2762.Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейс

До настоящего времени острой проблемой практически для всех субъектов Федерации остается отсутствие отвечающих санитарным правилам специализированных полигонов для промышленных и бытовых отходов. Большое количество промышленных отходов, в первую очередь токсичных, в регионах с достаточно высокой плотностью населения и развитой химической, нефтехимической промышленностью и цветной металлургией усиливает нагрузку на среду обитания и создает реальную угрозу состоянию здоровья населения.

Не решена проблема хранения и утилизации пришедших в негодность и запрещенных к применению пестицидов и агрохимикатов.

За период 2005–2008 гг. отмечается увеличение объемов образования отходов, в основном за счет прироста объемов производства по добыче полезных ископаемых, и некоторое снижение объемов использования и обезвреживания отходов в 2008 г. по сравнению с 2007 г.

Снижение использования и обезвреживания отходов в 2008 г. в основном было вызвано уменьшением использования отходов наиболее значительного по объему V класса опасности (сократилось с 59,6 до 50,5 %). При этом увеличился процент использования и обезвреживания отходов I класса опасности – с 51,5 % в 2007 г. до 60 % в 2008 г., отходов IV класса опасности –

с 34,6 до 72,3 %.

На рис. 12.10 представлена динамика образования и утилизации отходов производства и потребления в Российской Федерации в 2002–2008 гг.

Рис. 12.10. Динамика образования и утилизации отходов производства и потребления в Российской Федерации в 2002–2008 гг. [16]

301

На рис. 12.11 представлено распределение объема образовавшихся отходов по классам опасности в 2008 г.

Рис. 12.11. Распределение объема образовавшихся отходов по классам опасности в 2008 г. [16]

Почти 90 % суммарного количества образующихся за год отходов всех классов опасности по стране относится к производствам по добыче полезных ископаемых, при этом 54 % – добыче топливно-энергетических полезных ископаемых (рис. 12.12).

Рис. 12.12. Вклад основных видов деятельности в суммарный объем образования отходов производства и потребления в Российской Федерации

в 2006–2008 гг. [16]

Рост промышленного производства в России может обострить экологическую обстановку, а также увеличить вероятность возникновения техногенных аварий с негативными экологическими последствиями. Необходим комплексный системный подход при разработке правовых, экономических,

302

организационных и иных условий рационального, неистощительного природопользования и охраны окружающей природной среды. Возникает необходимость принятия соответствующих мер, обеспечивающих подготовку природно-ресурсной базы страны для удовлетворения растущих экономических потребностей, сохранение и воспроизводство ресурсного потенциала, снижение антропогенной нагрузки на природные комплексы [9].

12.3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ВЫХОДА РФ

ИЗ СОЦИАЛЬНО-ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КРИЗИСА.

ПЕРЕХОД НА ПУТЬ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

Техногенный тип экономического развития приводил ко все большему распространению очагов экологического кризиса по территории страны. К концу ХХ века 20 % территории России были зоной проявления тех или иных кризисных явлений. В пределах страны насчитывалось 13 регионов с очень острой экологической ситуацией. И с каждым годом эти зоны расширялись, возникали новые кризисные участки [9].

Основные причины возникновения кризисных экологических ситуаций

внашей стране в тот период обусловлены следующим:

1)отсутствием в течение длительного времени должной экологоэкономической экспертизы проектов нового строительства, новых технических решений, а также реконструкций и технического перевооружения действующих предприятий;

2)«остаточным» методом финансирования затрат природоохранного и природосберегающего назначения;

3)нерациональной структурой народного хозяйства, экстенсивным его

развитием, что обусловливало необходимость расширения производства в природоэксплуатирующих отраслях и вследствие этого увеличения их инвестирования;

4) недостаточным экономическим стимулированием осуществления природоохранных и природосберегающих мероприятий на предприятиях разных форм.

Необходимость смены техногенного типа развития на устойчивый во многом определяется теми ограничениями, которые сейчас сложились в экономике. Среди этих ограничений можно выделить три: экологические, экономические и социальные. Экологические лимиты техногенного развития обусловлены количественным исчерпанием «дешевых» природных ресурсов

303

и качественным ухудшением их запасов, загрязнением окружающей среды. Экономическое ограничение связано с растущей диспропорцией между затрачиваемыми средствами и получаемыми результатами. Эксплуатация природных ресурсов требует все больше удельных затрат на единицу продукции. Социальные ограничения техногенного развития определяются ухудшением качества жизни, заболеваемостью населения из-за загрязнения окружающей среды, а также национальными и миграционными проблемами, вызываемыми деградацией окружающей среды [9].

Переход к устойчивому развитию должен обеспечить в перспективе сбалансированное решение проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей [1].

При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач:

–в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации;

–добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет

экологизации экономической деятельности в рамках институциональных

иструктурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления;

–ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления [1].

Основными направлениями перехода России к устойчивому разви-

тию являются:

–создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования

иохраны окружающей среды;

– разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;

304

–оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого на них антропогенного воздействия;

–формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения [1].

Переход к устойчивому развитию – процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет меняться и уточняться, потребности людей –

рационализироваться в соответствии с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей – совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно. Причем только для относительно ранних этапов могут быть разработаны соответствующие программные и прогнозные документы [1].

Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью решений острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно строго соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность. Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер [1].

На следующем этапе должны осуществляться основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения [1].

Целесообразна следующая последовательность и приоритетность в решении экологических проблем:

1)альтернативные варианты решения экологических проблем (структурная перестройка экономики, изменение экспортной политики, экологосбалансированные экономические мероприятия);

2)развитие малоотходных и ресурсосберегающих технологий, технологические изменения;

3)прямые природоохранные мероприятия (строительство различного рода очистных сооружений, фильтров, создание охраняемых территорий, рекультивация и т.д.) [9].

305

Главная задача экологической политики на ближайшие несколько лет – преодоление негативных проявлений деэкологизации производства и обеспечение стабилизации экологической ситуации в процессе выхода страны из экономического кризиса. Это определяет необходимость постепенного перехода от «сырьевой» экономики к инновационной, сокращения экспорта из страны сырья с замещением его продуктами глубокой переработки, роста доли высокотехнологичных продуктов в общем объеме экспортных товаров.

12.4. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В РФ

12.4.1.Определение и основные источники экологической политики РФ

Термин «государственная экологическая политика» в российском законодательстве применяется достаточно часто в ряде законных и подзаконных актов, других нормативных и директивных документах. Так, в 2001 г. он был применен в подзаконном акте – в распоряжении Правительства Российской Федерации от 10.07.01 № 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.)

(п. 3.3.) [15].

Законодатель на федеральном уровне именует государственную экологическую политику «единой государственной политикой в области экологии», «единой государственной политикой в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности», «федеральной политикой в области экологического развития Российской Федерации» [15].

Анализ обширной научной литературы по вопросам разработки и реализации в России государственной политики в области экологии, природоохраны и рационального использования природных ресурсов позволяет сделать вывод о том, что под государственной экологической политикой следует понимать систему политических, экономических, юридических и иных мер, предпринимаемых государством с целью управления экологической ситуацией и рациональным использованием природных ресурсов на территории страны, целью которой является гармоничное, динамично-сбалан- сированное устойчивое развитие экономики, обеспечивающее экологиче-

306

скую безопасность, сохранение и развитие социосферы, благоприятные условия жизнедеятельности населения.

При этом существенно отметить, что термин «экологическая политика» в узком смысле соответствует природоохранной экологической политике. В широком же смысле он вмещает политику в области охраны окружающей среды, природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности по их специальным вопросам [15].

Основы экологической политики России закреплены в следующих документах:

–Закон РФ«Обохране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7-ФЗ;

–основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (Указ Президента Российской Федерации «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчиво-

го развития» от 04.02.94 № 236);

–Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 01.04.96 № 440;

–Национальный план действий в области охраны окружающей среды Российской Федерации на 1999–2001 гг. (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 12.11.98 № 41);

–Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.02 № 1225-р;

–распоряжение правительства Российской Федерации от 10.07.01 №910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.), пункт 3.3.;

–Концепция национальной безопасности Российской Федерации, одоб-

ренная Указом Президента Российской Федерации от 10 декабря 1997 г.

№ 1300 и от 10 января 2000 г. № 24 [13].

Ряд важных положений по стратегическим вопросам реализации экологической политики РФ изложен в Указе Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической

иэкологической эффективности российской экономики». Основные положения Указа направлены: на повышение энергетической и экологической эффективности в области энергетики, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта; выработку нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и усиление ответственности хозяйствующих субъектов за несоблюдение этих норм; стимулирование применения энергосберегающих

иэкологически чистых технологий.

307

Организационные вопросы в области экологической политики были решены в Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Указом предусмотрено: «Преобразовать Министерство природных ресурсов Российской Федерации в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, передав ему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды».

В целях создания условий для повышения уровня жизни населения на основе устойчивого развития российской экономики, а также обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по решению задач в области социально-экономического развития Российской Федерации Правительством Российской Федерации в 2008 г. было принято два основополагающих документа, определяющие направления государственной экологической политики:

–распоряжением от 17 ноября 2008 гг № 1662-р утверждена «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.»;

–распоряжением от 17 ноября 2008 г. № 1663-р утверждены «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период

до 2012 г.».

Концепция определяет цели экологической политики – значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств.

Успешное достижение целей экологического развития является важнейшим вкладом России в сохранение глобального биосферного потенциала и поддержание глобального экологического равновесия.

12.4.2. Стратегическая цель, задачи и принципы государственной экологической политики

Согласно Экологической доктрине Российской Федерации стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны [2].

308

Для этого необходимо решение следующих общих задач:

–сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества;

–обеспечение рационального природопользования и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;

–обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения [2].

Согласно Экологической доктрине Российской Федерации государственная политика в области экологии базируется на следующих основных

принципах:

–устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

–приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

–справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

–предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

–отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

–природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

–открытость экологической информации;

–участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования [2].

12.4.3. Основные направления государственной экологической политики

В настоящее время трудности в решении экологических проблем страны связаны с рядом факторов, в их числе:

– отсутствие целостной государственной экологической политики;

309

–несовершенство правовых, административных и экономических механизмов, компенсирующих экологический вред от хозяйственной деятельности и стимулирующих перевод российской промышленности и транспорта на экологически чистые энерго- и ресурсосберегающие технологии и производство экологически безопасной продукции, соответствующей международным стандартам;

–несоответствие федеральных и региональных экологических программ основным положениям Экологической доктрины Российской Федерации;

–недостаточно интенсивное реформирование законодательных основ природопользования и охраны окружающей среды;

–затянувшийся процесс реструктуризации природоохранных органов России;

–отсутствие четкого разграничения полномочий федерального центра и регионов по вопросам финансирования экологических программ;

–недостаток квалифицированных кадров, занятых в экологической сфере, отсутствие единой системы подготовки специалистов в области экологии;

–низкий уровень экологического просвещения и образования населения [7].

Экологическая доктрина Российской Федерации в 3-м разделе устанавливает общие задачи по реализации следующих направлений государствен-

ной политики в области экологии:

–обеспечение устойчивого природопользования;

–снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение;

–сохранение и восстановление природной среды [2].

Основными задачами по устойчивому природопользованию являются:

–устойчивое (неистощительное) использование возобновимых природных ресурсов на основе принципов сохранения биологического и ландшафтного разнообразия и обеспечения потребностей нынешнего и будущего поколений;

–рациональное использование невозобновимых природных ресурсов. Для этого необходимо:

–внедрение комплексного управления природопользованием на основе принципов устойчивого развития в экорегионах, включая бассейны рек и озер, прибрежные зоны морей;

–минимизация хозяйственного освоения новых территорий и ресурсов, концентрация производства, усиление эффективности использования уже преобразованных территорий и используемых ресурсов;

–регламентирование и жесткий контроль за эксплуатацией лесных ресурсов и промыслом отдельных видов организмов; обеспечение сохранения

310