09.11.12 Лекция – 10.

Тема:

Представительная демократия (продолжение).

>Представительный орган.

Порядок деятельности – в Уставах мун. обр. и даже в регламентах предст. органов.

Основной принцип – все вопросы, вх. в компетенцию предст. органа, решаются на заседаниях. Заседание ограничено во времени, пространстве и по кругу лиц. То есть это не просто факт собрания всех депутатов вместе.

Несколько заседаний, близких по времени, объединяются в сессии. В промежутках между сессиями депутаты работают в комитетах и комиссиях, то есть в постояяно действующих органах предст. органа.

Сессии бывают очередные, внеочередные и чрезвычайные. Очередные – предписаны в Уставе либо в регламенте. Внеочередные – по решению срочных вопросов, созываются ad hoc. Очередные и внеочередные различаются процедурами подготовки. Очередные – депутаты получают всю необходимую для сессии информацию за месяц. Но, с другой стороны, повестка сессии может изменяться депутатами; когда начинается сессия, на первом заседании рассматривается как раз повестка сессии, её изменение, утверждение. Внеочередная сессия собирается только для обс. вопросов, опред. в повестке. Для ознакомления оставляется три дня.

Внеочередную сессию может собрать ограниченный круг субъектов: обычно это глава предст. органа, глава мун. обр., группа депутатов (как правило, в зависимости от числа депутатов).

Заседание является правомочным, если в нем принимает участие то количество депутатов, которое является достаточным для принятия решения по обсуждаемому вопросу.

Как правило, все заседания носят открытый характер. Это означает, что документы, касающиеся этого заседания, находятся в открытом доступе.

Что касается возможности участия, то регламенты определяют, кто имеет право участвовать в открытых и закрытых заседаниях. Есть некий "стандартный набор" (как правило, предст. органов гос. власти или мун. органов), плюс – возможно урегулирован вопрос освещения заседания прессой. Некоторыми регламентами предусмотрено участие иных лиц (не депутатов) не просто как наблюдателей, а – как участников с правом совещательного голоса. Закрытые заседания не допускают участия иных лиц, а документы не предоставляются в общий доступ. Например, стенограмма – главный протокольный документ заседания. В регламенте всегда есть перечень вопросов, который запрещено рассматривать, разрешать на закрытом заседании. Например, это вопросы внесения изменений в устав мун. обр., бюджетно-налоговые вопросы, вопросы, св. с референдумом, вопросы, внесенные в рамках правотворческой инициативы граждан и т.д.

Любое заседание предст. органа начинается как открытое. Выносится вопрос – кто-то инициирует – о переходе в режим закрытого заседания, и по этому вопросу всегда проводится голосование. Это решение может быть принято большинством депутатов. Заседание считается закрытым с момента окончания и оглашения подсчитанных голосов.

Ведет заседание, как правило, председатель предст. органа. Но это не обязательно. При этом перечень прав депутатов и председательствующего одинаков. Это: решать вопросы повестки, очередности; вносить поправки в проекты; участвовать в прениях. Каждый депутат имеет право требовать поставить своё предложение на голосование. Иногда они имеют право – в случаях, установленных регламентом – требовать повторного голосования. На заседании может быть внесен, оглашен депутатский запрос. На заседание могут быть вызваны с отчетом представители органов или должностные лица местного самоуправления. Также на заседании решается вопрос о проведении депутатского расследования, могут оглашаться декларации, обращения.

Есть и обязанности депутатов на заседании. Как правило, также указ. в регламенте. Основной из них является обязанность присутствовать. Второй является соблюдать регламент, поветску дня, требования председательствующего. Есть и другие обязанности.

1 день=1 заседание. Первое заседание полностью посвещается повестки сессии. Проект повестки составляет председатель, на очередной сессии он выносит её на голосование. На внеочередной – нет, поскольку она созывается только для решения вопросов из повестки. Регламенты, как праивло, предусматривают вопросы, которые не могут выноситься на внеочередную сессию – как правило, те же, что и нельзя рассматривать в закрытом заседании.

>Правотворческий процесс.

Все проекты включаются в план правотворческой деятельности. План утверждается председателем. Разбиваются на сессии, то есть – на поветски. После этого план рассылается всем субъектам правотворческой деятельности, плюс, как правило, предусматривается процедура опубликования.

В рамках правотворческого процесса осуществляется, обычно, принятие общеобязательных решений. То есть действ. на терр. мун. обр. и сод. нормы мун. пр. Но это могут быть и организационные решения, кас. деятельности предст. органов, индивидуальные пр. акты и т.п.

Вне рамок правотворческого процесса могут приниматься обращения, какие-то иные документы, отражающие позицию предст. органа по тем или иным вопросам.

Правотв. процесс начинается с внесения з/п в предст. орган. Есть отсюда несколько субъектов правотворческой инициативы:

1. Депутаты

2. Фракции

3. Комитеты, комиссии (если они есть)

4. Глава мун. обр.

5. Местная администрация

6. Группа граждан

Есть также субъекты так называемой исключительной правотворческой инициативы. Напр., бюджет представляет —.

По общему правилу, проект – до начала его рассмотрения – может быть отозван тем субъектом, которым он внесен.

Общие основы правотв. процесса урег. в ФЗ. Скажем, право искл. правотв. инициативы – есть норма, что любые акты о местных налогах и сборах или распред. бюджета могут быть внесены только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Любой проект должен быть изложен в виде правовых предписаний. Эти нормы не должны противоречить действующему законодательству.

Все проекты правовых актов вносятся председателю представительного органа. И председатель назначает – есть варианты: если предст. орган крупный, то предс. назначает ответственный комитет (комиссию); если численность небольшая, то назначается ответственный депутат, — ответственных за подготовку акта к рассмотрению. Эти ответственные формируют рабочую группу, которая на основе тех материалов, которые представлены инициатором, плюс на основе других материалов (напр., заключения, результатов обсуждения и т.п.), готовит проект. Опять две стадии: либо проект для обсуждения на заседании комитета (комиссии), которая решает вопрос о вынесении проекта на заседание органа, либо – депутату, который выносит его на заседание органа. Решается этот вопрос председателем. Одобренный проект направляется председателем, включается в повестку, и на первом (после "повесточного") заседании выносится на рассмотрение в первом чтении.

В рамках процедуры первого чтения выступает докладчик с проектом. Если есть комитеты (комиссии), доклад сопровождается обычно содокладом – выступает председатель комиссии (комитета). Далее могут быть вопросы и прения. Все эти процедуры завершаются голосованием, которое всегда является личным (то есть недопустимо голосование одного депутата для другого), которое может быть открытым или закрытым, открытое также может быть поименным – это будет отражено в стенограмме. Проект правового акта считается принятым в первом чтении, если за него проголосовало 50%+1 голос от числа депутатов, зафикс. в Уставе мун. обр. Если так, то он считается принятым, либо, как говорят, "принят за основу". Есть исключения. Напр., проект Устава может быть принят квал. большинством в первом чтении.

После этого проект направляется на второе чтение. Если отклонен, то правотворческий процесс на этом заканчивается. Можно также направить на доработку, внести на повторное голосование, отложить. Если принимаем, то возвращаем проект Ответственному, который – в течение установленного срока – занимается внесением предложенных поправок. Рабочая группа обсуждает все эти поправки – какие-то принимает, какие-то отклоняет. Могут быть такие поправки, по которым не может принять решение рабочая группа. В итоге все поправки объединяются в три группы – таблицы:

1. Предлагаемые группой принять – они сразу же вносятся в текст проекта (должны быть выделены)

2. Предлагаемые отклонить

3. Поправки, относительно которых рабочая группа не смогла сформировать решение, отклонить или принять.

После всей этой работы выносится проект на второе чтение – по той же процедуре, что и в первом, то есть – председателю, а он включает в план, повестку. Проект так же обсуждается на заседании, и предст. орган обычно голосует: 1) сразу за проект в новой редакции, 2) таблицы поправок (принять предложенные, отклонить предложенные). По третьей группе каждая поправка выносится на голосование. Если хоть один из депутатов, чья предложенная поправка включена в таблицу нерекомендованных, несогласен, то по каждой из поправок нерекомендованных также проводится голосование. После всего этого проводится "финальное" голосование – голосование о принятии правового акта в целом. Обычно таковым завершается рассмотрение правового акта в представительном органе. Могут быть и иные решения – напр., вернуть в первое чтение. Принятый нормативный акт направляется главе мун. обр. на подписание. ФЗ предусматривает право отлагательного вето: глава мун. обр. может либо согласить и подписать НПА, либо отклонить и мотивировать (отклоненеие всегда должно быть мотивированным), вернуть в предст. орган, где действует после этого процедура "опрокидывания" вето. То есть: либо принять большим кол-вом лиц, либо учесть предложения Главы и рассмотреть проект в первом чтении.

Вся процедура завершается опубликованием НПА.

План правотворческой деятельности формируется на год – закончен он должен быть до наступления соответствующего календарного года. Сессии ежеквартальные. Законом субъекта устанавливается точное число граждан в инициативной группе, но оно не может быть установлено больше 2% от числа жителей мун. обр.

>Глава мун. обр.

Это лицо, которое либо избирается населением, либо представительным органом из своего состава. В последнем случае он в обязательном порядке остается в системе предст. органа и исполняет обязанности председателя предст. органа. Непонятно, что происходит с депутатским статусом.

По общему правилу гл. мун. обр. не может входить одновременно и в предст. орган, и в местную администрацию. Существует только одно исключение – его закон делает для сельских поселений – ч.3ст.36. Второе исключение – для внутрегородских территорий городов фед. значения.

Глава мун. обр. наделен собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Эти полномочия ему предост. Устав. На фед. уровне всего несколько вопросов отнесено к его комп. – ч.4ст.36. Все остальные его полномочия вытекают из его статуса – исполняет ли он полн. председ. в предст. органе, либо в мест. адм. В последнем случае он, как праивло, наделяется правом правотворческой инициативы, правом разработки и внесения в предст. органа проекта структуры местной администрации, правом создания, реорганизации, ликвидации территориальных подразделений местной администрации, муниципальных ун. предп. В его ведении средства местного бюджета.

Если глава мун. обр. является исп. обязанности председ. предст. органа, то у него представительские полномочия; занимается разработкой и утверждением плана правотворческой деятельности; готовит сессии, организует их проведение, созывает их; чаще всего (хотя это не обязательно) ведет заседания; определяет внутренний распорядок предст. органа; руководит работой аппарата; ведет прием граждан, рассматривает их обращения. Предс. наделен правом издавать постановления и распоряжения. На основании этого мы делаем вывод, что он наделен правом издания собственных НПА, несмотря на то что он входит в структуру предст. органа.

Полномочия главы могут быть прекращены досрочно. Все основания определены в ч.6ст.36 131-ФЗ. Этот перечень является исчерпывающим. В случае досрочного прекращения его полномочий в Уставе предусматривается временное исполнение его обязанностей. Как правило, такие полномочия возлагаются на заместителя.

В ФЗ и законах субъектов обычно устанавливаются и запреты на совмещение должностей. Эти нормы дублируют положения части 6 ст.40 131-ФЗ, где говорится вообще обо всех избир. лицах м-упр.

Избрание главы мун. обр.

ОБщие процедуры – в законе "Об основных гарантиях...". В принципе, в каждом субъекте есть отдельный закон о порядке выборов долж. лиц м-упр.

Ч.8ст.40 – гарантии прав главы мун. обр. Речь идет о том, что все эти гарантии определяются федеральными законами.

Те гарантии, которые устанавливают субъекты и сами мун обр. устанавливают. Ну, в первую очередь это вопросы оплаты. Помимо этого – гос. и соц. страхование, мед. обслуживание, отпуска. В целом перечень гарантий открыт, мы говорим лишь о тех, которые являются наиболее типичными.

Ответственность.

В целом – общая для всех избираемых лиц.

В отношении его установлена интересная мера, которую иногда называют конституционно-правовой, а иногда – муниципально-правовой. Это отставка или отзыв. Основания и процедуры регулируются федеральным законом.

>Местная администрация.

Иначе называется исполнительно-распорядительный орган.

Имеет также собственные полномочия по решению вопросов местного значения.

Кроме того, если рассматривать местные администрации мун. районов и городских округов, то они также могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое по контракту. Если он назначается по контракту, то – только по результатам конкурса. Если является главой мун. обр., то – см. выше.

Срок полномочий определяется в Уставе. И если посмотреть ч.2ст.37 ФЗ, то там границы – от 2 до 5 лет. Это положение распространяется только на исп. орган района, в котором предст. орган формируется по двум ступеням. ДЛя всех остальных установлен только минимальный срок – 2 года, а максимальный определяется сроком полномочий представительного органа. Отсюда – вся контрактная процедура определяется предст. органм.

Последний определяет условия контракта. Для мун. районов, городских округов и внутригородских территорий – еще и законами субъектов (условия, касающиеся осущ. гос. полномочий). Уставом мун. обр. и законом субъекта могут быть установлены специальные требования (Уставом к любому главе, субъектами – понятно к тому).

Процедура конкурса утв. предст. органом и публикуется. Не менее чем за 20 дней до проведеня конкурса. Предст. орган назначает конкурсную комиссию. На поселенч. уровне конкурсная комиссия назн. только предст. органом, там, где есть Полномочия, – 2/3 субъектом, 1/3 – представительным органом. Предс. орган из числа кандидатов, отобр. комиссией, назначает главу исп. органа, и с ним подписывают контракт (подп. глава мун. обр.). Такой глава подотчетен и подконтролен предст. органом; контракт с ним может быть расторгнут.

Статус – ст.37 ФЗ. Отдельно посмотреть ч.11 – основания расторжения контракта.

Глава местной администрации руководит этим органом на основе принципа единоначалия. И помимо главы структуру местной администрации образуют заместители, коллегиальные органы, структурные подразделения и территориальные подразделения. Структуру утверждает всегда предст. орган.