2762.Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейс

22.АнисимовА.П. Экологическое право России: учеб. пособие. – М., 2003.

23.Стеблов А.Л., Вайсман Я.И. Экологическое право: учеб. пособие / Перм. гос. техн. ун-т. – Пермь, 2000. – 260 с.

24.Экологическое право РФ. Сборник нормативных актов по использованию и охране природной ресурсов / сост. И.А. Еремичев, В.И. Решетни-

ков. – 2 изд., перераб. – М.: Щит – М, 2003. – 464 с.

25.Экологическое право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Высшее образование, 2006. – 486 с.

26.Экологическое право: учебник для вузов / Н.Д. Эриашвили [и др.]; под ред. В.В. Курочкиной, В.В. Гучкова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ – ДАНА; Закон и право, 2004. – 367 с.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Развитая нормативно-правовая база, последние достижения отечественного и международного экологического права и экологического законодательства как основа государственной экологической политики РФ.

2.Экологическая функция государства. Основная форма реализации экологической функции государства – осуществление правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и природопользования.

3.Понятие, предмет и функции экологического права в РФ. Классификация эколого-правовых норм.

4.Система экологического права в РФ. Правовая регламентация норм экологического права. Институт права.

5.Методы и принципы правового регулирования экологических правоотношений. Субъекты, содержание и объекты экологических отношений. Методы экологического права.

6.Экологическое законодательство. Структура, функции, задачи.

7.Соотношение экологического праваи экологического законодательства.

8.Понятие и виды источников экологического права. Классификация источников экологического права. Законы и подзаконные нормативные правовые акты.

9.Управление в сфере регулирования экологических отношений. Регулирование, объекты и цели регулирования экологических отношений. Управление как особая форма регулирования экологических отношений.

ГЛАВА 15 ПРИРОДОРЕСУРСОВОЕ

ИПРИРОДООХРАНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО В РФ

ВРоссии природоохранительному праву положили начало указы Петра I по охране лесов и животного мира. В последующие периоды, особенно в XVIII–XIX вв., было сформулировано разветвленное природоохранительное право России, где были достаточно полно представлены элементы комплексного подхода к защите природной среды.

История развития экологического законодательства России советского периода исчисляется с момента его возникновения в 1917–1918 гг. как части российского законодательства. Экологическое законодательство длительное время развивалось в составе законодательства СССР и было лишено своей самостоятельности и оригинальности. Еще в 80-х гг. ХХ в. экологическое законодательство развивалось в рамках земельного законодательства.

Следует выделить основные шесть периодов экологического законодательства:

1918–1922 гг. – возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов;

1922–1957 гг. – активное развитие союзного законодательства природоресурсного направления;

1953–1963 гг. – принятие во всех республиках бывшего СССР законов об охране природы (например, закон РСФСР об охране природы был принят

в1960 г.);

1968–1980 гг. – проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе. Принятие по этим объектам соответствующих Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, кодексов в союзных республиках;

С 1991 г. и до настоящего времени – суверенизация России, распад

СССР, пересмотр законодательства Российской Федерации, в том числе экологического.

Новая кодификация экологического законодательства проходила на основе преемственности законотворчества, с учетом недостатков прежней

382

системы правового регулирования: например, резко сократилось число порученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, недрах, водах, лесах, законы о животном мире и атмосферном воздухе. Значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детализация законодательного материала.

Один из недостатков прежней системы экологического законодательства состоял в ее ведомственности. Законы определяли лишь общие положения, а относительно деталей регулирования ссылались на действующие нормативные акты правительства, министерств, ведомств. В новом экологическом законодательстве этот диктат подзаконных актов правительства

иведомственных учреждений практически отсутствует.

Впринятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Вслед за Федеративным договором Конституция РФ вводит в научный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.

15.1. ПОДОТРАСЛИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Процесс становления и развития экологического права в России можно условно разделить на четыре этапа:

–становление и развитие отдельных природоресурсовых отраслей права: лесного, водного, земельного и др.;

–объединение отдельных природоресурсовых отраслей права в общее природоресурсовое право;

–возникновение и развитие относительно самостоятельного комплекса правовых норм по охране окружающей среды (природоохранительное право);

–интеграция природоресурсового права и норм по охране окружающей среды в комплексную отрасль права – экологическое право.

Экологическое право подразделяется на две большие составляющие – природоохранительное и природоресурсовое право.

Природоохранительное право составляют нормы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды как единого целого, устанавливающие общие требования к субъектам хозяйственной деятельности.

383

Основополагающим источником права, регулирующим данную сферу общественных отношений, является в настоящее время Закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ.

Нормы природоресурсового права регулируют общественные отношения в области использования и охраны отдельных компонентов окружающей среды (земель, вод, недр, лесов и иной растительности, атмосферного воздуха, животного мира, континентального шельфа).

Правовые нормы природоохранного и природоресурсового права применяются во взаимодействии. Однако как общее и частное они соотносятся не полностью, поскольку имеют как общие для них, так и собственные предметы регулирования.

Так, например, исключительно в ФЗ «Об охране окружающей среды» установлены основы правового регулирования зон чрезвычайного экологического бедствия, экологического страхования. Однако данный Федеральный закон не регулирует отношения собственности на природные ресурсы. Регулирование этих отношений осуществляет природоресурсовое законодательство: Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс, ФЗ «О недрах» от

21.02.1992 № 2395-1, ФЗ «О животном мире» от 24.04.1995 № 52-ФЗ.

15.2. ПОНЯТИЕ ПРИРОДОРЕСУРСОВОГО ПРАВА

Природоресурсовое право – система правовых норм, регламентирующих режим (статус) окружающей природной среды, природных комплексов и отдельных ресурсов как объектов экологических отношений.

Природноресурсовое право – межотраслевой институт экологического права, выделение которого обусловлено особым видом взаимодействия общества и природы, который заключается в выделении (вычленении) из окружающей природной среды объектов и свойств, выполняющих социальную функцию в качестве источников удовлетворения общественных и индивидуальных потребностей, объектов пользования, охраны и преобразования. Природоресурсовое право состоит и общей и особенной частей.

Структура природоресурсового права представлена на рис 15.1. Правовые нормы, указанные на рис 15.1, регламентируют режим отдель-

ных природных ресурсов и комплексов: земель, недр, вод, лесов и т.д. Они одновременно являются институтами соответствующих отраслей особенной части экологического права: земельного, водного, лесного и т.д.

384

Рис. 15.1. Структура природоресурсового права в РФ

Устанавливая административную и уголовную ответственность за посягательство на окружающую природную среду, природные ресурсы законодатель придает им социальную значимость как источникам жизнедеятельности общества, выделяя их в качестве таковых из природы.

Выделение объектов и свойств природы в качестве природных ресурсов осуществляется на основе следующих принципов:

–социальной и экологической полезности объекта или свойств природы;

–технической возможности извлечения полезных свойств природных объектов;

–научной обоснованности выделения природных ресурсов;

–системности окружающей природной среды и отдельных природных ресурсов;

385

–получения наиболее полной информации о состоянии окружающей природной среды и отдельных природных ресурсов;

–охраны окружающей природной среды, природных комплексов и ресурсов от негативных воздействий техногенного и природного характера.

15.3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ,

ПРИРОДНЫХ КОМПЛЕКСОВ И РЕСУРСОВ.

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Окружающая природная среда как объект экологических отношений в силу своих естественных свойств представляет собой целостную природную систему, подсистемами которой являются природные комплексы

иресурсы.

Всвою очередь, природные комплексы и ресурсы представляют собой также целостные системы.

Окружающая природная среда как целостная система представляет собой природоресурсовой фонд Российской Федерации, который составляют фонды: земельный; недр; водный; лесной и древесно-кустарниковой растительности; животный мир (фонд животного мира, фаунистический фонд); природнозаповедный; курортный; природно-рекреационных ресурсов (при- родно-рекреационный фонд); ресурсов атмосферы.

Каждый природоресурсовой фонд имеет свою внутреннюю структуру, которая предопределяется естественными свойствами составляющих его природных ресурсов, их целевым назначением.

Классификация природоресурсовых фондов по форме собственности на природные ресурсы и комплексы представлены на рис 15.2.

Рис. 15.2. Виды природоресурсовых фондов

386

Целесообразно выделение фонда природных ресурсов, находящихся в частной собственности.

Каждый из указанных фондов имеет внутреннюю поресурсовую структуру.

Так, федеральный природоресурсовой фонд включает федеральный земельный фонд, федеральный фонд недр, федеральный водный фонд, федеральный лесной фонд и леса на землях Министерства обороны; федеральный природно-заповедный фонд, федеральный курортный фонд, федеральный фонд природно-рекреационных ресурсов, федеральный фонд ресурсов атмосферы.

К федеральным природным ресурсам относятся:

–земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;

–земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи,

метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия,

атакже другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

–земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздо- ровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;

–виды растений и животных, занесенных в Красную книгу РФ;

–виды животных, ценных в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых происходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесенные к видам, попадающим под действие международных договоров;

–месторождения полезных ископаемых, имеющих общегосударственное значение;

–водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов РФ, а также пограничные и трансграничные водные объекты;

–иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург.

387

Природоресурсовые фонды субъектов РФ по своему объему отличаются от федерального природоресурсового фонда. Это объясняется тем, что не все природные ресурсы могут находиться в государственной собственности субъектов РФ. Возможны также количественные различия между природоресурсовыми фондами субъектов РФ. Так, в случае передачи части лесного фонда в государственную собственность субъекта РФ (ст. 19 ЛК РФ) возможно создание лесного фонда соответствующего субъекта РФ. Однако не все субъекты РФ могут иметь собственный лесной фонд.

Равным образом, не во всех субъектах РФ могут создаваться и другие природоресурсовые фонды.

Еще более ограничена структура муниципальных природоресурсовых фондов, которые могут включать земельный фонд, фонд общераспространенных полезных ископаемых, водный фонд, фонд городских лесов и древеснокустарниковой растительности иных муниципальных образований, природнозаповедный фонд, курортный фонд, природно-рекреационный фонд (фонд природно-рекреационных ресурсов).

Природные ресурсы и комплексы в качестве вещей (имущества) являются объектами права собственности и других вещных прав, а также объектами гражданско-правового оборота. Правовой режим природных ресурсов и комплексов в качестве объектов вещных прав, оборотоспособность закрепляются в экологическом законодательстве в зависимости от их природных свойств и целевого назначения.

Право собственности на объекты окружающей среды и природные ресурсы в объективном смысле – это совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы; в субъективном – совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами и другими объектами собственника [26].

В силу ст. 9 Конституции РФ природные ресурсы могут быть объектами частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Право собственности – основополагающее вещное право, от которого производны иные вещные права. Право собственности как система правовых норм, регламентирующих отношения собственности, является институтом гражданского права.

Вещное право как правовой институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих вещные отношения, сущность которых заключается в отношении субъекта (носителя) вещного права к вещи (имуще-

388

ству) как источнику удовлетворения его потребностей в материальных объектах (объектах материального мира).

Вэкологическом праве закрепляется правовой режим природных ресурсов как объектов собственности, в том числе какие природные ресурсы являются объектами права собственности, а также экологические ограничения правомочий субъектов права собственности.

Отношения собственности на объекты окружающей среды и природные ресурсы регулируются Конституцией РФ (ч. 2 ст. 8, 9, 36, п. «е», ст. 71, п. «в» – «д», ст. 72), ГК РФ (гл. 13–17), природоресурсовым и природоохранительным законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации, Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах».

Субъектами права собственности на природные ресурсы могут быть граждане и юридические лица, включая иностранцев.

Субъектами права государственной собственности являются органы представительной и исполнительной власти Федерации и всех ее субъектов.

Новый вид собственности на землю и другие природные ресурсы – муниципальная. Она не является ни государственной, ни частной. В качестве субъектов права муниципальной собственности выступают представительные и исполнительные органы самоуправления городов и районов.

Таким образом, субъектами права собственности на природные ресурсы могут быть любые субъекты гражданского права. Однако господствующее положение занимает государственная форма собственности. Она лишилась своей исключительности в том, что касается земель, но продолжает иметь преимущественное право в области владения недрами, лесным фондом, животным миром и рыбными запасами.

Субъектами права частной собственности могут быть граждане РФ, предприятия и иные организации (юридические лица) РФ, кроме предприятий и организаций, являющихся объектами государственной, муниципальной собственности. В законодательстве не предусматривается возможность нахождения природных ресурсов в собственности предприятий и иных организаций с иностранными инвестициями, с участием государства и муниципальных образований, иностранных организаций и граждан, международных организаций, лиц без гражданства.

Взаконодательстве установлены ограничения права частной собственности на природные ресурсы.

Так, Закон РФ «О недрах» исключает право частной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы [7].

389

Всилу ст. 40 ВК РФ в частной собственности могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) – небольшие по площади

инепроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Предельные размеры обособленных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности, определяются земельным законодательством РФ [8].

Лесной кодекс РФ не предусматривает частной собственности на лесной фонд РФ, леса, расположенные на землях обороны, городские леса [9].

Право собственности на природные ресурсы неразрывно связано с правом природопользования, поскольку владение соответствующим природным элементом в большинстве случаев составляет необходимую предпосылку природопользования.

15.4.ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

15.4.1.Понятие, объекты и субъекты природопользования

Всистеме экологических отношений выделяется особый их вид – отношения природопользования.

Природопользование – взаимодействие человека (общества) и природы в целях ее использования, например для производства [27].

С одной стороны, это институт экологического права, а с другой – субъективное право конкретного природопользователя. Взаимодействие выражается в извлечении полезных для человека и общества свойств (качеств) природных компонентов среды для удовлетворения экономических, экологических, культурно-оздоровительных, нравственно-эстетических потребностей.

Природопользование осуществляется в трех формах:

– изъятие (извлечение) из природной среды объектов естественного происхождения с последующим потреблением в качестве сырья для производства нужной для общества продукции, продуктов питания и т.д. К такой форме природопользования относятся добыча полезных ископаемых, заготовка древесины, охота, рыболовство и др.;

– без изъятия (извлечения) природных ресурсов из окружающей среды, например использование территорий национальных парков для организация регулируемого туризма и отдыха; изучение, исследование и иное использование объектов животного мира в научных, культурно-просветительных, вос-

390