3.2. Стратегическое планирование регионального развития. Формирование государственной стратегии социально-экономического развития

Стратегическое управление – это совокупность инстру­ментов, подходов, принципов, составляющих технологию государственного (муниципального) управления в условиях повышен­ной нестабильности и неопределенности внешней среды. Цикл стратегического управления со­стоит из пяти основных этапов:

1. определения миссии (предназначения);

2. определения ее долгосрочных и краткосрочных целей;

3. разработки стратегии (в том числе анализа внутренней и внешней среды, конкурен­ции);

4. реализации стратегии (в том числе формирование структуры и культуры организации управления);

5. оценки эффективности стратегии и коррекции предыдущих этапов.

Стратегическое планирование на макроуровне, в условиях рыночной экономики, существенно отличается по содержанию от всех существующих ранее видов планирования. Оно основывается на следующих положениях.

1. Страна, ее регионы являются сложными социально-экономическими системами, которые характеризуются рядом особенностей.

2. Органы управления регионами являются открытыми системами, на которые воздействуют многочисленные факторы внешней среды. Поэтому эффективность деятельности органов государственного управления, их стратегия, в значительной степени определяются ее адаптивными возможностями.

3. Стратегии регионов во многом уникальны, следовательно, универсальных решений на все случаи жизни нет, отсутствуют и стандартные наборы правил, и порядок решения стратегических задач.

Основой стратегического планирования развития территории является разработка качественной программы социально-экономического развития, которая позволяет:

• выявить ключевые проблемы развития территории;

• определить основные (приоритетные) мероприятия по решению указанных проблем (с указанием сроков, целевых индикаторов и ответственных за их реализацию) и направления развития муниципального образования;

• определить основные направления работы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе: необходимые к принятию правовые акты, целевые программы финансирования, органы власти и управления и т.д.

Методология стратегического планирования опирается на четыре уровня знаний:

1) общефилософский уровень – совокупность взглядов, знаний о явлениях окружающего мира (философия, культурология, математика; теория систем;

теория организации; политология);

2) общенаучный уровень – который дает понимание общих подходов,

принципов, форм организации, систем (кибернетика; теория организации, теория систем и др.);

3) методологический уровень – образует совокупные знания об управлении в социально-экономических системах (макроэкономика, право, социология, статистика, менеджмент и др.);

Методология, методика и технология стратегического планирования – наука о стратегическом планировании, которая наиболее приближена к практической деятельности, и призвана реализовывать достижения других наук. Методологической базой стратегического планирования является системный и ситуационный подходы. Согласно системному подходу любую организацию следует рассматривать как систему, состоящую из определенных взаимосвязанных элементов, обеспечивающих ее жизнедеятельность, и элементов более крупной системы, функционирование и развитие которой определяется экономическими законами и закономерностями, характерными для данного типа систем. Для каждой конкретной организации системы более высокого порядка выступают в виде определенной среды, состоящих из хозяйственных и правительственных органов управления, рынка, отечественных и зарубежных конкурентов, средств информации и инфраструктуры. Методология планирования базируется на следующих принципах:

• обоснованный и сознательный выбор целей и стратегии развития региона;

• постоянный поиск новых форм и видов деятельности, для повышения конкурентоспособности регионов; средой, управляющей и управляемой подсистемами и элементами организации управления;

• индивидуализация стратегии с учетом особенностей, обусловленных сложившимися составом кадров, материально-технической базой, культурой и другими чертами;

• четкое организационное разделение задач стратегического планирования и задач оперативного планирования.

Обоснование стратегии социально-экономического развития страны, региона предполагает использование методик, позволяющих оценить социально-экономическое состояние региона, наметить пути развития на перспективу и выбрать методы государственного и рыночного регулирования и стимулирования, которые задействовали бы мотивационный механизм и привели бы к росту доходной части бюджета. Рассмотрим схему обоснования стратегии развития:

- анализ экономических и социальных процессов с целью повышения эффективности руководства развития;

- обоснование стратегии социально-экономического развития;

- разработка концепции и выбор методов государственного и рыночного регулирования территориального развития;

- прогноз финансовых ресурсов и поиск путей укрепления и расширения доходной части бюджета.

Аналитическая часть предпланового расчета регионального развития реализуется в соответствии со следующими этапами:

1. оценка природно-ресурсного потенциала и состояния окружающей среды;

2. оценка уровня социально-экономического развития;

3. оценка межрегиональных, внешнеэкономических связей и экспортного потенциала;

4. оценка разгосударствления и приватизации;

5. оценка финансового положения.

В ходе анализа социально-экономического развития ведется анализ и решаются следующие задачи:

1. оценка состояния природно-ресурсного потенциала;

2. выявление причин ухудшения состояния окружающей среды;

3. изучение динамики и половозрастной структуры населения;

4. причины и направление миграционных потоков;

5. оценка использования трудовых ресурсов по видам экономической деятельности;

6. раскрытие причин безработицы;

7. оценка уровня качества жизни и его обеспеченности объектами социальной инфраструктуры;

8. оценка уровня развития региона с позиции его функционирования в условиях рынка;

9. анализ рыночных и внешнеэкономических связей региона, выявление экспортных возможностей региона и резерва производства;

10. оценка финансового состояния территории, источников доходной части бюджета и сложившихся направлений расходования финансовых ресурсов;

11. выявление процессов разгосударствления и приватизации с целью стимулирования предпринимательской деятельности;

12. оценка возможностей предприятий различных форм собственности в интересах развития хозяйства и населения региона.

В процессе обоснования стратегии социально-экономического развития региона решаются следующие задачи:

- обоснование целей, вариантов, сценариев и параметров социально-экономического развития территории;

- выявление объективно действующих тенденций и закономерностей развития;

- выявление перспективных особенностей формирования рынка товаров и услуг, рынка труда, средств производства, капиталов и финансов;

- определение наиболее вероятной динамики развития хозяйства;

- выявление этапов и сроков решения социально-экономических проблем;

- формирование направлений структурной и инвестиционной политики;

- обоснование направлений социального развития, повышение качества и уровня жизни.

- обоснование направлений межрегиональных связей;

- разработка мероприятий по укреплению и расширению экспортного потенциала.

- разработка мероприятий по улучшению охраны и совершенствованию качества природной среды.

При составлении прогноза обосновывается необходимость изменение территориальной специализации хозяйства в зависимости от выбранного направления. Например, на основе новых технологических платформ. При этом выбираются такие направления, при которых межрегиональный обмен обеспечивал бы наибольшую коммерческую эффективность экономики и позволил бы решать социальные проблемы.

При разработке государственной (муниципальной) стратегии в различных сферах управления следует учитывать следующие принципы:

• комплексность;

• системность;

• альтернативность;

• многовариантность;

• иерархичность потребностей и возможность их достижения в

• зависимости от природных, социальных, экономических, материальных и финансовых ресурсов;

• программность (увязка целей и требуемых ресурсов с финансовыми возможностями и вероятностью привлечения региональных, иностранных и внебюджетных средств);

• сопоставимость показателей;

• агрегирование показателей по мере увеличения прогнозируемого периода, а также в процессе ранжирования целей, задач, проблем и путей их решения.

Выбор цели базируется с одной стороны на результатах анализа, а с другой на необходимости разработки стратегии региона. В этом случае целесообразно построить «дерево целей» и осуществить правильное их ранжирование в соответствии с приоритетами развития. Концепция «дерева целей» впервые была предложена Ч. Черчменом и Р. Акоффом в 1957 году и представляет собой упорядочивающий инструмент, используемый для формирования элементов общей целевой программы развития компании  и соотнесения со специфическими целями различных уровней и областей деятельности. принципу совокупность целей социально-экономической системы, программы, плана, в которой выделены генеральная цель; подчиненные ей подцели первого, второго и последующего уровней. Термин «дерево» подразумевает использование иерархической структуры целей, полученной путем разделения общей цели на подцели, а их, в свою очередь, на более детальные составляющие, которые можно называть подцелями нижележащих уровней или, начиная с некоторого уровня - функциями.

Оно представляет собой связный граф, вершины которого интерпретируются как цели, а ребра или дуги – как связи между целями. При этом в понятие целей на разных уровнях вкладывается различное содержание: от объективных народнохозяйственных потребностей и желаемых направлений развития на верхнем уровне дерева до решения конкретных практических задач и осуществления отдельных мероприятий на нижних уровнях. Основным требованием к дереву целей является отсутствие циклов. В остальном метод достаточно универсален. Дерево целей является главным инструментом увязки целей высшего уровня с конкретными средствами их достижения на низшем производственном уровне через ряд промежуточных звеньев. Метод дерева целей ориентирован на получение относительно устойчивой структуры целей, проблем, направлений. При построении «дерева целей» его проектирование идет по методу «от общего к частному». Для достижения этого при построении первоначального варианта структуры следует учитывать закономерности целеобразования и использовать принципы формирования иерархических структур.

Алгоритм построения «дерева целей» следующий:

1) определение генеральной (общей) цели;

2) разделение общей цели на подцели (подцели 1-го уровня);

3) разделение подцелей 1-го уровня на подцели 2-го уровня;

4) разделение подцелей 2-го уровня на более детальные составляющие (подцели 3-го уровня);  

5) разделение подцелей 2-го уровня на более детальные составляющие (подцели 3-го уровня).

  Существует четыре вида взаимосвязей между целями:

  1. Взаимодополнение целей: первая цель достигается только в случае достижения второй и наоборот.

  2. Индиферентность целей: первая цель достигается независимо от достижения второй.

  3. Антогонизм целей: достигается либо первая, либо вторая цель.

  4. Конкуренция целей: ограниченное количество ресурсов может быть направлено на достижение либо первой, либо второй цели.

  В процессе построения «дерева целей» проводятся следующие действия:

• анализ целей на их совместимость, взаимодополняемость, конкурентность и установление окончательной структуры дерева целей;

• определение относительной важности целей по их логическим связям и оценкам экспертов;

• определение окончательных значений числовых показателей целей в соответствии с обработанными оценками экспертов;

• оценка имеющихся ресурсов и их предварительное распределение на достижение отдельных целей;

• отказ от всех целей, которые не укладываются в ограничения по ресурсам и имеют низкие экспертные оценки.

  Правила построения дерева целей предполагают, что:

• каждая сформулированная цель должна иметь средства и ресурсы для ее обеспечения;

• при декомпозиции целей должно соблюдаться условие полноты редукции, т. е. количество подцелей каждой цели должно быть достаточным для ее достижения;

• декомпозиция каждой цели на подцели осуществляется по одному выбранному классификационному признаку;

• развитие отдельных ветвей дерева может заканчиваться на разных уровнях системы;

• вершины вышележащего уровня системы представляют собой цели для вершин нижележащих уровней;

• развитие дерева целей продолжается до тех пор, пока лицо, решающее проблему, не будет иметь в распоряжении все средства для достижения вышестоящей цели.

  Элементами формулировки целей являются: 

1) содержание цели (что должно быть достигнуто?);

2) масштаб цели (в каком объеме должна быть достигнута цель?);

3) срок выполнения цели (за какое время должна быть достигнута цель?). 

Рассмотрим основные принципы постановки целей и формирования дерева целей.

  1. Цель определяется назревшей потребностью и возможностями ее достижения. При возникновении всякой потребности естественным является стремление к ее решению. Для определения целей необходимо знание потребностей и анализ возможностей удовлетворения этих потребностей. Цель всегда должна быть реальной.

  2. Цель должна быть конкретной и конечной для исполнителей, иметь помимо формулировки количественное выражение или иметь соответствующий критерий ее достижения, задаваться на определенный период времени.

  3. Постановка цели осуществляется в несколько этапов. Сначала цель ставится в соответствии с назревшими или прогнозируемыми потребностями. Затем изыскиваются ресурсы для ее достижения. Наконец, выявив все ресурсы, которые можно привлечь, уточняют цель и период ее достижения. Постановка цели идет по схеме: цель - средство ее достижения - цель.

  4. Цели систем низшего уровня должны быть совместимы с целями систем высшего уровня и направлены на достижение последних, т.е. цели систем низшего уровня в совокупности образуют цель системы вышестоящего уровня. Таким образом, цель может быть достигнута, если образующие ее подцели достигаются подразделениями.

  5. Между деревом объектов управления и деревом целей желательно достижение как можно большего соответствия. Структура системы целей должна соответствовать структуре производственной системы (объекта управления), тогда каждая цель достигается определенным подразделением. В этом случае повышается целенаправленность деятельности каждого элемента производственной системы.

  6. Построение «дерева целей» может вестись декомпозицией (расчленением) цели нулевого уровня (главной цели) на основные и частные или композицией целей высших уровней из целей низших уровней. Всегда существуют несколько вариантов интеграции и дифференциации целей. Предпочтительным является вариант, который в наибольшей степени соответствует дереву объектов управления. Декомпозиция цели на более мелкие прекращается в тот момент, когда дальнейший процесс является нецелесообразным в рамках рассмотрения главной цели. Правильно построенное дерево целей в дальнейшем легко может быть преобразовано в план-график (диаграмму Ганта). Диаграмма Ганта - это популярный тип столбчатых диаграмм(гистограмм), который используется для иллюстрации плана, графика работ по какому-либопроекту. Является одним из методов планирования проектов. Используется в приложениях поуправлению проектами. Первый формат диаграммы был разработанГенри Л. Гантомв 1910 году (рис. 7).

Рисунок 7 - Пример построения диаграммы Ганта.

По сути, диаграмма Ганта состоит из полос, ориентированных вдоль оси времени. Каждая полоса на диаграмме представляет отдельную задачу в составе проекта (вид работы), её концы – моменты начала и завершения работы, её протяженность – длительность работы. Вертикальной осью диаграммы служит перечень задач. На диаграмме могут быть отмечены совокупные задачи, проценты завершения, указатели последовательности и зависимости работ, метки ключевых моментов (вехи) и др. Ключевым понятием диаграммы Ганта является «Веха» – метка значимого момента в ходе выполнения работ, общая граница двух или более задач. Вехи позволяют наглядно отобразить необходимость синхронизации, последовательности в выполнении различных работ. Следует помнить, что вехи, как и другие границы на диаграмме, не являются календарными датами. Сдвиг вехи приводит к сдвигу всего проекта. Поэтому диаграмма Ганта не является графиком работ. Кроме того, она не отображает значимости или ресурсоемкости работ, а для крупных проектов теряет всякую наглядность.

Указанные выше недостатки и ограничения серьёзно ограничивают область ее применения. Тем не менее, в настоящее время диаграмма Ганта является стандартом де-факто в теории и практике управления проектами, по крайней мере, для отображения структуры перечня работ. Планирование происходит в виде целевых, социальных, экономических, научно–технических программ, создания объектов общегосударственного назначения, реализации международных проектов, разработки и производства основных видов оборонной техники и др. В целях соединения разнохарактерных вычислительных процедур при определении приоритетов на основе анализа дерева целей были разработаны такие методы, как система ПАТТЕРН, метод «двойного дерева», система РДЕ, метод функционального анализа, метод Дина и Хаузера.  Система ПАТТЕРН была разработана в США для анализа больших массивов статистических данных и прогнозирования в любой области деятельности. При построении «дерева целей» выделяются несколько следующих один за другим уровней, находящихся в определенном соподчинении. Наиболее высокая ступень чаще всего отражает национальные интересы государства, затем следуют структурные элементы «дерева целей», которые характеризуют локальные цели, функциональные подсистемы, частные научно-технические и социально-экономические проблемы. В конечном счете, система ПАТТЕРН позволяет четко сформулировать задачи развития,  суммарные веса (значимость) всех целей, основные направления распределения ресурсов для достижения намеченных результатов. 

Метод «двойного дерева» предполагает построение двух графических моделей – теоретического и экспериментального «дерева», позволяющих решить еще одну задачу: с помощью теоретического графа определяется относительная значимость целевых установок прогноза; а экспериментальный граф оценивает возможность практической реализации научно-технического предвидения. Система РДЕ ориентирована на построение специальных матриц для оценки взаимного влияния факторов. Для каждого элемента системы экспертным путем определяются коэффициенты значимости. С их помощью решается задача распределения ресурсов по направлениям возможного использования. Основное достоинство системы РДЕ – тщательное обоснование приоритетов использования средств для осуществления тех или иных целей.

  Метод функционального анализа используется преимущественно при определении важнейших параметров машин и механизмов в будущем. Особое место при проведении расчетов отводится индексу прогресса, который определяется как отношение величины прогнозируемого показателя при заданном уровне финансирования разработок к значению этого же показателя при неограниченном уровне финансирования. Метод Дина и Хаузера основан на сопоставлении ожидаемых затрат и ожидаемой вероятности реализации цели. В ходе выполнения расчетов фиксированные ресурсы распределяются с максимальным эффектом между множеством программ, реализация которых предполагается в перспективе. Все большее распространение получает бенчмаркинг. Бенчмаркинг – (англ. bench mark - начало отсчета) - метод использования чужого опыта, передовых достижений и лучших практик государственного и муниципального управления.