4.6. Бюджетное устройство российской федерации. Бюджетный федерализм

Бюджетным устройством называют принципы организации и построения бюджетной системы, а также взаимосвязь между отдельными ее звеньями.

Бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, включает в себя три уровня:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты (рис. 14).

Рисунок 14 – Бюджетная система Российской Федерации.

Бюджетный кодексом РФ регламентирует принципы построения бюджетная системы РФ (табл. 24).

Таблица 24 - Принципы организации бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип	Смысл принципа
Принцип единства бюджетной системы	Единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса на всей территории РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства.
Принцип разграничения доходов и расходов	Закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (между уровнями бюджетной системы).
Принцип самостоятельности бюджетов	Право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления: самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов у бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ; законодательное закрепление регулирующих доходов (федеральные, региональные налоги и другие платежи по которым устанавливаются нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год или на долговременной основе) бюджетов и полномочий по формированию доходов в соответствии с законодательством РФ.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов	Все доходы и расходы подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей (в пределах текущего финансового года).
Принцип сбалансированности бюджета	Объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств	Уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. или достижения наилучшего результата.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов	Все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов.
Принцип гласности	Обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении.
Принцип достоверности бюджета	Надежность показателей прогноза социально-экономического развития территории и реалистичность расчета доходов и расходов.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств	Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Уполномоченный орган исполнительной власти организовывает разработку прогноза социально–экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально–экономического развития РФ, положенного в основу перспективного финансового плана. Министерство финансов РФ организует разработку:

1) проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

2) проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Первый этап формирования федерального бюджета – это разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана–прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. Министерство финансов осуществляет разработку характеристик федерального бюджета на финансовый год и распределение расходов федерального бюджета. Министерство финансов в двухнедельный срок со дня принятия Правительством РФ характеристик федерального бюджета на финансовый год и распределения расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ:

1) направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

2) уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенную законодательством РФ.

Второй этап формирования федерального бюджета – это распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Порядок рассмотрения проекта закона о бюджете и его утверждения должен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта закона до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона определенных показателей. Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 26 августа текущего года одновременно со следующими документами и материалами:

1) предварительными итогами социально–экономического развития РФ за истекший период текущего года;

2) прогнозом социально–экономического развития РФ на очередной финансовый год;

3) основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

4) планом развития государственного и муниципального секторов экономики;

5) прогнозом Сводного финансового баланса по территории РФ на очередной финансовый год;

6) прогнозом консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год;

7) основными принципами и расчетами по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в очередном финансовом году;

8) проектами федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов;

9) проектом федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;

10) проектом государственной программы вооружения на очередной финансовый год;

11) проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на очередной финансовый год;

12) расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;

13) международными договорами РФ, вступившими в силу для РФ и содержащими ее финансовые обязательства на очередной финансовый год;

14) проектом программы государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год;

15) проектом структуры государственного внутреннего долга РФ и проектом программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год;

16) перечнем законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию и др.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении обсуждается его концепция и прогноз социально–экономического развития РФ на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета. Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год, Программа государственных внешних и внутренних заимствований РФ на очередной финансовый год, Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год.

При рассмотрении в четвертом чтении указанный законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Исполнение бюджета - это процесс, в котором участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица - плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств. Исполнение бюджета продолжается в течение финансового года. Его содержание заключается в выполнении доходной и расходной части бюджетасоответствующего уровня – федерального, регионального или местного. Можно выделить две стороны этого процесса:

• исполнения бюджетапо доходам. Его задачей которого является обеспечение полного и своевременного поступления в бюджетотдельных видов доходов, в первую очередь,налогови другихобязательных платежей, по каждому источнику в соответствии с утвержденным бюджетным планом;

• исполнение по расходам, которое означает последовательное финансирование мероприятий, предусмотренных законом о бюджете, в пределах утвержденных сумм.

В процессе исполнения бюджетаважно обеспечить правильное и экономически обоснованное распределение средств, составляется детальный оперативный план поступления доходов и осуществления расходов по отдельным статьямбюджетной классификациии периодам времени, называемыйбюджетной росписью.

К собственным доходам территориальных бюджетов относятся те виды доходов, которые полностью или в фиксированной доле на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующие бюджеты.

Регулирующие доходы – это платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на год, а также на долговременной основе, которые определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы - трансферты.

Трансферты – это средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов. Разновидностями трансфертов являются дотации, субвенции и субсидии. Дотации – средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Субвенция – это средства, которые предоставляются бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов. Субсидия – это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическим или физическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная роспись – это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджетаи поступлений из источников финансированиядефицита бюджета, устанавливающий распределениебюджетных ассигнованиймеждуполучателями бюджетных средстви составляемый в соответствии сбюджетной классификацией. Она является основой дляисполнения бюджетоввсех уровней.Бюджетная росписьсоставляетсяглавными распорядителямибюджетных средств по подведомственнымраспорядителями получателям на основе утвержденногобюджета. Она формируется в соответствии с функциональной иэкономической классификациямирасходов и имеет поквартальную разбивку. В течение 10 дней со дня утверждения закона обюджетероспись должна быть представлена в орган исполнительной власти, который отвечает за составлениебюджета(на федеральном уровне это Министерство финансов).

На основании росписей, подготовленных главными распорядителямибюджетных средств, Министерство финансов формируетсводную бюджетную роспись.Она должна быть составлена и утверждена министром финансов в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете. Затем своднаябюджетная росписьпередается на исполнениеФедеральному казначействуи направляется для сведения в представительный и контрольные органы – Федеральное Собрание и Счетную палату.

Исполнение бюджетанаходится в сфере ответственности Правительства РФ, исполнительной ветви власти. Основная его задача - исполнение отдельных статейбюджетадолжно осуществляться в соответствии с утвержденным планом, и исполнительная власть не вправе вносить существенных изменений в его структуру. Поскольку финансовые ресурсы государства ограничены, на практике используется так называемоелимитирование расходов. Это означает, что финансирование отдельных расходных статей осуществляется в пределах установленных лимитов, превышать которые не допускается.

Существует определенная технология взаимодействия участников бюджетного процесса, их деятельность регулируется многими нормативно-правовыми документами. Например, поступлениеналоговых доходоввбюджетгосударства определяется действующим законодательством, которое устанавливает базу обложения, ставкиналогов, порядок их исчисления и сроки уплаты, распределение по уровнямбюджетной системыи др. В развитие законодательства принимаются методики, инструкции и другие документы, которые четко регламентируют работу налоговых органов. Многие видырасходов бюджетатакже жестко регламентированы. Это относится, например, к социальным выплатам и межбюджетнымтрансфертам. Еслибюджетная системастраны функционирует стабильно, в автоматическом режиме может исполняться большая часть ее доходов и расходов.

В процессе исполнении бюджетанередко возникает экономия по отдельным статьям расходов или дополнительные поступления из доходных источников. Образующаяся в итоге сумма превышения доходов над расходами, именуемаясвободными бюджетными средствами, зачисляется в бюджети не подлежит изъятию. Она может быть израсходованы только в том случае, если профинансированы все расходы, предусмотренные планом. Решение об использовании свободных бюджетных средств принимается законодательной властью по предложению соответствующего исполнительного органа.

Реформирование бюджетной сферы в первой половине девяностых годов ХХ века выразилось в переходе на казначейскую системув целях повышения эффективности управления доходами и расходами, оперативности финансирования государственных программ, усиления контроля за поступлением бюджетных средств и их рациональным использованием. В России органыфедерального казначействапредставляют собой единую централизованную систему, которая входит в состав Министерства финансов.Федеральное казначействоорганизует исполнение и исполняетфедеральный бюджет, а при наличии соответствующих соглашений – такжебюджеты субъектов федерациииместные бюджеты.

Казначейство – это орган исполнительной власти, осуществляющий исполнение государственного бюджета.Казначействасуществуют в большинстве стран мира. К их полномочиям относится ведение операций с бюджетными средствами: регистрация поступлений вбюджет, регулирование объемов и сроков принятиябюджетных обязательств, выдача разрешения на право осуществления расходов в рамках утвержденных лимитов, осуществление платежей от именибюджетных учреждений. К числузадач, решаемых органами казначействав России, относятся:

• организация, осуществление и контроль за исполнением государственного бюджета, управление доходами ирасходами бюджетана счетахказначейства;

• регулирование финансовых отношений между бюджетоми государственнымивнебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;

• краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовыхресурсов, оперативное управление ими;

• сбор, обработка и анализ информации о состояниигосударственных финансов; составление отчетности о финансовых операциях побюджетуи овнебюджетных фондах, представление ее законодательным и исполнительным органам власти;

• управление и обслуживание совместно с Центральным банком и другими уполномоченными банками внутреннего и внешнего долгаРФ;

• разработка методологических материалов и инструкций, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства; подготовка проектабюджетной классификации, учет государственной казны РФ.

Система органов казначействав России также создана по территориальному принципу и включает три уровня (рис. 15).

Уровни казначейской системы	Функции управления
Главное управление федерального казначейства	Сводный учет доходов и расходов федерального бюджета, управление бюджетными средств на счетахказначейства, а также информирование высших органов власти о ходе исполненияфедерального бюджета. Главное управлениефедерального казначействаруководит работой нижестоящих подразделений, обеспечивает исполнение ими принятого закона обюджетеи получает от них оперативную информацию о ходе выполнения доходной и расходной частибюджета. Возглавляет его начальник в ранге заместителя министра финансов
Управления федерального казначействапо субъектам Федерации	Осуществляют формирование доходной части бюджетана соответствующих территориях, обеспечивают целевое финансирование расходов по отдельным бюджетополучателям, а также информируют вышестоящие органы о ходе исполненияфедерального бюджетана данной территории
Отделения федерального казначейства по городам, районам и районам в городах (кроме городов районного подчинения)

Рисунок 15 – Уровни казначейской системы.

Органы казначействапредставляют интересы государства и тем самым ставят под контроль деятельность других участниковбюджетного процесса.Главные распорядителибюджетных средств утрачивают возможность управлять финансовыми потоками и сохраняют за собой лишь ограниченные права, связанные с распределением лимитовассигнованийпо подведомственным получателям. Устанавливается контроль над движением бюджетных средств на банковских счетах, счетафедерального бюджетаизымаются из коммерческих банков. Территориальные органыказначействаконтролируют эффективность и целевое использование финансовых ресурсов на уровне отдельных бюджетополучателей. Ограничиваются права региональных органов власти по определению направлений использования средствфедерального бюджета, полученных в формедотаций,трансфертов, кредитов и займов, и др.

Все органы Федерального казначействаявляются юридическими лицами. Поскольку их основной задачей является обеспечение исполнения закона обюджете, они не вправе принимать каких-либо самостоятельных решений об объемах, целевом назначении доходов и расходов или составе бюджетополучателей. Исполнениефедерального бюджетаосуществляется органамиказначействана счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке и его учреждениях (главных управлениях, расчетно-кассовых центрах). Оно осуществляет операции со средствамибюджета, открывает и закрывает счета для зачисления и выдачи бюджетных средств в Центральном банке и уполномоченных кредитных организациях, ведетлицевые счетараспорядителейсредств и бюджетополучателей.Казначействоведет сводный реестрглавных распорядителей,распорядителейи получателей средствфедерального бюджета, оно осуществляет регистрациюбюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из бюджетных средств.

К функциям казначействаотносится предварительный и текущий контроль заисполнением бюджета, составление отчета о его исполнении. При выявлении нарушений оно направляетраспорядителямсредств, бюджетополучателям и банковским учреждениям представления с требованием об их устранении, обеспечивает контроль за выполнением этих требований.Казначействообладает правом приостанавливать операции полицевым счетамраспорядителейиполучателей бюджетных средств, взыскивать в бесспорном порядке средства, используемые не по целевому назначению. В пределах своей компетенции оно может налагать штрафы.

Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежитФедеральному казначейству. Открывать или закрывать бюджетные счета без соответствующего его решения нельзя. В отдельных случаяхказначействоможет открывать счетафедерального бюджетане в Центральном банке, а в других кредитных организациях (так называемыхуполномоченных банках), которые определяются на конкурсной основе. Между банком и органом казначействазаключается договор на обслуживание счета. Банки несут ответственность за своевременное и правильное зачисление и списание средств по этим счетам на основании расчетно-денежных документов. По обязательствам казначейских органов банки не отвечают.

Казначейский метод имеет ряд преимуществ, поэтому в мире он очень широко распространен. Среди развитых стран, в которых он нашел свое применение, в первую очередь можно назвать США и Германию. Однако, в мировой практике существует и неказначейское (банковское) исполнение бюджета, при котором управление бюджетными средствами возлагается не исполнительную власть, а банковскую систему. Такой метод вплоть до недавнего времени применялся и в России. Качество управления финансами при неказначейской системе зависит от того, насколько эффективно работает банковская система страны, а также насколько полно и четко сформулированы условия договора на обслуживание бюджетных счетов.

Организация казначейской системыв разных странах различна. В мировой практике используются две основные модели – централизованная и автономная.Централизованная модель предполагает, что федеральное казначействообслуживает счета не только федерального, но ирегиональных бюджетов. Для этого может создаваться разветвленная система отделенийфедерального казначействав регионах. Подобная модель применяется во Франции. Отличиеавтономной модели состоит в том, что наряду с федеральным в ней существуют самостоятельные региональные казначейства. К их полномочиям относится ведение операций со средствамибюджетовсоответствующих территорий. В качестве примеров использования такой модели можно привести Бразилию. Наличие собственнойказначейской системыв регионе позволяет более полно учесть его особенности, открывает перед ним определенную свободу действий при проведении бюджетной политики. Однако, при этом на всех уровнях целесообразно использовать единые технологии учета, расчетов и платежей. Это необходимо для обеспечения единствабюджетной системыстраны.

Для сбалансированности бюджетов органы власти могут установить предельные размеры дефицита бюджета. Если в ходе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов, т.е. пропорциональное снижение государственных расходов (на 5, 10, 15%) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года.

Секвестру не подлежат защищенные статьи (зарплата с учетом взносов на социальное страхование и отчислений в государственный Фонд занятости населения, стипендии, государственные пособия, приобретение медикаментов и т.п.). Покрытие дефицита бюджета происходит также за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов.

Государственным внебюджетным фондом (ГВФ) называют форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Информация о государственных внебюджетных фондах (ГВФ) представлена в таблице 25.

Таблица 25 – Структура и функции государственных внебюджетных фондов

ГВФ	Функции
Пенсионный фонд РФ (ПФ)	В соответствии с Федеральным законом “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” №167-ФЗ от 15.12.2001 бюджет Пенсионного фонда формируется за счет: страховых взносов; средств федерального бюджета; сумм пеней и иных финансовых санкций; доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования; добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц; иных источников, не запрещенных законодательством РФ. Из его бюджета выплачиваются пенсии и пособия за счет средств, передаваемых фонду Министерством труда и социального развития (например, пенсии, назначенные безработным досрочно), выделяются средства на дополнительное пенсионное обеспечение (летчикам судов гражданской авиации и работникам ядерного оружейного комплекса).
Фонд социального страхования (ФСС)	Самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение. Управление Фондом возложено на Правление фонда и его председателя. Председатель и его заместители назначаются Правительством РФ. Основными задачами фонда являются обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, на погребение, на санаторно-курортное оздоровление работников и членов их семей и др. цели государственного социального страхования, а также участие в разработке и реализации государственных программ по охране здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования.
Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС)	Функциями ФОМС является аккумулирование средств на обязательное медицинское страхование, учет страховых взносов и платежей, контроль за их полным и своевременным перечислением плательщикам, финансирование программ обязательного медицинского страхования и медицинского обслуживания населения на территории, выравнивание финансовых условий территориальных ФОМС. Доходы формируются за счет единого социального налога; поступлений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и др.
Целевой бюджетный фонд	Фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Создаются при формировании федерального бюджета на предстоящий финансовый год, действуют в течение года, после этого либо создаются вновь, либо прекращают свое существование.

В 1997 году был введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором их стал выступать Целевой фонд финансовой поддержки регионов (табл. 26).

Таблица 26 – Фонды финансовой поддержки регионов

Фонд	Функции и формы финансовой поддержки регионов
Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР)	Формируется, исходя из 14 % планируемых на предстоящий финансовый год налоговых доходов федерального бюджета (за исключением таможенных пошлин и доходов от внешнеэкономической деятельности). Из него выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока.
Фонд компенсаций	Формируется с 2001 года за счет 15% НДС, ранее поступавших в бюджеты субъектов РФ, с целью предоставления региональным бюджетам субвенций и субсидий на реализацию федеральных законов, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Средства передаются всем без исключения субъектам РФ, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения.
Фонд софинансирования в составе федерального бюджета	Создан в 2002 году в целях компенсации расходов региональных бюджетов на выплату заработной платы бюджетникам и на субсидии населению на оплату жилья и коммунальных услуг. Цель - софинансирование социальных расходов, стимулирование субъектов РФ и обеспечение на определенном уровне предоставления основных общественных услуг. Субсидии фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (образование, здравоохранение, культура, социальное обеспечение и социальная защита).
Фонд регионального развития	выполняет функцию аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам. Средства из данного фонда направляются на финансирование федеральных программ развития регионов и др.
Фонд реформирования региональных финансов	Формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР) в 2001-2004 гг. Субсидии предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.
Инвестиционный фонд РФ	Создан в конце 2005 г. В соответствии с БК РФ представляет собой часть средств федерального бюджета, которая подлежит использованию в целях реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства. Бюджетные ассигнования предоставляются для реализации проектов, направленных на создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение, для реализации инновационных проектов, создания и (или) реконструкции объектов, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений и др.

Помимо шести фондов в рамках финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней из федерального бюджета выделяются дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), городу-курорту Сочи, наукоградам и др. Средства фондов распределяются для всех регионов по единому принципу. Из фонда финансовой поддержки субъектов Федерации оказывается помощь тем субъектам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по Российской Федерации, и у которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов (субъекты Федерации, особо нуждающиеся в поддержке). Регионы, получившие помощь из федерального бюджета должны представлять в Минфин РФ подробные данные о расходах и доходах своих бюджетов и внебюджетных фондов. Это осуществляется в целях контроля целесообразности произведенных расходов.

Фонд софинансирования социальных расходов формируется на региональном уровне в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта РФ. Создание и формирование фонда софинансирования социальных расходов объясняются значительным увеличением расходов местного бюджета на образование, здравоохранение, культуру и спорт в условиях рыночной экономики.

Размер ассигнований (или трансфертов) из Фонда софинансирования социальных расходов рассчитывается как сумма нормативных расходов в объеме возникшего дефицита у местного бюджета по следующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление.

Выделение ассигнований (или трансфертов) из Фонда софинансирования социальных расходов производится строго по расчету нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по всем социально значимым отраслям (направлениям). Указанный расчет выполняется по единой методологии исходя из нормативов финансирования данного вида социальных услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам РФ.

Трансферты регионам перечисляются ежемесячно исходя их фактических поступлений налогов в федеральный бюджет, а также с учетом удельного веса каждого региона, в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки. В РФ финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется несколькими фондами. Помимо трансфертов сохранился порядок выделения регионам бюджетных ассигнований на капитальные вложения для осуществления федеральных целевых программ и на иные мероприятия, согласованные на федеральном уровне. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов всех уровней и не полежат изъятию на цели, не предусмотренные законодательством. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ.

Контроль за рациональным и целевым расходованием средств внебюджетных фондов осуществляет Министерство финансов РФ. Сегодня крайне актуальна проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления. В настоящее время расходы отдельных звеньев бюджетной системы в основном финансируются из федерального бюджета (оборона, финансирование государственных программ и т.п.).

Выделяют две модели построения эффективных финансовых взаимоотношений между центром и территориями в зависимости от степени жесткости закреплений «правил игры». В основе первой модели - централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. Децентрализованная модель построения межбюджетных отношений базируется на тезисе о невозможности раз и навсегда разделить права и обязанности между уровнями бюджетной системы. Она характерна для большинства экономически развитых стран.

Основные черты американского федерализма - децентрализация бюджетных полномочий, демократический характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным изменениям (адаптивность), относительная гибкость, прочность и устойчивость.

В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Доходная часть федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов. Доходная часть бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего, за счет косвенных налогов. Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые - только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных доходов образует «опорный налог».

Особенность американской системы заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы. В США широкое распространение получил следующий подход: обеспечение сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне. Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.

Сходство исторического опыта Германии и России, в частности фактора «институционального наследства», делает германскую модель кооперативного федерализма более пригодной для поиска ответов на конкретные вопросы реформирования бюджетного федерализма в новой России. Философия немецкого подхода заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни (включая обычные общественные услуги) ценит выше разнообразия. Основой формирования нормально функционирующей системы межбюджетных взаимоотношений является четкое распределение компетенций между административно-территориальными единицами разных уровней, которое происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании.

Большинство задач решается федерацией и землями (субъекты федерации) совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.

Основным источником доходной части государственного бюджета в Германии (как и в России) являются налоги. Распределение налогов в Германии четко прописано в Основном законе страны. Некоторые из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень власти имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии.

Так, федеральный центр получает полностью акцизы на бензин, табак, кофе, часть таможенных пошлин.

Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, а общинам - на землю, местные налоги на потребление, большая часть промыслового налога.

Значительная часть налоговых источников в ФРГ закреплена за федеральным центром. В результате, последний получает большие возможности по проведению вертикального и горизонтального выравнивания путем предоставления финансовой помощи землям (т.е. федеральное правительство стремится обеспечить на всей территории страны одинаковые возможности для граждан по получению бюджетных услуг).