнерства государства и бизнеса в развитых странах (ЕЭС, США, развивающиеся страны) способствовало развитию и модернизации производственной и социальной инфраструктуры за счет приватизации государственного имущества, акционирования (коммерциализации) организаций государственного сектора, формирования крупного корпоративного государственного сектора в стратегически важных бюджетообразующих видах экономической деятельности, привлечения частного капитала для реализации крупных инфраструктурных проектов были обеспечены приток частных инвестиций, развитие инновационных технологий, постоянная модернизация производства, рост объемов промышленного производства, конкуренции и снижение уровня цен, рост занятости и уровня жизни населения, повышение качества услуг, которые традиционно оказываются государством, и относительную социальную стабильность.

Использование механизмов государственно-частного партнерства (далее ГЧП) в настоящее время получает широкое  распространение в Российской Федерации. ГЧП включает в себя ряд форм сотрудничества, позволяющих государству и частному сектору извлекать взаимную выгоду. Государство обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом.

Нормативно-правовая база ГЧП включает в себя федеральное и региональное законодательство.

I. Федеральное законодательство

1.  Федеральный закон Российской Федерации №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005

2. Федеральный закон Российской Федерации № 82-ФЗ «О Банке Развития» от 17.05.2007

3.  Постановление Правительства Российской Федерации №1016-ПП «О порядке предоставления в 2010 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов» от 14.12.2010

4.  Постановление Правительства Российской Федерации №1017-ПП «Об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов» от 14.12.2010

5.  Постановление правительства Российской Федерации №134-ПП «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» от 01.03.2008

6.  Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1007-р «Меморандум Банка развития» от 27.07.2007

II.  Региональное законодательство

1.  Модельный закон субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации в проектах государственно-частного партнерства».

2. Законы субъектов РФ о ГЧП.

В широком смысле ГЧП – это все варианты партнерства бизнеса и государства, создаваемые для реализации проектов по созданию объектов инфраструктуры, которые инициируются государством и нужны государству. В узком смысле ГЧП – это партнерство, основано на проектном финансировании и отличающееся тем самым от остальных проектов (государственных закупок и т.п.) (табл. 22).

Организационно-экономический механизм ГЧП как совокупность организационных процедур и экономических отношений государственных и частных структур, означает объединение финансовых, технологических, организационно-управленческих, кадровых и иных ресурсов и потенциалов государства и частного сектора на условиях передачи частному сектору некоторых – разрешенных законодательством и оформленных соглашение (контрактом) – функций государства по созданию и эксплуатации объектов государственной или муниципальной собственности, а также оказанию общественно значимых услуг, традиционно закрепленных за компетенцией государства.

Таблица 22 – Организационно-экономический механизм ГЧП.

Субъекты ГЧП и организационные ресурсы	Ресурсы
Федеральные органы государственной власти, администрация субъекта РФ, муниципальные администрации.	Природные ресурсы, производственная, транспортная, социальная инфраструктура, финансовые средства бюджета и внебюджетных фондов и институтов развития.
Инвесторы (контрактор – концессионер, арендатор, лизингодатель), спонсоры.	Частный акционерный капитал, мониторинг качества, проектирование, минимизация издержек, финансовая компетентность
Финансовые учреждения (кредитующие банки)	Кредитные ресурсы, экспертиза, страхование рисков, финансовая компетентность
Финансовые институты развития (госкорпорации - ВЭБ, Инвестиционный фонд РФ, «Роснано», «Роскосмос» и др.)	Предоставление лизинга, кредитование для поддержки целей развития, погашение кредита, финансовая оценка проектов
Строительный подрядчик – корпоративные структуры, государственные специализированные строительные организации и др.	Требуемые строительные работы, опыт выполнения контрактов «под ключ» (модель BOLT)
Управляющая сооружением, модернизацией объекта компания (регулятор) и др.	Мониторинг качества контрактов «под ключ» с фиксированной ценой
Экономические механизмы государственного инвестирования
- приватизация; концессия / лицензии, аренда государственной и/или муниципальной недвижимости, финансовая аренда (лизинг); оплата за услуги; - проектное финансирование (источники: акции, коммерческие кредиты, долговые финансовые обязательства, лизинг, экспортные кредиты, государственные гарантии, кредиты институтов развития: ГК: ВЭБа, инвестиционного фонда, ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона», международных учреждений развития МБРР, МВФ, и др.); - программно-целевое бюджетное и внебюджетное финансирование; - самофинансирование бюджетных организаций (субсидирование и дотирование).
Преимущества ГЧП
Государство (муниципалитеты)	Частный сектор
- положительный бюджетный и социально-экономический эффект от ускоренной реализации инвестиционного проекта; - привлечение частного капитала для строительства объектов общественного пользования; перевод части рисков за адекватное вознаграждение на частных инвесторов с возможностью сокращения денежных выплат в случае невыполнения требований по качеству; - привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора (управление проектом); - отсутствие бюджетных затрат на эксплуатацию объекта.	- государственная гарантированная поддержка в реализации проекта; - гарантии со стороны государства минимальной доходности, возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта, частичного или полного возврата средств инвестора государством при неудачной реализации проекта; - возможности привлечения долгового финансирования; - установление затрат на проект в установленной доле; - возможности контроля за создаваемыми активами путем передачи управленческих функций управляющей проектной компании.
Результативность
- формирование нового технологического уклада и структурная модернизация промышленности; структурные сдвиги в экономике и социальной рост стратегического потенциала и конкурентоспособности национальной экономики.

Предпосылкой формирования и развития организационно-экономического механизма ГЧП является дефицит финансовых ресурсов для реализации крупных общественно значимых инфраструктурных проектов у каждого из участников в отдельности, которые требуются для расширения ресурсного потенциала модернизации промышленности за счет вовлечения в хозяйственных оборот новых объектов государственной собственности, использования преимуществ корпоративного управления частного сектора и привлечения частных инвестиций в государственный сектор экономики. Ключевой критерий: все проекты, реализуемые на условиях ГЧП, должны относиться к публичному сектору и иметь общественную значимость.

Цели ГЧП – повышение качества работ, услуг на передачи части публичных полномочий по созданию общественных благ и услуг в частный сектор Основными формами государственно-частного партнерства в Российской Федерации являются механизм концессионных соглашений, деятельность Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание кластеров и особых экономических зон и др.

В России системное развитие особых экономических зон (далее - ОЭЗ) началось в 2005 году, с момента принятия Федерального Закона об ОЭЗ 22.07.2005 году ОЭЗ –  это территории, которые государство наделяет особым юридическим статусом и экономическими льготами для привлечения российских и зарубежных инвесторов в приоритетные для России отрасли.

Цель создания особых экономических зон – развитие высокотехнологичных отраслей экономики, импортозамещающих производств, туризма и санаторно-курортной сферы, разработка и производство новых видов продукции, расширение транспортно-логистической системы.

Развитием особых экономических зон в России занимается специально созданная управляющая компания – «Особые экономические зоны», единственным акционером которого является государство. В России существуют особые экономические зоны четырёх типов: промышленно-производственные зоны или промышленные, технико-внедренческие зоны или инновационные, портовые зоны, туристско-рекреационные зоны или туристические.

На территории ОЭЗ действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Инвесторы получают созданную за счет средств государственного бюджета инфраструктуру для развития бизнеса, что позволяет снизить издержки на создание нового производства. Благодаря режиму свободной таможенной зоны резиденты получают значительные таможенные льготы. Таможенные льготы предполагают частичное или полное освобождение от импортных пошлин на полуфабрикаты, сырье и т. п., ввозимых для использования внутри зоны, а также частичное или полное освобождение от экспортных пошлин на изготовленную внутри зоны продукцию. Финансовые льготы заключаются в возможности получать инвестиционные субсидии, государственные льготные кредиты, сниженные ставки на оплату коммунальных услуг и аренду производственных помещений.

Резидентам ОЭЗ предоставляется ряд налоговых преференций, например, налоговые каникулы - частичное или полное освобождение инвесторов от уплаты налогов на собственность и имущество, налог на добавленную стоимость и т. п. (в соответствии с законом об ОЭЗ, вступивший в силу 1 января 2006 года: резиденты ППЗ на пять лет освобождаются от уплаты земельного, имущественного и транспортного налогов, на 4 % (до 16 %) снижается налог на прибыль. Для технико-внедренческих зон также предусматривается снижение ставки единого социального налога с 26 % до 14 %).

Административные льготы представляют собой упрощенный порядок регистрации предприятий, упрощенный порядок въезда-выезда иностранных граждан, беспрепятственный вывоз правомерно полученной прибыли иностранными гражданами за рубеж.

Развитие территориальных кластеровв России является одним из условий повышения конкурентоспособности отечественной экономики и интенсификации механизмов государственного-частного партнерства.

Под кластером в экономике (англ.cluster) понимается сконцентрированная на некоторой территории группа взаимосвязанных организаций: поставщиков продукции, комплектующих и специализированных услуг, инфраструктуры, научно-исследовательских институтов, вузов и других организаций, взаимодополняющих друг друга и усиливающих конкурентные преимуществаотдельных компаний и кластера в целом. Он обладает свойствами взаимной конкуренции, кооперации его участников, формирования уникальныхкомпетенцийрегиона, формированием концентрации предприятий и организаций на определённой территории.

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерациипредусматривается создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий, формирование ряда инновационных высокотехнологичных кластеров в европейской и азиатской части России.

Кластерная политика нашла отражение в письме Минэкономразвития Россииот 26.12.2008 г. № 20615-АК/Д19 «О методических рекомендациях по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации» и Федеральной программе «Инновационная Россия — 2020(Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года) Минэкономразвития России (2010 год (проект).

Основной целью реализации кластерной политикиявляется обеспечение высоких темпов экономического роста и диверсификации экономики за счет повышения конкурентоспособности предприятий, поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций, образующих территориально-производственные кластеры. Как показывает мировой опыт, реализация кластерной политики способствует росту конкурентоспобности бизнеса за счет реализации потенциала эффективного взаимодействия участников кластера, связанного с их географически близким расположением, включая расширение доступа к инновациям, технологиям, «ноу-хау», специализированным услугам и высоко-квалифицированным кадрам, а также снижение трансакционных издержек.

Трансакция – это не обмен товарами, а отчуждение и присвоение прав собственности и свобод созданных обществом. Такое определение имеет смысл (Коммонс) в силу того, что институты обеспечивают распространение воли отдельного человека за пределы области, в рамках которой он может влиять на окружающую среду непосредственно своими действиями, т. е. за рамки физического контроля, и следовательно, оказываются транс-акциями в отличии от индивидуального поведения как такового или обмена товарами.

В трансакции управления ключевым является отношение управления и подчинения, которое предполагает такое взаимодействие между людьми, когда право принимать решения принадлежит только одной стороне. В экономической литературе существует множество классификаций и типологий трансакционных издержек.К ним относят:

1. Издержки поиска информации. Перед тем, как будет совершена сделка или заключен контракт, нужно располагать информацией о том, где можно найти потенциальных покупателей и продавцов соответствующих товаров и факторов производства, каковы сложившиеся на данный момент цены. Издержки такого рода складываются из затрат времени и ресурсов, необходимых для ведения поиска, а также из потерь, связанных с неполнотой и несовершенством приобретаемой информации.

2. Издержки ведения переговоров. Рынок требует отвлечения значительных средств на проведение переговоров об условиях обмена, на заключение и оформление контрактов. Основной инструмент экономии такого рода затрат - стандартные (типовые) договоры (соглашения).

3. Издержки измерения. Любой продукт или услуга-это комплекс характеристик. В акте обмена неизбежно учитываются лишь некоторые из них, причем точность их оценки (измерения) бывает чрезвычайно приблизительной. Сюда относятся затраты на соответствующую измерительную технику, на проведение собственно измерения, на осуществление мер, имеющих целью обезопасить стороны от ошибок измерения и, наконец, потери от этих ошибок.

Экономия издержек измерения была достигнута в результате изобретения стандартов мер и весов. Целью экономии этих издержек обусловлены такие формы деловой практики, как гарантийный ремонт, фирменные ярлыки, приобретение партий товаров по образцам и т. д.

4. Издержки спецификации и защиты прав собственности. В эту категорию входят расходы на содержание судов, арбитража, государственных органов, затраты времени и ресурсов6 необходимых для восстановления нарушенных прав, а также потери от плохой их спецификации и ненадежной защиты. Некоторые авторы (Д. Норт) добавляют сюда же затраты на поддержание в обществе консенсусной идеологии, поскольку воспитание членов общества в духе соблюдения общепринятых неписаных правил и этических норм является гораздо более экономным способом защиты прав собственности, чем формализованный юридический контроль.

5. Издержки оппортунистического поведения. Это самый скрытый и, с точки зрения экономической теории, самый интересный элемент трансакционных издержек. Различают две основных формы оппортунистического поведения. Первая носит название морального риска. Моральный риск возникает тогда, когда в договоре одна сторона полагается на другую, а получение действительной информации о ее поведении требует больших издержек или вообще невозможно.

Самой распространенной разновидностью оппортунистического поведения такого рода является отлынивание, когда агент работает с меньшей отдачей, чем от него требуется по договору. Если личный вклад каждого агента в общий результат измеряется с большими ошибками, то его вознаграждение будет слабо связано с действительной эффективностью его труда.

Отсюда отрицательные стимулы, подталкивающие к отлыниванию. И в частных фирмах, и в правительственных учреждениях создаются специальные сложные и дорогостоящие структуры, в задачи которых входят контроль за поведением агентов, обнаружение случаев оппортунизма, наложение наказаний и т. д. Сокращение издержек оппортунистического поведения - главная функция значительной части управленческого аппарата различных организаций.

Вторая форма оппортунистического поведения­ - вымогательство. Возможности для него появляются тогда, когда несколько производственных факторов длительное время работают в тесной кооперации и настолько притираются друг к другу, что каждый становится незаменимым, уникальным для остальных членов группы. Это значит, что если какой-то фактор решит покинуть группу, то остальные участники кооперации (например, в промышленном кластере, в соглашении о государственно-частном партнерстве) не смогут найти ему эквивалентной замены на рынке и понесут невосполнимые потери.

Поэтому у собственников уникальных (по отношению к данной группе участников) ресурсов возникает возможность для шантажа в форме угрозы выхода из группы. Даже когда «вымогательство» остается только возможностью, оно всегда оказывается сопряжено с реальными потерями. Самая радикальная форма защиты от вымогательства – это превращение взаимозависимых (интерспецифических) ресурсов в совместное имущество, интеграция собственности в виде единого для всех членов команды пучка правомочий).

В условиях форсированного экономического развития промышленности особое место занимает эколого-экономический механизм снижения давления промышленных видов деятельности на природу (табл. 23).

Таблица 23 – Эколого-экономический механизм снижения давления промышленных видов деятельности на природу

Элементы механизма	Индикаторы
Государственный экологический мониторинг	Эколого-экономический индекс
Государственное регулирование управления особо охраняемыми природными территориями	Индикаторы состояния объектов с пороговыми значениями, утвержденные методики оценки ущерба и результативности природоохранных мероприятий, индикаторы, отражающие степень рациональности природо- и землепользования
Организация и развитие экологического образования и просвещения	Оценка ущерба и результативности
Международное и межрегиональное сотрудничество в области охраны окружающей среды	Оценка ущерба и результативности сотрудничества
Государственная экологическая экспертиза проектов	Выдача разрешений на выброс загрязняющих веществ  в атмосферу от стационарных источников