09.01.12 Муниципальное право - лекция.
Тема:
Понятие муниципального права.
Николай Леонидович.
Муниципальное право. Основные источники - Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления (15 октября 1985 года, была ратифицирована в 1998 году (от 11.04 №55)), ФЗ "Об общих принципах организации местного самоупр. в РФ" от 6 окт 2003 г №131. Это второй такой закон, 1-ый - в 1995 году (№154). Она действовала до 2009 года. То есть 2003-2009 - переходный период. Вот три основных источника. Есть и другие. На федеральном уровне - целый ряд ФЗ. Но вопрос неодн. В Конституции положения - самостоятельное, не входит в систему госвласти, самофинансируемая (на деле - из фед бюджета только тсс), о разграничении (ст.72) - предметы совместного ведения федерации и субъектов, и там - "об общих принципах организации орг госвласти и местного самоуправления". По теме "источники" из этого можно вывести, что МестнСамоупр регулируется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов. В 1993 году, когда меняли систему советов на систему органов местного самоуправления, концептуальная идея заключалась в том, что основной массив управления будет в руках субъектов федерации. Прошло два года, и федеральный центр осознал, что регионы не хотят регулировать местное самоуправление. Ибо, если нет законодательного регламентирования, то оно и не существует. В итоге - закон 1995 года, но и он всё же рамочный. Где содержись указания о принятии субъектных законов. Но и они не были приняты (обобщенно говоря).
После принятия закона 2003 года возникает ситуация, когда субъекты могут осуществлять регулирование только по тем вопросам, по которым разрешено в соответствии с федеральным законодательством (ст.6).
Третий уровень источников - акты местного самоуправления. То есть источники муниципального уровня.
Вот общий перечень.
>Литература.
Есть кафедральный учебник. Авакьян, Люцер, лектор сам."Мун право России". 2009 год. Старый он, только тссс. Есть Фадеев, Кутафин МГЮА (Мун право России). Но всё равно реагировать быстро не удаётся. Есть ещё один МГЮА - Шугрина.
Журналы - 1) Конституционное и муниципальное право, 2) Государственная власть и местное самоуправление.
>Понятие.
Вопросы:
1. Муниципальная власть.
2. Предмет и метод.
3. Источники.
4. Наука муниципального права.
Посмотреть - Журнал Конст. и Мун. право, 2004 №5, ст. Марченко О.В. "Соотношение метода муниципально-правового регулирования общественных отношений и отраслевого муниципально-правового режима". В этом же жрнале, 2003 №1, Костюков А.Н. "Субъекты муниципально-правовых отношений". Журнал "Гос вл и местн самоупр", №№3,4 за 2005 год - ст. Баранчикова "Об отраслевой принадлежности муниципального права".
Термин "муниципия" заимстован из римского права. Первые упоминания об установлении местной власти на основе принципов самоорганизации, самообеспечения относятся к древнему Риму. Часто бывало, что Рим захв. город, и он сохранял систему местной власти. Такие города назывались муниципиями. Но нельзя дать обобщающее понятие, ибо сама ситуация менялась, ведь были разные эпохи Рима. "Мунис" - обязанность, "капио" - принимать.
В нашей стране после принятия К. 1993 возник вопрос, как поименовать эту власть. ДО 1993 была система Советов. Но их ликвидировали. И на уровне городов, поселений возникло местное самоуправление. Теоретики и предложили этот термин - "муниципальный". Уже в К. можно найти такое понятие как "муниципальная собственность".
Почему появился этот вопрос? Почему стали говоритьь, что сущ отдально мун власть, мун собственность? Всё из К. Порядка 40 статей о местном последовательно отграничивают всё муниципальное - деньги, обязанности, скажем, здравоохранение.
Конституция употребляет не "муниципальная власть", а "местное самоуправление". Была дискуссия, и есть две точки зрения. Первая - что должно существовать два разных понятия, власть и самоуправление. Но если посмотреть в Конституции, где в ст.3 "власть осущ. через орг. госвласти и местного самоупр...". Отсюда вторая т.зр. - что это одно и то же. Если посмотреть закон "об общих принципах", то там не делается никаких различий.
Что такое муниципальная власть? Уже прлзвучало, что эта власть отделена. Но как она отделена? Функционально. ст12 К РФ, -
Статья 12
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти."
Все 90-е годы был распространен взгляд, что эта статья обозначает полную автономию. Скажем, мсамоупр - "государство в государстве". Это налоги, свои органы власти, и государство вроде не вмешивается. Ведь не было Налогового Кодекса. И в К РФ закреплено право местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги. Идея - раз власть, то должна опираться на самостоятельные ресурсы. Когда была принята ч1 НК в 2000 году, были определены виды налогов. И до сих пор в теории ведется спор - не вступает ли это положение НК в спор с Конституцией?
Самостоятельность местного самоуправления, закр. в конституции, понималась как автономия. Ни фед., ни субЪ. вроде не должны вмешиваться. В ряде случаев возникали и конфликты между мун. и региональной властью. Есть даже конспирологическая версия, что местное самоуправление так и было задумано. Ведь какое угодно западное законодательство не содержит таких положений (об такой автономности). Везде МС либо связано с центральной властью, либо является подсистемой региональной властью. И ЕВР Хартия и была принята, чтобы уменьшить степень зависимости от публичной власти, ослабить централизацию. Можно было даже сказать, что муниципалитеты - это уравновешивавший фактор в борьбе рег. и фед. вл. (на стороне фед.). Самостоятельность - для отделения в первую очередь конечно от регионов. Короче - чтобы решить проблему сеператизма.
Потом - в конце 90-х - начинаются реформы. Целый комплекс. Выстраивание жестких отношений - вертикальных - субъектов и федерации. Дошла очередь и до местного самоуправления. Обратились к Конституции, и уточнили, что не говорится там об автономии. Говорится лишь о самостоятельности, и то "в пределах полномочий". А пределы эти определяются государством, прежде всего - федеральным законодателем. Возникает больше теоретический вопрос - чем мун власть принципиально отличается от власти государственной? Нужно обратиться к базовому понятию из Конституции - "народовластие".Принадлежность власти народу. Но народ эту власть осуществляет в разных формах - непосредственно, либо через систему органов. Различаются и виды власти. Когда речь идет об управлении государством, мы говорим о государственной власти. Власть разделена по вертикали и по горизонтали. Особенность государственной власти в том, что решения - окончательные. Есть специальный аппарат принуждения, субординирующий фактор. Но есть и другой вид власти, называемый общественным. Этот вид реализуется через систему институтов гражданского общества. Но эта власть – координирующая. Она основана на формах общественного воздействия. Граждане самостоятельно решают вопрос об участии в тех или иных процедурах. Если идёшь на неЁ - соблюдай правила, но пойти ли - добровольно.
Как можно догадаться, в 90-х мун. вл. ассоциировалась как раз с такой общественной властью. Это не изжито и сейчас. Но это не отвечает действительности. На самом деле у мун. власти есть целый ряд принаков, отн. её к власти государственной. Это система органов, территориальная юрисдикция. Налоги те же. Местный бюджет. Это - собственная экономическая основа, которая включает возможность и принудительных изъятий. Ну и правовой характер власти - власть реализуется посредством издания правовых актов.
Но если К РФ отделила эти власти, то должны быть и отличающие признаки. Эти признаки - негосударственная сущность этой власти. Органы выступают от своего имени. Ещё - наличие круга вопросов, которые не относятся к ведению государства, т.е. наличие собственной компетенции. И - наличие собственной ресурсной базы. Если она есть, то государство не может изымать.
Муниципальная власть, таким образом, - особый правовой феномен, которая с одной стороны является государственной, с лругой - общественной властью. Государственно-общественной.
В итоге, мейнстримовое определение:
Муниципальная власть - это разновидность социальной власти, действующая в пределах муниципального образования, основанная на нормах права и осуществляемая от имени населения.
Продолжим о реформах 2000 годов. Много теоретических работ того времени как раз говорят об отсутствии кайо либо автономии мун. власти в других странах. С другой стороны - есть четкие нормы конституции, что всё что муниципальное - то не государственное. Но задача стояла четкая - объединить всё системно. Оставить функциональное разделение.
Выход был найден КС РФ. Появилось понятие "публичная власть". См. Пост КС РФ от 15 янв. 1998 года №3 (о проверках в конст. респ. Коми). В этом постановлении КС сформулировал правовую позицию, о том, что существует публичная власть, которая объединяет государственную власть и местное самоуправление. И есть две разновидности публичной власти - гос. и мун.
>Предмет и метод отрасли муниципального права.
Чтобы определить предмет, метод, нужно ответить на вопрос - отрасль ли это права? Это вопрос, который в теории права вообще не решен полностью.
Как формировалась совокупность норм, которые сейчас относятся к мун праву? Ну вот вышла К, обособила общественные отношения. Далее - законы, подз. акты, акты субъектов. Когда их стало много, пришли к мысли, что нужно эту совокупность отделить. Но чтобы отделить отрасль, нужны собств. предмет и метод. Предмет - это особая группа общественных отношений, которые отличает однородность. Муниципальные правоотношения – это отношения (см. В.И.Васильев, "Местное самоуправление" 2008 года, книга изд. Норма. там он говорит "Давайте рассматривать муниципальное право в собственном значении". Там где есть орг местн самоупр, там и есть мун пр., но что тогда делать с налогами, земельными отн, и др.)... Если говорить о мун. пр. как самостоятельной отрасли права, то в рамках её предмета невозможно выделить группу качественно-однородных общественных отношений. Для этого в ТГП есть понятие "комплексной отрасли права". Есть точка зрения, что есть некие базовые отношения, и есть вторичные. Вот базовые для мун. пр. - это те, которые возникают вокруг муниципальной власти. Вторичные - это те самые земельные, гражданские, финансовые, административные и др. Но это всё дискуссии. Есть и точка зрения что мун пр и не отрасль самостоятельная вовсе.
Есть, однако, границы. Например - "пределы общей полномочности местного самоуправления". Это - то, что на базовом уровне закреплено в третьей статье К РФ. Второй критерий - территориальные пределы распространения муниципальной власти. То есть муниципальная власть в каждом конкретном случае отграничена определенной территорией. Поэтому отношения, рег. отраслью мун. пр., возникают только на территории каждого конкретного мун. обр. Третий критерий - социальное предназначение мун. власти. То есть основной субъект - население. Четвертый критерий - форма взаимоотношений государства и местной власти. В любом государстве отношения с местной властью могут быть выстроены по-разному. Может существовать система с автономией, есть - с административной подчиненностью и т.п. Поэтому, если есть государственное значение - то не мун, а если нет - мун.правовые отношения.
Таким образом, если собрать эти критерии, то можно определить предмет муниципального права как комплексной отрасли. П.м.п. составляет следующая группа отношений:
1) Отношения, связанные с признанием и гарантированием государством местного самоуправления как института публичной власти.
2) Отношения по поводу решения вопросов местного значения населением (то есть главным субъектом).
3) Отношения по поводу решения вопросов местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления.
4) В связи с разделением вопросов на государственного значения и негосударственного. Для удобства есть также институт делегирования полномочий - это в ситуации, когда объективно лучше справится местн. самоупр., но полномочия целиком принадлежат государственной публичной власти.
5) Отношения по поводу организации и функционирования самой муниципальной власти.
>Метод.
В классическом понимании метод - это совокупность способов воздействия отрасли на ощественные отношения. Поскольку мун пр - комплексная ортрасль, она использует всю совокупность таких способов.
В ТГП предмет является основой разграничения, метод становится как бы дополнительным. В чистом виде например диспозитивное и императивное регулирование нигде не присутствуют. Поэтому нужно говорить о том, что преобладает в муниципальном праве. Мун - эо всё же власть. Поэтому исходя из этого всё же должна преобладать императивность. С другой стороны, муниципальное право - это особая отрасль права, связ. с особым субъектом - населением. Население - особый субъект мун. пр. И это - новация; за рубежом это не характерно. Хартия говорит, что основной субъект местн самоупр - это органы и должностные лица. КС рассматривал вопрос о том, соответствует ли Конституции и Хартии признание населения основным субъектом. И решил, что не противоречит. Но и закон №131 практически местн самоупр сводит к деятельности органов и долж лиц...
Возвр. к методу. Он тоже комплексный. В той части, в которой мун вл обусловлена своей государственной природой, применяется императивный метод. В той части, где мун вл связана с властью общественной, применяется метод диспозитивный, дозволения. По большей части теоретики муниципального права считают, что должно преобладать императивное регулирование.
В целом метод - это система правовых приёмов и средств, с помощью которых отрасль муниципального права воздействует на общественные отношения, существующие в сфере местного самоуправления.