05.10.12 Лекция – 5.

Тема:

Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении.

>Эволюция представлений о непосредственной демократии в рамках местного самоуправления.

Сущность м-упр сейчас – деятельность населения по решению вопросов местного значения. Все формы м-упр имеют в ключеовй точке связь с населением. Об этом говорил закон СССР об общихпринципах м-упр и местн. хоз-ва. Имел определение м-упр как "самоорганизация граждан". Это было революционное определение. Этот закон, для того, чтобы указать в каких формах самоорганизация может осуществляться, вводит понятие "системы местного самоуправления". Закон подчеркивал, что эта самоорганизация осуществляется в совокупности норм. В рамках структуры он рассматривал на первом месте рассматривал

1. местные советы.

2. Органы территориального общественного самоуправления (ТОС)

3. Формы прямой демократии – выборы, референдум, иные.

Эта формула говорит нам о том, что, несмотря на определение, закон сказал, что прежде всего м-упр осуществляется через органы, а затем уже через формы прямой дем.

Во-вторых, закон говорит о появлении иных органов. Это комитеты – уличные, квартальные, сельские и т.п. Это говорило о том, что наряду с институционально действующшими органами есть органы, имеющие непосредственную связь с населением. Ну и с советами, кончно. Это как раз ТОС.

И только на третьем есте – непоср., где на первом месте – референдум и выборы.

Закон о местном с-упр в РСФСР 1991 года цуже немного иначе определял систему местного самоуправления. Делает такую систему:

1. Местные советы

2. Администрации

3. Формы непосредственной демократии (опять на первом месте реф. и выборы)

4. Органы ТОС.

Обращает опять же внимание на себя тот факт, что несмотря на "самоорганизацию", первое место всё равно ставятся органы. Почему закон поступил так с ТОС? Природа ТОС до сих пор неясна.

Этот закон отказывается от термина "система местного самоуправления". И этот термин с тех пор до наших дней используется на доктринальном уровне.

Что нам говорит 154-ФЗ? Вспомним, что к этому времени принята К РФ 1993 года, где на конст. уровне закреплено, что м-упр – это деятельность населения. То есть Конст. подтвердила, что это деятельность не органов, а населения через совокупность форм. Впервые на конст. уровне закреплен приоритет форм непосредственной демократии. ТАм сказано, что м-упр осущ. через реф., выборы, иные формы прямой демократии, а также через органы.

Закон 154-ФЗ, продолжая конст. тенденцию, говорит нам о деятельности органов м-упр и о формах прямого волеизъявления граждан. К сожалению, конституционное соотношение прямой и органов не отражена – первее идет глава об органах. Но стоит подчеркнуть, что формы прямого волеизъ. изымаются, и хотя бы на доктринальном уровне появляются мысли, что конст. форм-вка важна и верна.

Сама глава сформулирована хреново. Там лорганы опять на первом месте. И всё это скажется на 131-ФЗ.

>Формы на основе 154-ФЗ.

Конст. модель:

1. Приоритет непосредственной демократии

2. Среди них – выборы и референдум

3. Особая роль выборных органов

МОдель 154:

1. Называет "через органы и непосредственно"

2. Формы непосредственной демократии – рекомендательного и императивного характера. Это условно, ибо прямого указания на это нет. Императив. – когда решения народа имеют законную силу, рек. – когда грубо говоря опрос. Но, к сожалению, разграничение проведено непоследовательно. В 154-ом в формах перечисл. также "иные формы прямой дем.", что позволяет думать о не только имп. методах.

3. ТОС относится к форме осущ. м-упр. Это значит попытку рассмотреть ТОС как форму рекомендательной прямой демократии.

Но 154 с 1 января 2009 года утратил силу. Ему на смену пришел 131-ФЗ. Он сильно модернизировал систему м-упр, но оставил многие спорные вопросы и создал новые.

1. В порядке расположения глав на первое место поставлены формы непосредственной демократии.

2. Окончательно введена классификация непосредственной демократии на "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления" (императивная прямая дем.) и "участия населения в осуществлении местного самоуправления" (рек. де-тия).

3. ТОС по смыслу законодателя снова отнесен к форме участия в осуществлении местного самоуправления (то есть опять как рекомендательная демократия). Это неправильно.

Выводы:

- Система местного самоуправления – это совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления населением. При этом в результате эаолюции х-дательства можно сказать, что система состоит из трех элеметнов, хотя закон указывает два:

1) Осуществление м-упр населением непосредственно

2) Через деятельность органов.

Приоритет отдается формам неп. дем.

- Сами формы непосредственной демократии на сегодняний день делятся на две группы:

1) Формы непосредственного уч-я в решении вопр. – императивный характер

2) Рекомендательный характер

- Деятельность ТОС имеет сниженное значение относительно советских законов.

Правильно ли Конституция и законодатель отводят формам прямой демократии приоритет? Как идеал, которым служит Конституция, – да, всё верно: это стимуляция активности населения. Исходя же из практики мы видим, что органы, действующие на институциональной основе, регулярно действующие – имеют преобладающее значение. Представлять, что формы непосредственной демократии действительно будут преобладать, – взгляд утопичный.

Важно понимать, что формы непосредственно, прямой демократии и не должны играть той роли, которая им отведена идеально. Почему? Есть "общественное разделение труда", где есть государство и его органы, и вроде как население. И население в решении соответствующих вопросов играет субсидиарную роль.

>Формы непосредственной демократии.

Их две - имп. и рек.

И та, и другая осуществляются на основе принципов законности и добровольности. Вопрос добровольности, конечно, не сводится к вопросу обладания правом на м-упр.

Закон сегодня закрепляет открытый перечень форм непосредственной демократии. То есть гражданам не запрещается участие в осущ. м-упр в иных формах, нежели это предусмотрено з-дательством. НО важно понимать следующее. Большинство авторов ( и лектор) придерживаются точки зрения, что формы неп. демократии можно расширять только с помощью расширения форм участия в осущ. м-упр (то есть неп. демократии с решениями рекомендательного характера). Почему? Обеспечение. Императивный характер должен обеспечиваться. И только федеральный уровень может создать гарантии реализации результатов нормативных решений.

>Формы прямой демократии с императивным характером принимаемых решений.

Закон, на первый взглад, оставляет вопрос "какие формы относятся к такой форме" открытым.

Мы же должны к этим формам отнести следующие:

1. Местный референдум

2. Муниципальные выборы

3. Сход граждан

4. Отзыв депутата выборного должностного лица органа местного самоуправления.

5. Голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований.

Все их очень легко сгрупировать: они все характерны не только обязательностью, но и поставлены в соответсвующей главе ФЗ на первое место.

Дадим им характеристику.

Местный референдум.

Это форма осуществления гражданами местного с-упр посредством голосования по вопросам местного значения на основании всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Несмотря на то, что з-датель говорит о проведении реф. только по вопросам м-знач., закон 131 относит еще два вопроса: средства самообложения граждан и определение структуры органом м-упр в мун. образованиях, создаваемых на межселяных территориях, если само население инициирует процедуру референдума.

З-дательная база для проведения м-реф. Проводится м-реф на основании ФЗ "Об основных гарантиях изб. прав..." от 12 июня 2002 №67-ФЗ. Помимо этого закона з-датель субъекта наделен правом вносить регуляции. То есть определяется порядок на фед. и рег. уровне.

Из перечня вопросов местного знания кадровых вопросов и вопросов бюджета. 67-ФЗ в части 8 ст. 12 закрепляет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на любой референдум вообще. Сразу выпиливаются кадровые вопросы. Второе – бюджет. Третья – предп. чрезвычайных мер по вопр. здоровья человека. Однако закон 131-ФЗ говорит, что на местный реф. выносятся вопросы только местного значения. А вопросы кадровые и бюджетные не относятся к местному значению. То есть он уже изначально не предполагает, что м-реф будет исп. для решения этих вопросов.

Второй вопрос – как соотн. эти ФЗ на вопросо т ех самых межселяных территориях?

Третий – почему нельзя выносить кадровые вопросы и бюдж.? Первое – потому что для этого есть специальная форма – местные выборы. Второе – есть НК РФ.

Муниципальные выборы.

Это форма, посредством которой граждане выбирают органы, должностных лиц, отдельных долж. лиц на основании всеобщего равного прямого изб. права при голосовании.

В первую очередь обратимся к регулированию этой процедуры. Н сегодняшний день это федеральное з-дательство (в первую очередь 67-ФЗ) и з-дательство субъектов, принятое в развитие положений федеральных законов. Закон говорит, что выбор вида изб. сист. лежит на субъекте. Под видами понимаются условия признания канд. избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению деп. мандатов, а также распр. мандатов между списками канд. и внутри этих списков. Если проще, то вид изб. системы позволяет нам определить, будем мы избирать депутатов по пропорциональной, мажоритарной либо смешанной системе. Единственное изъятие ФЗ делает для предст. органов, где более 20 депутатов: в них половина должна быть избрана по пропорц. изб. сист. Такие изменения внесены недавно – март 2011.

Сход граждан.

Это форма коллективного решения населением вопросов местного значения.

131-ФЗ впервые на з-дательном уровне четко ограничил понфтие схода от собраний и конференций граждан. Это есть пошло еще с советов, где выбор делался в зависимости от величины мун. обр. Сейчас мы должны констатировать, что в период действия 154-ФЗ была сумятица в применении этих разных инст. 131-ФЗ сказал, что сход относится к имп. формам и по сути призван заменить предст. орг. м-упр. То есть сход позволяет решить местные вопросы не через предст. орг., а самим.

Возник вопрос – на какой территории это должно осущетсвляться? 131-ФЗ указал, что сход заменяет предст. орг. в сельскиз поселениях, где граждан с актив. изб. правом меньше 100. То есть это совершенно небольшие населенные пункты.

Сход может решать любые вопросы, в т.ч. относимые к исключительной компетенции предст. орг. Любое решение на сходе носит обязательный характер.

Закон и жизнь поставили вопросы, на которые ст.25 закона не отвечает. К примеру. Если жителей с избир правом стало больше 100, а органа предст. не было. Решение об органе должны решить граждане, а они уже не могут – больше 100 человек.

Отзыв депутата или выборного должностного лица.

Это форма осуществления населением местного с-упр, посредством которого население обладает возможностью повлиять на досрочное прекращение депутатом или выб. долж. лицом своих полномочий на основании всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании.

Это – едиснвтенный случай среди всех уровней гос власти, где отзыв депутата признается в федеральном законодательстве. Это положение введено 131-ым впервые. 154-ФЗ предполагал отзыв, но только в том случае, если это будет определено законом субъекта либо уставом мун. обр.

Возник вопрос о возможности и об условиях отзыва депутатов. Когда вводится та или иная процедура отзыва, необходимо достичь баланса интересов депутата, обл. полномочиями на основании выборов, то есть – между самим институтом выборов и исполнения депутатом своих полномочий. В советское время была конструкция императивного мандата, и понятно, что здесь всё связано. А как сейчас решать – отзывать или нет? КС сказал, что утрата доверия и только не является основанием постановки вопроса об отзыве депутата. Еще нужны какие-то конкретные действия. Второе – за отзываемым депутатом сохраняется право на судебную защиту. ФЗ же еще дальше пошел, указав основаниями отзыва только совершение противоправных действий, подтв. приговором суда.

Второй вопрос – о кворуме. В ФЗ написано, что депутат может быть отозван, если "за" отзыв проголосовало не менее участвующих в голосовании.

Пределы применения института. До прошлого года существовала следующая позиция: отзыв возможен только будучи изб. по мажоритарной изб. сист. В 2011 году в закон были внесены изменения, согл. которым депутат не может быть отозван, если присутствует в мун обр хотя бы один депутат, изб. по пропорц. сист.

Процедура – как местный референдум. Лол.

Регламентируется федеральным законодательством, з-дательством о местных референдумах (з-дательство субъектов) и уставами мун. обр.

Голосование по вопросам изменения границ.

Это форма императивной демократии, которая впервые используется в 131-ФЗ. Это та форма, при которй население непосредственно решает вопрос об изменений границ на основании всеобщего прямого равного изб. права при тайном голосовании.

Порядок – как референдум. При этом существуют два изъятия:

1. Разрешается агитация со стороны гос. органов и органов м-упр

2. Положение о юридической силе решений референдума не применяется к результатам голосования по вопр. изм. границ

Зачем мы тогда относим этот вопрос к имп. формам? И зачем применять процедуру (сложную) референдума, если в итоге результат не такой же силы?

Если посмотреть практику, то мы увидим, что зачастую голос. по вопросам изм. границ проводится как "референдум по голосованию по вопросам...". Чтобы точно придать юридическую силу.

12.10.12 Лекция – 6.

Тема:

Продолжение.

Три инициативных субъекта для начала местного референдума:

1. Граждане

2. Глава местной администрации и представительный орган

3. Местное избирательное объединение.

Круг вопросов местного значения. Но законом определен круг вопросов, которые должны решаться только на референдуме. Например, если новообразованное мун. обр., то только на референдуме решается вопрос о структуре органов м-упр.

Требование к вопросу, выносим. на реф. – он должен исключать множественность толкования.

Перечень вопросов, которые невозможно выносить на реф. (ч8ст12), закрытый, и больше никакие ограничения не могут устанавливаться. Но есть исключение – Устав мун. обр. запрещено выносить за референдум – только представительным органом либо сходом граждан (если меньше 100 человек). Также законом субъекта федерации можно запретить выносить вопрос на референдум, если этот вопрос уже выносился на референдум в течение определенного срока назад. ФЗ ограничивает это время до 2-х лет.

Если граждане инициирут референдум, то они собирают подписи – максимум 5%. Определяется процент законом субъекта.

Если изб. объед. – то так же.

Если совместно глава администрации и предст. орг. – то двойной способ:

1. Принятие решения предст. органом

2. Принятие решения главой адм.

Финансируется местный референдум из местного бюджета. Эти деньги идут на публичные мероприятия – не на агитацию.

Назначение референдума – это право принадлежит только представительным органом. Но назначение яеляется обязательным, если все процедуры, сроки соблюдены.

Решение обязательно публикуется, открывая агитационный период. Он должен быть 45 дней. Есть искл. – если до дня голосования остается менее 25 дней, то можно перенести не более чем на 90 дней , и то только для того, чтобы это голосование было совмещено.

Комиссии есть постоянно действующие и специально формируемые. Это – напр., избир. комиссии муниципалитетов. Интересно, что они являются муниципальным органом, но не органом местного самоуправления. Они подчинены избирательной комиссии субъекта федерации. И поэтому, если включить его в органы местного самоуправления, то он будет входить в систему государственных органов, что fail по ст. 12 Конституции РФ.

Если проводится местный референдум, то муниц. комиссии выступают как комиссии по проведению референдума. Иногда, если реф. проводится не полностью на всей территории мун. обр., то образуются округа – следственно окружные комиссии. Тапкже – участковые, где голосуют.

Также действуют территориальные комиссии, вх. в систему гос. избиркомов.

>Информация о реф.

Есть информационное обеспечение – обязанность комиссий. Это информирование населения о том, где голосовать, когда, каким образом. Также есть агитация – для рекомендаций по вопросам, как надо голосовать.

Агитация ведется по общим правилам 67-го закона. Хотя стоит помнить, что вопрос о проведении местного референдума регулируется законом региональным, то есть субъекта.

Если на документ выносится какой-то документ, то комиссии должны предоставить всем возможность ознакомиться с ним.

Следующая стадия –

>Голосование, подведение итогов, установление результатов.

Голосование в течение дня. Общая норма – из 67-го закона, – участки должны быть открыты в течение 10-ти часов.

Есть процедуры досрочного голосования.

Голосуют бюллетенями. Хотя обсуждается возможность голосовать по электронной форме.

Их считают вручную, этим занимается комиссия. Сразу после истечения 10-ти часов. Считают бюллетени "за", "против" и недействительные. После подсчета составляетя протокол, отправляемый в вышестоящую, и оттуда – в еще более вышестоящую, на осн. которой комиссия по проведению референдума принимает решение.

Есть возможность признать реф. несостоявшимся. На выборы это не действует, а вот на местн. реф. действует. Это если на реф. явилось меньше 50% жителей. Чтобы решение было признано принятым, за него должны проголосовать более половины явившихся.

Если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления, реф. может быть призн. недействительным. Недейств. либо на уровне комисии по проведению референдума. Либо недействительным на таком количестве участков, которые должны покрывать более 25% населения. Третий вариант – по судебному решению.

Консультативных местных референдумов не бывает. Любой местный референдум – императивный, рещение является общеобязательным и подлежит опубликованию.

Поскольку общеобязательно, это решение не нуждается ни в каком-либо утверждении и действует на всей территории муниципального образования7 ё

Отменить или изменить данное решение можно: 1. Новым референдумом