14.09.12 Муниципальное право – лекция 2.
Тема:
Продолжение.
Местное самоуправление в советском союзе представлена была системой советов. Первый закон о местном самоуправлении говорил о том, что вышестоящим советам давалось право изъять любое полномочие у местных советов, которые и являлись местным самоуправлением. Это противоречит теории местного самоуправления, согласно которой оно существует тогда, когда существует конфликт интересов местного самоуправления и государства.
Нынешняя Конституция упортребляет термин "отделение", обозначая, что местное самоуправление не взодит в систему органов государственной власти. Возник вопрос, что нормы, регулирующие эту отрасль, тоже должны быть каким-то образом обособлены.
На практике был принят ФЗ "Об общих принципах органищации местного самоупр.", в развитие которого (общего, комплексного закона) было принято еще несколько специальных законов (напр., "О муниципальной службе"). Самостоятельность местной власти установили путем определения круга вопросов, которые она может решать; более того, вмешательство в решение этого комплекса вопросов со стороны государства запрещено. Причем этот круг значительно широк: это и дороги, и административные отношения. Есть соответственно две точки зрения. Одни говорят что да, все эти отношения относятся к единому комплексу. Другие – что все отрасли оличаются предметной определенностью, и предметом должны быть качественно-однородные отношения. Пример разницы этих взглядов: Допустим, в ГК содержатся нормы о муниципальной собственности. Значит ли это, что часть муниципальных отношений – предмет ГП, или же это всё равно предмет муниципального права?
Если говорить, что качественно однородная группа отношений, то стоит задать вопрос – сформировалась ли данная отрасль (муниципальное право)? Ведь количество федеральных законов, мягко говоря, мало для целой отрасли.
Как мы помним, большинство стоит на точке зрения, что муниц. пр. – это комплексная отралсь, то есть её предмет "соткан" из общественных отношений, также входящих в предметы иных отраслей. Следственно, есть основная и производная отрасли. Получается, что часть норм являются нормами как такого-то права, так и муниципального. Внутри комплексной отрасли отношения также ранжируются на основные и производные.
Для чего всё это нужно? Для того, чтобы решать противоречия, существующие в действующем законодательстве. Для этого поговорим об источниках.
>Источники муниципального права.
В целом в российском праве основной источник – НПА. То же самое в муниципальном праве.
I. Уровень Конституции.
1. Конституция Российской Федерации. Она установила, что местное самоуправление отделено от системы государственной власти; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это – статья 12 Конституции РФ.
II. Уровень международного права.
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Пример такой – упоминавшаяся Европейская Хартия Местного Самоуправления. Именно она ввела норму – принцип наличия публичной власти на местах. И он должен быть принят во внутренней правовой системе государства, в Конституции причем (если есть). И если посмотреть на законы "Об общих принципах...", нынешний и предыдущий, то мы увидим, что структура в них соотетствует Хартии, ведь употребляются те же термины, главный из которых – "муниципальная (!)власть(!)". Поэтому чаще всего положения Хартии рассматриваются как общие принципы.
III. Национальный уровень (акты трёх типов – комплексные, институциональные, отраслевые.). Существуют конфликты законов отраслевых и комплексных, например Общих положений и ГК, Градостроительного Кодекса; также и со специальными законами возн. вопросы. По общему правилу понятно – при споре общей и специальной норм применяется специальная. Но не всегда можно определить, какяая норма общая, а какая специальная.
1) Федеральный уровень:
1. Федеральные конституционные законы.
2. Федеральные законы.
3. Подзаконные акты. Существует вопрос, являются ли указы Президента подзаконными актами. Ибо часто они называются сразу после Федеральных законов. На первом этапе регулирования местного самоуправления их было мало, и они как правило разграничивали системы исполнительных органов на субъектом и муниципальном уровнях. Далее был всплеск указной активности (а именно – после того, как система советов была расформирована). Множество указов регулировало и саму реформу мун.упр. Более 10 000 местных муниципалитетов были установлены на основе Указов Президента (естественно, не для каждого был отдельный указ). Затем в начале 2000-х была проведена система реформ (административных, а также местны), после чего Указы Президента практически перестали приниматься (по вопросам местного самоуправления). По сути говоря, единственный вопрос, которым "озаботился Президент" в последнее время, – это эффективность деятельности местного самоуправления. Это Указ от 28 апреля 2008 №607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления". Содержит порядка 30-ти критериев, по которым определяется, эффективно действует муниципалитет или нет. На основании этого Указа было принято Распоряжкение Правительства РФ от 11 сентября 2008 №1313 "О мерах по реализации Указа...". Но поскольку денег в местных бюджетах, как правило, нет, то Указ оказался неприкладным.
2) Уровень субъектов федерации (копируют как правило федеральную систему):
1. Уставы и Конституции
2. Законы субъектов – комплексные, институциональный и отраслевые
3) Муниципальный уровень источников:
1. Акты представительных органов
2. Акты исполнительных органов
3. Акты населения как субъекта.
"Есть такой акт как решения представительных органов местного самоуправления. Далее – правовые акты главы муниципального образования – это Постановления (и сточник МП) и распоряжения (ненормативного характера) Далее – правовые акты местной администрации (тоже нормативные Постановления и ненормативные распоряжения) и далее по иерархии отдельно – решения Председателя представительного органа."
Все эти акты должны быть оформлены в виде документа, приниматься только по кругу вопросов, вкл. в компетенцию муниципалитетов. И также являются общеобязательными, но только на данной территории.
Система муниципальных актов возглавляется Уставом муниципального образования. ФЗ определяет два вида решений, которые являются актами высшей юридической силы в рамках системы актов муниципалитетов – это Уставы и решения референдумов. При этом Устав – более формализованный документ. ФЗ содержит ряд реквизитов даже. Это 44-ая статья ФЗ "Об общих принципах...". Устав муниципального образования принимается только представительным органом, то есть на местный референдум его вынести нельзя; только квалифицированным большинством голосов (2/3); население участвует в принятии устава так: до того момента, как он будет вынесен на заседание представительного органа, должна произойти процедура публичных слушаний, еще до которой проект Устава доводится до сведений населения.
Устав МО подлежит государственной регистрации. Делает это территориальное подразделение МинЮста. В принципе в части 6 ст. 44 ФЗ содержится перечень оснований, по которым можно отказать в регистрации Устава.
Устав может вступить в силу только после государственной регистрации. Если она есть, то глава местной администрации обязан подписать и опубликовать Устав.
Все иные должностные лица муниципалитетов могут издавать акты, но согласно законодательству их акты не имеют юридической силы.
IV) Договоры в муниципальном праве. Это:
1. Договоры органов местного самоуправления и органов государственной власти. Конституционный Суд сказал, что такие договоры нормативного характера незаконны и поэтому сейчас запрещены.
2. Договоры органов местного самоуправления разного уровня. Разрешены очень даже. Но это не ГП-договоры. ч4ст8 ФЗ.
Органы исполнительной власти субъектов+территориальные подразделения ФОИВ занимаются контролем за деятельностью муниципалитетов. Но ведь они, как правило, все узкоспециализированы. Способа преодоления этого два – с одной стороны, эти органы могут предоставлять круг вопросов, которые можно решить муниципалитетам с их полномочиями и – с другой – делегирование полномочий, и тогда муниципалитет становится ответственен.
21.09.12 Лекция 3.
Тема:
Мун. пр. как отрасль, наука, учеб дисц. Понятие мун.пр.
Наука мун. пр. – это совокупность знаний об отрасли мун.пр. Всё просто.
Когда все знания будут систематизированы, получится система науки о мун. пр. Наука и отрасль, таким образом, взаимосвязаны. Отрасль определяет науку, а наука корректирует отрасль. Более того, наука может построить модель, скажем, идеальную модель местного самоуправления. Предмет науки – это также практика применения норм муниципального права, то есть – выявление проблем правоприменения.
Новая тема:
Понятие и принципы местного самоуправления.
1. Теории местного самоуправления.
2. Природа местного самоуправления.
3. Система местного самоуправления в РФ.
>Нормативные источники:
1) Конст.
2) ФЗ "Об общи принци.."
3) Указ Президента РФ №1760 от 26 октября 1993 "О реформе местного самоуправления". Там еще до КОнституции было сформулировано определение м.упр.
4) Указ Президента РФ от 15 октября 1999 № 1370 "Об утверждении основных положений государственной политики в области местного самоуправления".
5) Постановление КС РФ от 30-го ноября 2000 №15 "По делу о проверке конституционности Устава Курской области".
(доп.)
Велехов Л.А.. "Основы городского хозяйства". Постоянно переиздавалась.
Журнал "Конституционное и муниципальное право", 2005 №9, статья Тимофеева Н.С. "Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия".
>Теория.
Возникает тогда же, когда и появляется местн.самоупр. Истоки местн. самоупр., как мы помним, определяются разными исследователями по-разному. Кто-то говорит, что первичны родоплеменные общины, кто-то пишет о Новгородском Вече. Теории, о которых мы будем говорить, возн. не в период, когда еще не ясно даже, что такое госуправление, не то что там самоупр. Теории возникают, когда понятие местных нужд представляется со знаком минус к интересам государственным. Это время буржуащных револиций, формаирования концепций естественных прав человека. Главная задача теорий – определить направленность интересов местных и государства, найти точки противопоставления. В основе почти всех теорий лежат две идеи, практ. взаимоискл.:
1. Местн. самоупр. – институт, неразрывно связаный с государством, явл. его прожолжением
2. М.у. – особый субъект власти, отличающийся от государства, государственной власти. "Центральная власть отдельно, местная отдельно".
Теории возникают на западе, но перетекают и на отечественную почву,
Теории:
1. Теория свободной общины. Появилась в Германии в первой половине 19-го века. Основоположники – Мейер, Лабанд считали, что право управлять общиной своими собственными делами настолько же естественно, как и естественные права человека. Более того, ёто право неотчуждаемо. Почему? Потому что община первична по отн. к Государству, ибо люди собираются сперва в общины, а затем организуется государство. Государство не создает общину, а лишь признает её существование. Община ограничено в решении определенных вопросов, следственно перестает быть непосредственно независимой. То есть община признает свою зависимость от государства. Особенности муниципальной власти связаны в основном с организационными принципами самоуправления, как бы мы сейчас их назвали. То есть м-упр должно быть организовано так:
1) Органы м-у должны быть избираемыми;
2) Компетенция отграничивается от компетенции органов государственной власти.
3) Появляются раздельно органы государственной власти и органы власти местной
4) Госдуарство не имеет права вмешиваться в компетенционный круг вопросов местного самоуправления.
На практике эта теория нигде не была реализована. Потому что если применить все эти принципы, то государство должно признать чуть ли не суверенитет местного самоуправления, а это невозможно.
2. Общественная теория. Исходит их того, что ме-упр. – это управление местным хозяйством. Н.М. Коркунов, государствовед русский, не любил ее. То есть местное самоуправление решает негосударственные задачи. А раз так, то является не государственной властью, а властью общественной, а точнее является одним из институтов гражданского общества. И противостоит государству ровно в той степени, в какой интересы гражданского обзества противостоят интересам государства. По сути, получается, что м-упр при таком подходе – некоммерческая организация. Обоснователи этого подхода называли три отличия м-упр от юрлиц. 1 – что в пределах территории м-упр действует; 2 – юрлицо создается по воле субъектов (свобода воли), земтсва же создаются в обязательном порядке; 3 – (спорное) органы местного самоуправления, в отл. от орг. упр. юрлицом, являются выборными (хотя и в юрлицах много выборных).
В теч. неск. десятилетий в России пытались реализовать эту реформу, но вся эта практика выявила несколько очень серьезных недостатков ее. Главный из них – просит догадаться – не догадались – оказалось невозможно отделить частные интересы от государственных. Более того, те вопрсоы, которые приходилось решать (рекрутирование, дорожное строительство), – не общественного значения. И оказалось невозможно сформулировать компетенционный круг. М-упр оказалось невозможно изолировать в рамках хозяйственной деятельности. Потому что у государства на местах всегда есть свои интересы. Территориальные органы государства на местах решают проблемы, и местное самоуправление оказывается не у дел (то есть проблема дублирования). Ибо если передать ряд функций муниципалитетам – это будет уже не частная компетенция, а публичная, а это не соответствует теории.
Поэтому и происходит дальнейшая трансформация, и практики (в России), и теории.
3. Государственная теория местного самоуправления. С точки зрения основоположников этой теории (тоже Германия, но вторая половина 19 века), Людвига фон Штейна и Рудольфа фон Гнейста, и их сторонников, государство не должно быть отделено от местного самоуправления. Общины не отделяются от государства. Поскольку это ведет к конфликтам, и может быть чревато неблагоприятными последствиями для государства, и в конечном итоге может привести к распаду государства. Органы местног осамоуправления, поэтому, по своей природе являются государственными, у органов местного с-упр нет своей особой компетенции, все полномочия они получают от государства (то есть и полномочия явл. государственными). В рамках этой теории сложилось два направления:
1) Политическое
2) Юридическое
Разность их была связана с тем, что два основоположника видели по-разному отличия местной власти от государственной. Если существует вся та централизация, то можно ли вообще говорить о местном самоуправлении, местной власти? Или это просто разные уровни госвласти (как сейчас – фед. и субъ.)? Гнейст видел отличия орг местн самоупр от орг. гос. власти как чисто политические. Местное с-упр он видел как систему выборных, почетных, безвозмездных должностей. В этом – отличие от гос власти, ибо она, в его время преимущественно назначаемая и хорошо оплачиваемая. Юридическая теория исходила из того, что м-упр, несмотря на то, что исходит от государства, имеет особую правовую природу. М-упр, согл. этому направлению, – особый субъект права – население. Население особый субъект потому, что у него есть свои интересы, отличные от государственных. Но вместе с тем, что потому, что государство признает, что у населения есть какие-то свои интересы, возникают особы юридические отношения междду государством и общиной, которые отличаются от отношений "органы-органы", "государство-органы". Эта специфика обусловливает специфику местного самоуправления.
В ходе реформы (иногда – "контрреформы") Александра третьего 1899-1900 годов воплотила в жизнь эту теорию. В какой-то степени можно говорить о том, что и в советский период и некие принципы гос. теории были реализованы. Хотя можно ли говорить о местном самоупр. в СССР, скорее местный уровень власти.
Все современные теории м-упр основаны на анлизе, синтезе этих основных трех теорий. Сейчас можно найти много. Например, "теория социального обслуживания". Есть "политическая теория самоуправления". Есть "теоррия самоуправляющихся юридических лиц". НО так или иначе, они заимствуют отдельные положения.
Но следует всё же упомянуть одну теори, неск. отл. от основных трёх. Это – ТЕОРИЯ ДУАЛИЗМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ. В каком-то смысле эта теория попыталась объединить две противоположные точки хрения на местную власть – как общественная и как государственная власть. То есть эта теория признает двойственный характер муниципальной власти. Выделяет как общественные, так и государственные характеристики, черты м-упр. То есть есть две группы вопросов, полномочий – собственные и делегированные. Когда м-упр осуществляет собственны полномочия, то оно решает вопросы местного значения. Когда оно занимается другими вопросами, оно становится частью государства.
Вроде как сейчас в России воспринята эта система. Но есть прямо опровергающие это положение факты. Напр., ст. 12 Конституции РФ. "М-упр. самостоятельно. Орг. м-упр не входят в систему органов государственной власти". Слово "признается" - признак тиеории "свободной общины", то есть государство признает, что не оно его создало, а признает. Интересно, что государство так его "признала", м-упр. не было, – были местные органы гос власти (советы). Хотя начали-то разрабатывать заранее, но всё равно.
>Современное самоуправление в РФ.
Говоря о природе м-упр, мы можем исходит из тръ основных подходов, каждый из которых проистекает из К. РФ:
1. Связанное с тем, что м-упр – форма народовластия. Которая гарантируется и которая существует отдельно от системы государственной власти. На самом деле, теория свободной общины в начале 90-х доминировала в понимании местного самоуправления. Несмотря на то, что мы сейчас говорим о самостоятельности, в работах начала 90-х речь идет вообще об автономии м-упр. Это было отражено даже в первом законе об общих принципах 1995, где было сказано, что орг. гос власти ни при каких обстоятельствах не могут брать на себя функции по решению местных вопросов. Это было связано с наличием уровня субъектов федерации. Конфликты возникали именно между уровнем субъектов и местным самоуправлением. И федеральный центр хотел обеспечить условия, чтобы местное самоуправление функционировало. Но ситуация была плачевна, и всё, что мог сделать центр, – это дать некие политические поддержки, юрилические рамки. Но главный рычаг давления на муниципалитеты – экономический, и тут понятно. Федерация была не так уж чтобы экономически сильна.
Но ситуация поменялась. А именно – после того, как федеральный центр выстроил отношения с регионами. Проблемы сепаратизма были решены, и стало видно, что не т политической целесообразности сохранения м-упр. Но с другой стороны есть КОнституция, которая гарантирует его. И тут стали обращать вн. на другу формулировку Конституции, где не слово "самостоятельно" только, а "самостоятельно в пределах своих полномочий". И главное направление политики в начале 2000-х – определить эти полномочия. Это видно: если посмотреть 1995, то ттам десятка два вопросов, и дальше – муниципалитеты могут принять к своему ведению и иные вопросы, если это необходимо. И наоборот – законы о компетенции федерации и субъектов – закрытые перечни. Действующий же закон об общих, 2003 года, содержит исчерпывающий перечень вопросов местного значения, и он же содержит открытый перечень компетенции федерации по решению вопросов местного значения. Что касается субъектов, то "почти" открытый, – то есть могут принимать на себя, но только если есть указание в законе.
Положение о том, что орг. м-упр. не входят в систему органов госвласти, понимается теперь только при решении вопросов местного значения, а при решении вопросов государственного значения – как раз-таки входят. То есть теория дуализма, из закона.
Вот теория как форма народовластия. Следующая –
2. М-упр – это право человека. Если посмотреть ФЗ "Об общих принципах...", то ст. 3 называется "Права граждан РФ на осуществление м-самоупр.". Но с другой стороны здесь же, в этой статье, можно найти норму, что и иностранные граждане, постоянно прож. на территории муниципалитета, обладают правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Здесь главный – принцип взаимности.
Что такое право на местное самоуправление? Это проблема, поскольку нельзя охарактеризовать его как субъективное право. Ибо с.пр. – это мера возможного поведения. С другой стороны, это право можно разделить на несколько других прав, как-то: право на участие в местном референдуме; право на участие в выборах, избирать и быть избранными в органы местного самоуправлнеия; право на равный доступ к муниципальной службе; право на информированность о деятельности органов местного самоуправления. Получается что-то вроде "комплексного права на местное самоуправление". Но если жто право – можно ли от него отказаться? Здесь – то самое Постановление КС. В Области решили, что населению накладно содержать всю систему органов местного самоуправления. Поэтому по всей Курской области собрались, провели референдумы, и по их решениям вся местн. власть распускалась, и вся компетенция этих органов передаётся органам госвласти субъектов и федеральн. орг. госвласти. КС признал это неконстиутционным. Что интересно, он не привел ни одного практически юридического аргумента, кроме той самой статьи 12, что орг. м-упр не вх. в сист. орг. госвласти. Короче, даже если граждане не хотят местного самоуправления, им его навязывают. Так-то.
3. (Тоже отражено в Конституции, в гл.8 статья 130, котоаря определяет функц. назн. м-упр) Местное самоуправление как социальный институт по решению вопросов местного значения. Не только 130-я, но и вся 8-я глава К РФ посв. функционирования м-упр как социального института. В этом плане были задани некие рамки, напр. право населения самостоятельно формировать структуру м-упр. ФЗ понял это весьма странно, определив круг обязательных органов, конечно, дав право формировать и иные, которые - лол - уже незачем создавать. И про налоги тоже – ст132 – вроде свободное налогообладение, а НК оставил только в общем-то два местных налога (не сказал, каких).
28.09.12 Лекция – 4.
Тема:
Понятие и принципы местного самоуправления.
1. История местного самоуправления. Зарождение и развитие м-упр до середины 19 века;
2. земские и городские реформы середины 19 века;
3. самоуправление в 20-м веке.
4. Природа и современная система местного самоуправления.
Источники:
1. Положение о Губернских и Уездных учреждениях (от 1 января 1864 и от 12 июня 1890 года)
2. Городовое положение (от 16 июня 1870 года и от 11 июня 1892)
3. Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 годов
4. Закон СССР от 9 апреля 1990 года №1417 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства"
5. Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ".
Литература:
1. Б.Н.Чичерин, "Курс государственной науки: Общее государственное право".
2. Велехов Л.А., "Основы городского хозяйства".
3. А.С.Автономов, "О истоках гражданского общества и местного самоуправления".
>Зарождение местного самоуправления; становление институтов местной власти.
Разные ученые видят их в самых разных исторических периодах. И во время родоплеменного строя, и при становлении государственности. Проблема заключается в том, что мы не можем говорить о местном самоуправлении до того момента, когда возникает централизованная государственная власть. Местное – это когда есть возможность децентрализовать власть, передать ряд полномочий.
Поэтому если начнем искать институты м-упр в России, можно их увидеть только после того, как сформировалось централизованное государство. Когда Иван 4 проводит земскую реформу, когда избираются старосты, избир. населением, – можно говорить о зарождении м-самоупр. Таким же образом далее, при Петре 1 – все понимаем, что Петр пытался реализовать централизованную бюрократическую государственность, но вместе с тем не мог не признать эффективности на местах, и потому передвал полномочия (пресловутый иститут Ландратских коллегий). Хотя по сути они не были самоуправлением, а лишь консультировали губернаторов по вопросам упарвления. Даже Петр разочаровыввается в ландратах и вводит магистраты. Затем земских комиссаров.
Более или менее последовательная реформа, связанная именно с созданием органов, системы органов местного самоуправления была проведена при Екатерине 2. Централизованная государственная система настолько оказалась погрязшей в коррупции, что сучились волнения. 1766 – Манифест и Комиссия депутатов (Манифест о ней же), причем Комиссия всесословная. Результатом её стали жва основных документов:
1. Учреждение для управления губерний от 7 ноября 1775 года
2. "Жалованная грамота городам". Грамота на права и выгоды городам Российской Империи 21 апреля 1785.
Два этих акта вплоть до реформ 1864 действовали.
Территория делилась на губернии, губернии – на уезды. Частью Жалованной грамоты регулируется особый статус городов в Уездах. Заключительной частью работы Комиссии должна была статья резолюция о статусе крестьян, но Екатерина умерла, и этого не случилось.
Учреждение о губерниях закрепила особый статус дворянства. Дворянство признавалось "местным сообществом", или местной публичной корпорации. Сообщество в пределах губернии. И дворянство было недалено правом решать целый ряд местных вопросов, и должны были решать ряд организационных вопросов (напр., выборы Предводителя дворянства (так возник этот институт)).
Жалованая грамота сформировала Городское сообщество, все жители которого удовлетворяли определенному имущественному цензу. Городское сообщество формировало СОбрание. Собрания рассматривались как отдельные органы местного самоуправления. Собрание формировало все остальные органы м-упр, к которым относились: Глава города, или городской голова; депутаты; старосты и так далее.
Из депутатов формировалась так называемая Общая дума – в чистом виде представительный орган города. Задачей Общей думы было решение хозяйственно–финансовых вопросов жизни города. Общая дума из своего состава избирала так называемую Шестигласную думу, состоявшую из шести человек, которая была исполнительным органом самоуправления. Компетенция была определена в 167 статье Жалованной грамоты городам. В этой статье указывается общий перечень что Общей, что Шестигласной дум. И последняя по умолчанию решала все вопросы, и лишь в том случае, когда она не могла решить какой-то вопрос, она передавала вопрос Общей думе.
Система получилась громоздкая, оправданная только в Москве, Санкт-Петербурге. Через некоторое время стали вноситься изменения, и в малых городах самоуправление формируется по упрощенной схеме – Городское собрание и Совет. В совсем мелких городах Совет заменялся елиноличным органом – городовым старостой, которого избрало Городское собрание.
Все эти органы самоуправления действовали под контролем "чиновников короны". То есть отделения м-упр от гос. власти нет. Любой губернатор мог отменить либо изменить решения по вопросам местного значения. Несмотря на это, это первая попытка создания законодательства о местном самоуправлении, и потому оценивается высоко историками. В пользу эффективности реформы говорит и то, что она просуществовала практически в неизменном виде почти 100 лет, и отменилась в 1861, когда было отменено крепостное право. С отменой вводится положение О губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях, которая оформляет новый статус крестьянских общин. Пытаются ввести органы – Сход, Старшин, Крестьянский суд. Однако всю систему подчиняют губернаторам. Это, безусловно, вызывает недоволство, взрывы и протесты. Это приводит к выводу о реформировании м-упр, формируется КОмисисия, и рузультат ее – 1 января 1864 Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Охватывала почти 80% населения кроме земель с особым статусом.
В чем суть реформы? Первым этапом стало проведение выборов. Для того, чтобы их провести, были созданы избирательные съезды, фоомировавшиеся по кури]ям. Это означало, что Положение раделило всех избирателей на три курии:
1. Землевладельцы
2. Горожане
3. Крестьяне, сельские общества.
Отдельно в каждой из курий были проведены выборы, причем в куриях тоже существовало внутреннее деление. Например, помещики делились на крупных, средних и мелких. И в съездах курий напрямую могли участвовать только крупные, средние и мелкие выбирали представителей. В городах – так же, а у крестьян была многоступенчатая система. Сперва формировался волостной корпус, выбиравший выборщиков, и они делали представителей.
На съездах избирались Гласные – лица, им. право голоса. Срок их полномочий составлял три года. Совокупность всех гласных в уезде составляла Уездное земское собрание. Возглавлял по должности уездный Предводитель дворянства. УЗС было представительным органом самоуправления, и на первом же заседении формировало исполнительный орган – Уездную земскую управу (можно просто управу) и избирало гласных в Губернское земское собрание. По двуступенчатой системе, таким образом, формируется предст. орг. второго уровня – ГЗС, которая также на первом заседании избирало Губернскую земскую управу. Управа на земском уровне как правило состояла на уровне уезда – 2, на уровне губернии – 4, по решениям губернатора могло быть на два более.
Заседания предст. органов проводились ежегодно. Внеочередные заседания могли быть проведены когда угодно.
Компетенция земств – момент формирования "вопросов местного значения". Если посмотреть компетенцию, то это вопросы:
1. Дорожного строительства, устройства путей сообщения
2. Развития торговли, промышленности
3. Страхования
4. Финансирования образования, медицины
То есть вопросы, в основном, хозяйственные – это оказательство применения "общественной теории местного самоуправления". И недостатки этой теории сразу же проявились: государство не справилось наделить земства лишь =хозяйственными полномочиями, и вынуждено было делегировать полномочия. Например, когда речь шла о магистральных дорогах, или рекрутирования, либо содержания полиции – решение этих вопросов государство возложило на земтсва. А так как термина "делегирование" не существовало, то не существовало и понимания, что вместе с передачей обязанностей нужно и средства какие-то передать. Зесмства всё тянули "на себе". Поэтому они не очень окрепли сперва.
С другой стороны, понимание самостоятелности земств трактовалось весьма широко. Например, в самостоятельное налогообложение было любое. Госдуарство жто поняло, и стало изымать объекты налогообложения, такие как земли помещиков, леса.
Контрлль осуществлял губернатор. Это так работало: ряд вопросов решался земствами, но требовал согласования с губернатором. Например, вопросы привлечения займов (любых). Проведение ярмарок. По большей части контроль был так называемый "последующий" – губернатор мог оспаривать решения земств, и ограничений не было, то есть – любое решение. Органом по рассмотрению споров Земств и органов центральной власти был Сенат, то есть высший орган Российской Империи.
Все полицейские и административные функции осуществлялись исключительно центральной властью. Поэтому даже если земствам каким-то образом нужно было обепечить решения, они обращались в местное полицейское управление за содействием. Понятно, что такая система работала плохо, приводила к конфликтам органов госвласти и земтсвами. Более того, государство иногда пыталось распространить претензии на накопления земств. Всё стало сходить на нет.
-Городская реформа 1870 года.
Была похожа на земскую. При этом пыталась учесть недостатки земской.
16 июня 1870 принимается Городское положение. Большая часть жителей города наделяется правами Городского собрания. Городское собрание формирует городскую думу – постоянно действующий представительный орган, а Городская дума формирует исполнительный орган – городскую управу. Условием предоставления избирательного права были цензы:
1. Возрастной – 25 лет
2. По гражданству – русское подданство
3. Имущественный – владение недвижимостью либо уплата налогов в городскую казну на определенную сумму.
Для формирования городской думы применялась так называемая "прусская трёхклассная избирательная система". Это означало, что все жители города, подх. по цензам, делились на три категории в зависимости от налогоплатения. Первая группа – те, налоги с которых составляли первую треть с городского бюджета, вторая – средние собственники, третья – самая многочисленная – мелкие собственники. Каждый из разрядов формировал одну треть состава городской думы.
Городские думы также обладали хоз. компетенцией. В основном – содержание дорог, тротуаров, благоустройство памятников, парков и т.п. Финансовая компетенция была также определена – это гор. налоги, займы, расходные статьи, утверждение смет расходов и т.п. На первом заседании гордума избирала Главу города и Городскую управу.
Глава города утверждался в должности губернатором, в крупных городах – министром внутренних дел. Глава города возглавлял Управу, одновременно председательствовал в Городской думе. То есть являлся как бы главой городского местного самоуправления.
Управа была полностью подчинена Гордуме. Она как и любой исп. орган занималась оперативным решением вопросов управления городским хозяйством. Но при этом по Положению главной задачей её было обеспечение выполнения решений, принятых городской думой. У Думы в отношении Управы были контрольные полномочия: заслушивание отчетов управы о ее деятельности, отранение членов управы от должности, в целом порядок деятельности управы (регламент работы), денежное содержание и т.п.
При всём при том, как и земские органы, городское самоуправление решало хозяйственные и, по делегированию, ряд государственных вопросов. Таких как строительсвто пристаней, либо переправ через реки и т.п. Решение вопросов границ города, допустим, налоги.
Опыт земской реформы учелся таким образом, что все финансовые решения органов гор самоупр. подлежали утверждению губернатором либо минВД соответственно. МВД осуществляло надзор за законностью прин. решений. При губернаторах создавались специальные органы под названием Губернские по городским делам Присутствия. Они функционировали в качестве судов, трибуналов, разрешая споры городских органов м-упр и центральной власти.
В таком виде система существовала до 90-х годов, хотя почти сразу возникают кризисы, св. прежде всего с отсутствием ресурсов, денег. Политические изменения происходят – гласные перестают появляться на заседаниях.
Всё это приводит к тому, что происходит новая реформа, уже Александра 3. Принимается сперва Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890, а затем о городах от 11 июня 1892. Цели – включение в систему гос органов, а также обеспечение преобладания дворян. Поэтому резко были увеличены цензы, плюс ограничены компетенции.
Одна из целей – существенное сокращение расходов на содержания м-упр. Общее число всех гласных было сокращено на треть, вводились дополнительные цензы. В духе установления государственной теории органы госвласти получили право полного влияния на земтсва. Скажем, любой член управы мог вступить в должность только после утверждения губернатором. Отказ обжалованию не подлежал. Все члены управ автоматически становились государственными служащими, а это значить появление еще дополнительных цензов.
Изменяется система взаимоотношений губ. с предст. органами. Появляется "административный контроль", который означал проверку не только законности, но и целесообразности решений предст. органов. Если посмотреть 87 статью Положения, то увидим, что губ. вправе отменить любое решение предст. орг., которео либо не соотв. закону, либо не полезно общим гос. целям и прочее растяжимое бла-бла.
Плюс земства стали решать целый ряд вопросов государственного значения, таких как почта, предотвращение чрезв. ситуаций и т.п. В связи с этим Положение пытается отграничить полномочия по уровням, то есть – уездных земств и губернских.
Ровно такого же плана проходит реформа в городах. Увеличивается ценз – увеличили на 50% и 2% населения стало ему соответствовать. Сократилось число гласных. Главу города и глав управ отделили от системы органов гор самоуправления (то есть остались только собрания, предст. органы).
Предст. органы лишились прав контроля над управами и т.п.
Так реализовалась государственная теория. На этих принципах просуществовало м-упр до революции.
6 августа 1905 года появляется законосовещательная Дума, и она пытается рассматривать вопросы реформирования м-упр, но в силу наступления войны и постоянных роспусков дум ничего не удалось реализовать.
Временное правительство развернуло широкую деятельность по реформированию м-упр. Напр., вопросы снижения уровня м-упр до самых мелких территорий, создание милиции(!). Общими словами, ВП пыталось реализовать общедемократическое начало м-упр. Формируется система органов земского и городского м-упр, и они имели уже собств. аппарат принуждения (ту самую милицию).
Ничего из этого не реализовано, поскольку наступает новая, Октябрьская революция, которая хоть и не уничтожает шатко сформ. орг. м-упр, но параллельно создает систему советов. И начиная с весны 1918 органы местные начинают повсеместно уничтожаться.
Местное самоуправление было заменено, таким образом, государственным управлением, а муниципально-территориальное деление – административно-территориальным.
В основе – принцип демократического централизма. Означал возможность руководства вышестоящих советов нижестоящими.
Законодательное оформление местной власти произошло в Конституции 1918. Раздел Третий, подраздел Б. Ст. 53 предусм. 4 уровня местного государтсвеннго управления: волость, уезд, губерния, область. На уровне волости создавались Советы. Все депутаты этих советов собирались на Съезд, и Съезд советов являлся высшей в пределах данной территории властью. Съезд советов формировал ИсполКом, который занимался оперативным решением местных вопросов.
Появляются Края (в какой-то год), и по компенетции приравн. к Областным Советам.
1936 – Конст. СССР, 1937 – РСФСР. Вместо Съездов советов органами местной власти становятся Советы Депутатов Трудящихся. Советы начинались с уровня краев и областей. Они возгл. сист. районных Советов, которые – над городскими и сельскими Советами. Причем вводится система подчинения. Например, некий городский совет мог быть подчинен Краевому совету.
В 1978 году принимается новая Конституция. Меняется название – они становятся Советами народных депутатов. Система советов остается прежней.
Финансовые или экономические ресурсы – в терии Совет решался главным распорядителем всех богатств на территории. На пракктие Совет не мог воспольщоваться прямо всем-всем любым имуществом в силу системы подчинения (напр., завод конкретной краевой подчиненности). Местных бюдж. тоже не было – каждый нижестоящ. совет формировал смету расзодов, которуб отправлял на уровень выше, уровень выше включал её в свою смету, пока не доходило всё до федерального бюджета ("котловая система бюджетирования")
Нельзя сказать, что были вопросы местного значения – всякий вопрос трудящихся автоматически становился государственным (с политической точки зрения).
К тому же, исполкомы доминировали над советами. На практике советы собирались зачастую для того, чтобы утвердить решения исполкомов.
Перед тем, как Союз развалился, была попытка реформировать систему м-упр в том числе. Есть Закон СССР "Об общих началась м-упр и местн. хоз вопро.", и в уже в нем делается попытка определить м-упр как самоорганиация граждан для решения вопросов местного щначеия. Конечно, через систему советов. Но раз "само-" органиация, то предусматривается система и прямой демократии. Закон пытался сочетать местные и государственные интересы.
Случился распад, отделилась рос_федерация. И систему советов сперва сохранилась. Адм-терр деление России было представлено субъектами и автономными единицами. М-упр – на уровне городов и районов.
-прослушал немного-
Уже в перестройку пытаются сделать что-то вроде разделения властей, при этом – всё равно домирование Советов.
Распустили систему советов всю и сразу.