34. Территориальное общественное самоуправление

ОИ: «НЕ следует относить к рекомендательной демократии, скорее, некая особая категория»

ТОС – общественная организация, которая создана в системе МСУ по территориальному принципу.

(131-ФЗ ст. 27) ТОС – самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

ТОС создается в виде специального института, функционирующего на постоянной основе (в отличие от иных институтов непосредственной демократии) -> собрания, конференции граждан и др.

История ТОС:

ОИ: началось с Кунцевского -> прокатилось по стране (касалось застройки); сейчас все 12 в МСК мертвы

В 1960-е гг. были проблемы с реализацией принципа полновластия советов -> демократия не сводится к деятельности советов -> вопрос с привлечением самих граждан к решению государственных вопросов -> рост общественных организаций.

В 1990-е гг. встал вопрос о возрождении МСУ -> вспомнили про институт органов общественной самодеятельности -> поставили его на принципиально новую платформу, включив его в систему МСУ => предполагалось, что ТОС составит своеобразную конкуренцию и будет неким противовесом местным советам, которые зачастую были неэффективными и нединамичными.

В Законе 1991 года статус органов ТОС оказался более сложным. Как показала практика, они так и не стали конкурентами местных советов – ТОС, скорее, исполняли указания местных исполкомов и укрепляли таким образом власть исполкомов местных советов => мы видим проблему понимания роли органов ТОС => это НЕ органы власти, они стали просто формой общественной организации.

В Законе 1995 года органы ТОС были органами, которые должны были помогать местным ПО (но на практике снова общественное объединение).

Из закона 131-ФЗ следует, что ТОС – общественная организация по своей природе… черт знает!

Правовая природа ТОС:

– институт гражданского общества (общественная организация) -> не является органом власти

– элемент системы МСУ. ТОС ­– это общественная организация со специальной правосубъектностью, которая создана в рамках системы МСУ. Основная цель ТОС – решение ВМЗ. При этом участие ТОС в вопросах местного значения является добровольным.

– территориальный принцип организации. Именно этот принцип отличает ТОС от других общественных организаций. Территориальный принцип означает, что ТОС создается на части территории МО (речь идет о первичных МО), то есть в ТОС нет принципа членства, а есть граждане, которые проживают в границах ТОС и они и обладают правом участия в организации и деятельности ТОС. Все привыкли, что НКО создаются у нас на принципах добровольного членства и переубедить в том, что могут быть общественные организации, созданные на территориальных началах, оказалось очень сложно. При этом сам принцип территориального членства довольно сложно раскрывается через законодательное регулирование. Поэтому, если посмотреть на проекты законов о ТОС, исходящие от Минюста – с этой проблемой организации по территориальному принципу Минюст справиться не может, он постоянно пытается сюда втянуть принцип членства, не понимая что как такового принципа членства здесь быть не может.

– ТОС действует в форме НКО и обладает всеми правами и обязанностями в соответствии с ФЗ от 12.01.1996 № 7 «О некомерческих организациях».

Значение территориального принципа организации ТОС:

– часть системы территориальной организации МСУ -> все территориальные изменения в системе МСУ нужно проводить с учетом ТОС

– одна территория – один ТОС (НО в настоящий момент в некоторых субъектах матрешечный советский принцип сохранился (например, в Тюменской области) -> иерархия -> свидетельствует о неэффективности)

– служит формой непосредственного осуществления власти. Органы (исполнительные – совет ТОС) НЕ входят в систему ОМСУ, но при этом являются органами, через которые осуществляется власть народа => население части территории МО имеет собственные властные полномочия + законодательство предполагает наличие собственной налоговой базы и бюджетных прав

Принципы закрепления полномочий субъектов ТОС:

– ТОС основывает деятельность на общественном авторитете -> статуса органа власти у них нет!

– компетенция ТОС распространяется исключительно на свои территориальные границы

– компетенция ТОС напрямую связана с включением ТОС в систему МСУ – у ТОС исключительно ВМЗ (НЕ участвует в делегированных полномочиях)

Порядок создания ТОС

1. принятие решения о создании на собрании граждан (необходимо согласие 2/3 граждан)

2.  установление границ ТОС (ПО – на основании предложений инициативной группы)

3.  регистрация устава ТОС в МА (ином уполномоченном исполн-распоряд органе)

= Момент регистрации устава является моментом возникновения ТОС.

Приобретение статуса ЮЛ для ТОС НЕ является обязательным.

Сферы ведения

- благоустройство, вправе вносить о ОМСУ проекты МПА -> обязательны к рассмотрению, представление интересов, обеспечение исполнения решений на собраниях

- ТОС является субъектом общественного жилищного контроля в форме мониторинга

Финансовая основа ТОСов

- бюджеты формируются из членских взносов

- регионы обратили внимания на ТОСы -> стали активно получать финансовые средства в виде грантов

- денежные средства, предоставляемые местными бюджетами

Практика ТОСов

Сегодня существует около 35 000 ТОСов. Все создаваемые сейчас ТОСы создаются, как правило, региональными властями. С одной стороны, это хорошо, т.к. этот добровольно-принудительный порядок создания ТОС может сыграть положительную роль, и граждане смогут взяться и организовать ТОС, укрепить этот институт. С другой стороны, есть опасность, что после прекращения поддержки региональной и муниципальной власти большая часть ТОС рассыпется.

В настоящий момент ТОС НЕ может обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц (т.к. это прямо не закреплено в законе). Сегодня функции ТОСов фактически сведены к тому, чтобы «улицы убрать», «цветочки посадить», но на самом деле их потенциал по защите прав населения огромен.

главные проблемы ТОСов:

• отсутствие правого статуса ТОС, чётко прописанного в законодательстве

• искусственное увеличение количества ТОСов (укрупнение МО -> МО утрачивает статус -> потребность в самоуправлении -> приходиться создавать ТОСы => круто, что гражданское общество быстренько эффективный институт создало, НО плохо, так как это подмена МСУ + иногда ТОСы создаются по инициативе властей, что делает их орудием)

• широкое понимание «территории проживания граждан» (ТОС не означает, что оно занимается вопросами в рамках только самого дома проживания граждан -> суды: границы деятельности ТОС ограничиваются в пределах подошвы (территории, на которой стоит дом, с небольшой площадкой вокруг) многоквартирного дома либо нескольких домов -> застройка рядом с домом уже не входит в сферу деятельности ТОС => такое пока только в Москве и Мособласти; ОИ: ужасно!)

тут можно найти практику: https://oatos.ru/

35. Структура органов местного самоуправления. Право органов государственной власти участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

ОМСУ – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые ПО МО органы, наделенные собственными полномочиями по решению ВМЗ

ДЛ МСУ – выборное или заключившее контракт лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению ВМЗ и по организации деятельности органа МСУ

иные могут создаваться: предусмотрены уставом + собственная не дублирующая компетенция

Выборное должностное лицо может избираться:

• На муниципальных выборах населением

• Представительным органом МО из своего состава

• Представительным органом МО из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса

• На сходе граждан

Глава МО (всегда выборное) и глава МА = они и должностное лицо, и орган МСУ.

Депутат – член представительного органа МО. Не относится к выборным должностным лицам, так как не наделен собственными полномочиями по ВМЗ, может осуществлять такие полномочия только в составе представительного органа. Не является членом выборного органа МСУ.

В соответствии с Конституцией РФ население самостоятельно в определении структуры органов МСУ. Эта самостоятельность позволяет ПО МСУ выступать от имени населения и принимать решения о структуре органов МСУ за исключение вновь образованных муниципальных образований. Это означает, что самостоятельность населения при определении структуры ОМСУ ограничена двумя проблемами: соотношения государственного и муниципального регулирования и соотношения непосредственно населения и органов МСУ в виде ПО власти.

Решение о структуре органов МСУ: численность и срок депутатов + порядок избрания, срок и полномочия главы МО => для вновь образованного -> законом субъекта РФ.

Современный законодатель пошел по пути обязательного закрепления структуры органов МСУ: фактически закрепил обязательную структуру органов МСУ тем самым поставил под вопрос конституционный принцип самостоятельности населения при определении структуры. 131- ФЗ.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

1. представительный орган муниципального образования (преимущественно нормотворчество)

2. глава муниципального образования

3. местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)

4. контрольно-счетный орган муниципального образования

5. иные органы и выборные должностные лица МСУ, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения

= в структуре органов МСУ перечислены не только органы, но и должностные лица

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов МСУ, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом МО в соответствии с законом субъекта РФ (по реформе 2014 г.).

Наименования представительного органа МО, главы МО, местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

ОМСУ НЕ входят в систему ОГВ.

На местном уровне в основном говорят не о принципе разделения властей, а о принципе разделения компетенции (четко с 2003): Многие вопросы так или иначе затрагивают финансово-экономические аспекты, затрагивают нормотворческую деятельность и говорить о том, что существует четкое исполнительно-распорядительный и четко представительный орган, многие специалисты сомневаются. Но для нас главное другое: каждый из органов обладает собственными полномочиями, они собраны не хаотическим образом, а каждое из полномочий характеризует функциональную направленность каждого орган.

Закон закрепляет случаи, когда может НЕ создаваться МА:

• Уставом МО, имеющего статус сельского поселения, внутригородского МО ГФЗ, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой МО, исполняющим полномочия председателя ПО МО.

• Уставами МР и поселения, являющегося административным центром МР, может быть предусмотрено образование местной администрации МР, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав ПО поселения и исполняет полномочия его председателя.

Случаи, когда НЕ формируется ПО муниципального образования:

• Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

• Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено то же самое (сход граждан).

ОГВ НЕ могут принимать участие в формировании органов МСУ, НО за исключением:

• В проведении конкурса по отбору кандидатов на должность главы МО: в муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения 1/2 членов конкурсной комиссии назначается ПО соответствующего муниципального образования, а 1/2 - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (=> ½ ПО + ½ глава субъекта)

В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 статьи 34 (когда в поселении, являющимся административным центром муниципального района не создается МА) настоящего Федерального закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе 1/4 членов конкурсной комиссии назначается ПО муниципального района, 1/4 - ПО поселения, являющегося административным центром муниципального района, а 1/2 - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

• В проведении конкурса на замещение должности главы МА: в муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании ГФЗ половина членов конкурсной комиссии => те же ½ на ½.

В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 статьи 34 (когда в поселении, являющимся административным центром МР не создается МА) настоящего Федерального закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе => те же ¼ + ¼ + ½.

• В расторжении в судебном порядке контракта с главой МА: контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных частью 9 настоящей статьи (не может заниматься предпринимательской или иной оплачиваемой деятельностью)

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

• В отрешении главы МА и главы МО от должности (в билетах об ответственности)

• В удалении главы МО в отставку (в билетах об ответственности)

• В роспуске ПО МСУ (в следующем билете)

Определение КС РФ от 1 июня 2010 года № 830-О-О/2010 пункт 2, абз. 3, 4:

Конституция Российской Федерации прямо уполномочила федерального и регионального законодателей на установление общих принципов формирования органов муниципальной власти, включая определение видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов.

Вместе с тем законодательное регулирование муниципальных выборов как вопроса, имеющего общегосударственное и местное значение, не может быть произвольным. В частности, определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и быть по возможности гибким, с тем чтобы местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций.

КС Определение 2744-О:

Самостоятельность населения в осуществлении местного самоуправления допускается в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и законами. Самостоятельность населения при определении структуры органов МСУ никоим образом НЕ нарушается =>

Структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования, принимаемым (изменяемым, дополняемым) ПО муниципального образования большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

=> Это означает, что вопрос о структуре органов местного самоуправления - в системе действующего правового регулирования - может решаться только ПО муниципального образования при принятии устава муниципального образования или внесении в него изменений и дополнений.

Постановление КС от 1 декабря 2015г. 30-П:

• Структура органов МСУ должна определяться населением не произвольным образом, а в рамках установленных общих принципов организации МСУ

• Определение способов формирования органов относится к общим принципам организации МСУ

• Вводимый на региональном уровне порядок формирования органов может различаться для МО, отнесенных к соответствующим категориям только на основе обусловленных и формализованных в законе критериев

• В качестве критериев: степень концентрации возложенных на МСУ публичных функций и задач, имеющих государственное значение. Не противоречит Конституции воспроизведение законом субъекта единственного возможного варианта модели формирования органов МСУ для ГО, МР и городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них задач сопоставимы с ГО

• Что касается первичного (базового) территориального уровня осуществления местного самоуправления, то, по смыслу Конституции Российской Федерации в ее нормативно-доктринальном толковании КС РФ, на этом уровне недопустимо установление отличного от прямых муниципальных выборов способа формирования ПО (если таковой должен создаваться в силу закона). НЕ допускается воспроизведение единственного возможного формирования модели на сельские и городские поселения

Процедура проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов МСУ:

=> принимается решение о структуре и порядке формирования

НО не было инициативы о референдуме? => структура определяется ПО

что с новыми МО?

Выборы в ОМСУ вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 1 год со дня его создания.

Органы МСУ вновь образованного МО в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками прежних органов МСУ в отношениях с органами ГВ РФ, органами ГВ субъектов РФ, органами МСУ, ФЛ и ЮЛ.

Положения НЕ применяются в случае преобразования ГО в городской округ с внутригородским делением либо в случае создания внутригородских районов, а также городского округа с внутригородским делением в городской округ.

• Выборы в представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня их создания.

• Упразднение внутригородских районов в соответствии с законом субъекта Российской РФ должно осуществляться не позднее 6 месяцев со дня принятия указанного закона.

Органы местного самоуправления могут обладать правами ЮЛ:

• МА всегда обладает правами ЮЛ.

• Представительный орган городского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа обладает правами юридического лица.

• Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования ГФЗ, внутригородского района ГО МОЖЕТ обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Классификация органов МСУ

- представительные – их функция заключается в выявлении и формировании интересов населения МО, т.е. в выработке на основе сопоставления, обсуждения, консенсуса общей воли многих депутатов, выражающих, в свою очередь, интересы различных групп населения, и в конечном счете в выработке решений, определяющих пути развития муниципального образования.

- исполнительные – принимают решения и действия, направленные на претворение в жизнь намеченных представительным органом проектов.

- те, наличие которых обязательно (представительный орган, глава МО, местная администрация)

- те, наличие которых НЕ является обязательным (все остальные)

- выборные (на основе ст. 130 К РФ) - полный перечень в ФЗ не установлен; образование иных выборных органов, кроме обязательных, отнесено на усмотрение МО (н, иной выборный орган - КСО (контрольно-счетный орган)

- невыборные

- органы, наделенные собственными полномочиями

- органы, которые обеспечивают деятельность органов МСУ и ДЛ

- коллегиальные (представительный орган (!), органы муниципального контроля)

- единоличные (в основном в сфере исполнительно-распорядительной, оперативного управления хоз-вом)

ИТОГО: таким образом, понятие «структура органов МСУ» в широком смысле означает не только перечень органов, но и модель их формирования, и систему нормативно-закрепленных взаимоотношений между ними.