2762.Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейс

разнообразия эксплуатируемых экосистем и видов, их внутренней структуры и способности к саморегуляции и самовоспроизводству; использование методов промысла и эксплуатации биоресурсов, не разрушающих природные экосистемы;

–пресечение всех видов незаконной (нелегальной) эксплуатации природных биоресурсов, включая браконьерство;

–поддержание традиционной экологически сбалансированной хозяйственной деятельности;

–контроль за использованием в хозяйстве всех видов биологических ресурсов (включая генетические ресурсы); предотвращение всех видов их нелегального использования;

–предотвращение нелегального экспорта – импорта всех видов биологических ресурсов, включая редкие виды животных и растений и генетические материалы (ресурсы);

–минимизация ущерба природной среде при разведке и разработке полезных ископаемых; рекультивация земель, нарушенных в результате разработки месторождений полезных ископаемых;

–максимально полное использование разрабатываемых полезных ископаемых, минимизация отходов при их разработке;

–рациональное использование водных ресурсов; сокращение водопотребления.

Основными задачами по снижению загрязнения, ресурсо- и энергосбережению при развитии экономики являются снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами и отходами, а также опережающее снижение энергоемкости и материалоемкости продукции и услуг и по сравнению

сростом их производства. Для этого необходимо:

–технологическое перевооружение или постепенный вывод из эксплуатации предприятий с устаревшим оборудованием;

–стимулирование использования вторичных ресурсов, в том числе переработки отходов от прошлой хозяйственной деятельности, малоотходных и безотходных технологий;

–поддержка производства товаров, рассчитанных на максимально длительное использование;

–введение ответственности производителя за произведенный продукт в течение всего цикла его существования от производства до утилизации;

–поддержка производства энергии с использованием возобновимых источников и вторичного сырья;

311

–снижение потерь электроэнергии при транспортировке, в том числе за счет децентрализации производства энергии и энергоснабжения мелких потребителей;

–модернизация и развитие транспортно-коммуникационных комплексов, обеспечивающих снижение негативного влияния на состояние среды проживания населения;

–преимущественное развитие внутригородского экологически безопасного общественного транспорта как базового вида передвижения в крупных городах;

–поддержка выпуска и использования экологически эффективных видов транспорта и топлива, в том числе неуглеродного;

–сохранение и восстановление естественного плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе через поддержку развития экологически чистых сельскохозяйственных технологий и внедрение адаптивноландшафтных систем земледелия для разных природно-климатических зон.

Основной задачей по сохранению и восстановлению природной среды является повышение емкости природных систем через сохранение и восстановление биологического разнообразия и территорий с преобладанием естественных процессов, достаточных для компенсации последствий антропогенной деятельности. Для этого необходимо:

–развитие международных, федеральных, межрегиональных и региональных систем охраняемых природных территорий, способных обеспечить сохранение естественного биологического разнообразия, природных сообществ и ландшафтов на неограниченно длительную перспективу;

–сохранение уникальных природных комплексов и центров эндемизма, включая объекты мирового природного наследия;

–превращение особо охраняемых природных территорий из ранее закрытых полигонов для фундаментальных исследований в естественный и необходимый компонент развития регионов и страны в целом;

–сохранение редких и исчезающих видов животных и растений, реализация федеральных и региональных видовых и иных программ по сохранению биологического разнообразия;

–разработка и осуществление системы мер по сохранению и созданию условий существования диких животных и растений на хозяйственно освоенных и урбанизированных территориях;

–предотвращение проникновения на территорию России организмов, способных нанести ущерб естественным сообществам и сельскохозяйственным культурам, в том числе генетически модифицированных;

312

–предотвращение фрагментации массивов естественных или полуестественных природных сообществ при развитии инфраструктуры (автомобильные и железные дороги, газо- и нефтепроводы, линии электропередач и т.п.);

–сохранение и создание максимального набора элементов природных систем в населенных пунктах;

–сохранение и восстановление оптимального уровня лесистости.

В 4-м разделе Экологической доктрины Российской Федерации изло-

жены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологи-

ческой безопасности Российской Федерации как направления по решению главной задачи государственной экологической политики:

–обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;

–экологические приоритеты в здравоохранении;

–предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;

–предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей

среды;

–контроль за использованием и распространением чужеродных видов

игенетически измененных организмов [2].

Для реализации государственной экологической политики на современном этапе необходимо сформулировать новую систему государственного природоохранного регулирования, в основе которой должны быть:

–законодательное закрепление режимов экологической защиты территорий с установлением дифференцированных требований к природопользованию и экономической деятельности;

–нормирование воздействия на окружающую среду, основанное на технологических требованиях к производству продукции и услуг в соответствии с законодательством о техническом регулировании, об охране окружающей среды;

– переход от практики установления индивидуальных разрешений к декларированию соблюдения природоохранных требований и внедрению механизма экологической оценки последствий хозяйственной деятельности;

–формирование эффективной системы экономических санкций за несоблюдение установленных требований, организация государственной поддержки проектам, направленным на оздоровление окружающей среды;

–использование экономических механизмов снижения ресурсоемкости

иповышения энергоэффективности хозяйственной деятельности;

313

– создание условий сохранения малонарушенных природных территорий путем оптимизации размещения новых производств в регионах интенсивного экономического и промышленного развития [7].

Cовершенствованию государственного регулирования природоохранной деятельности и природопользования Национальный план действий в области охраны окружающей среды (НПДООС) уделил особое внимание. Предусмотрено два этапа реализации этого направления.

Во-первых, следует осуществить обоснованное разграничение полномочий между Российской Федерацией и её субъектами в сфере природопользования с тем, чтобы на каждом уровне были сконцентрированы именно те полномочия и функции, которые могут осуществляться наиболее эффективно [5].

Во-вторых, на каждом уровне управления эти полномочия должны быть детализированы путём выработки конкретных перечней функций в сфере управления природопользованием с их распределением между органами управления. Это направление в основном относится к органам исполнительной власти [5].

На каждом уровне (федеральном и региональном) целесообразно сконцентрировать две группы функций:

Первая группа функций направлена на обеспечение эффективного управления природопользованием, осуществление государством правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами.

Вторая группа функций призвана обеспечить эффективное государственное управление природоохранной деятельностью.

В Экологической доктрине РФ прописаны следующие пути и средства реализации государственной экологической политики:

–развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием;

–нормативное обеспечение и правоприменение;

–экономические и финансовые механизмы;

–экологический мониторинг и информационное обеспечение;

–научное обеспечение;

–экологическое образование и просвещение;

–развитие гражданского общества [2].

314

12.4.4.Характерные черты экологической политики в РФ

ВРоссии экологическая политика имеет федеративную структуру, поэтому выделяется:

– общефедеральная (государственная политика);

– региональная (на уровне субъектов РФ);

– муниципальная (на уровне муниципальных образований);

– локальная (на уровне предприятий и иных субъектов общественных отношений) [10].

По содержательному признаку экологическая политика в целом и в сфере отдельных природных ресурсов подразделяется на политику в сферах природопользования в целом и отдельных природных ресурсов, улучшения и воспроизводства природной среды и отдельных природных ресурсов [10].

Для решения долгосрочных, средне- и краткосрочных задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трем основным направлениям:

1. Целевой (или проблемный) подход. В рамках всей страны или региона

определяется конкретная экологическая проблема и ставится конкретная задача по решению этой проблемы, разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. В рамках данного подхода разрабатываются

имероприятия по выполнению международных обязательств России по глобальным экологическим проблемам (например, федеральная программа по предотвращению опасных изменений климата).

2.Региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы или подпрограммы. Природоохранные мероприятия в этих программах охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.).

3.Отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабатываются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды

(ПДООС) [9].

Реализацию государственной экологической политики в рамках вышеупомянутых подходов можно рассмотреть на примере целевых федеральных

ирегиональных программ.

315

12.4.5. Целевые программы как способ реализации экологической политики

Целевые программы являются одной из форм реализации экологической политики.

Классификация экологических целевых программ представлена на рис. 12.13.

Порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды регламентирует ст. 15 Закона «Об охране окружающей среды».

Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации должны включать следующие разделы:

–содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;

–цели, задачи и этапы реализации программы;

–ожидаемые результаты и социально-экономическая эффективность программы, включая прогноз изменения состояния здоровья населения и окружающей среды;

Рис. 12.13. Классификация экологических целевых программ

316

–обоснование необходимости создания системы экологического контроля и систем экологического и социально-гигиенического мониторинга;

–ресурсное обеспечение программы;

–механизм реализации программы и контроль за ходом ее выполне-

ния [4].

При разработке конкретной экологической программы необходимо обеспечить увязку предусматриваемых в ней мероприятий с мероприятиями федеральных, региональных и отраслевых программ.

Проект экологической программы подлежит согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, на территории которой будет осуществляться программа.

Решение об утверждении экологической программы принимает Министерство природных ресурсов и экологии (МПР) России при наличии положительного заключения государственной экспертизы.

При решении вопроса о необходимости разработки программы основными источниками информации являются данные ежегодных государственных докладов о состоянии и охране окружающей среды, радиацион- но-гигиенических паспортов организаций и территорий, а также другие официальные данные о состоянии окружающей среды и экологической безопасности, в том числе о ядерной и радиационной.

Важная роль в регулировании природопользования и охраны окружающей среды на программной основе принадлежит Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)» (далее – ФЦП), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г.

№860 [6].

В Программе отмечается, что состояние окружающей природной среды во многих регионах страны продолжает оставаться напряженным. Уровень загрязнения воздуха, водных объектов, почв значительно превышает установленные нормативы, растут площади земель, отчуждаемых под размещение отходов. В ряде регионов из-за чрезмерных антропогенных нагрузок меняются природные ландшафты, обостряется проблема сохранения биоразнообразия животных и растительных сообществ.

Цель Программы – сбалансированное развитие природно-сырьевой базы для удовлетворения потребностей экономики страны в топливноэнергетических, минеральных, водных, лесных и водных биологических ресурсах, обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду [4].

317

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие

задачи:

–обеспечение потребностей экономики страны в различных видах природных ресурсов на принципах их комплексного и рационального использования;

–осуществление мер по охране и воспроизводству природных ресурсов как компонентов окружающей природной среды;

–стабилизация экологической обстановки в стране и ее улучшение

врегионах с наиболее высоким уровнем загрязнения окружающей природной среды;

–предотвращение деградации и сохранение природных комплексов;

–развитие сети особо охраняемых природных территорий и территорий с уникальными природными ресурсами и условиями, сохранение биоразнообразия;

–формирование государственной системы комплексного мониторинга состояния природных ресурсов и окружающей природной среды;

–научное и технико-технологическое обеспечение развития природноресурсного потенциала и системы охраны окружающей природной среды;

–формирование нормативно-правовых и экономических механизмов государственного регулирования в сфере изучения, воспроизводства, использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды [4].

Цели и задачи, предусмотренные ФЦП, конкретизированы в региональных и специализированных программах, действующих на территориях субъектов Российской Федерации, работа по составлению которых продолжается [6].

Программа рассчитана на период с 2002 по 2010 г.

На I этапе (2002–2004 гг.) осуществляются мероприятия по охране окружающей природной среды с целью стабилизации уровня ее загрязнения

вэкологически неблагополучных городах и регионах, охране и воспроизводству минеральных, лесных, водных, водных биологических и других природных ресурсов для обеспечения текущих потребностей экономики и населения страны.

На II этапе (2005–2010 гг.) будут осуществлены мероприятия по снижению уровня загрязнения окружающей природной среды с целью коренного улучшения ее состояния и работы по обеспечению устойчивого воспроизводства природных и сырьевых ресурсов в объемах, обеспечивающих среднесрочные и долгосрочные внутренние и экспортные потребности [4].

318

В программах изложены перспективы развития минерально-сырьевой базы важнейших видов сырья, приведены дополнительные возможности ускорения роста экономики страны на основе воспроизводства и использования минерально-сырьевых ресурсов, повышения доходности бюджетов различных уровней [6].

Подготовлены государственные программы комплексного освоения запасов и ресурсов углеводородов на северо-западе России, включая Арктический шельф, Восточной Сибири и Дальнего Востока. Разработана и утверждена специальная программа лесовосстановления на период до 2010 г., завершена разработка проекта национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России» [6].

После утверждения ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)» в 2001 г. был принят Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды», одобрена Правительством РФ Экологическая доктрина РФ, разработана и согласована на межведомственном уровне Концепция международного сотрудничества РФ в области природопользования и охраны окружающей среды. [6]

Федеральная целевая программ «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)» объединила 12 подпрограмм природно-ресурсной и природоохранной направленности: «Минерально-сырьевые ресурсы», «Леса», «Водные ресурсы и водные объекты», «Водные биологические ресурсы и аквакультура», «Регулирование качества окружающей природной среды», «Отходы», «Поддержка особо охраняемых природных территорий», «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений», «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории», «Возрождение Волги», «Гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования», «Прогрессивные технологии картографо-геодезического обеспечения» [4].

В ходе реализации мероприятий подпрограмм экологической направленности разработаны и утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.03 № 344 нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления. Подготовлено и утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.03 № 177 Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга). Подготовлены и утверждены приказом МПР России

319

от 9.07.03 № 575 «Методические рекомендации по подготовке материалов, представляемых на Государственную экологическую экспертизу». Разработаны и утверждены приказом МПР России от 3.03.03 № 156, зарегистрированы Минюстом России от 8.05.03 (регистрационный номер 4516) Указания по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива в чрезвычайной ситуации.

Значительные возможности для решения задач охраны природы имеются и в программных мероприятиях экологической направленности следующих Федеральных целевых программ:

–«Национальная технологическая база» на 2002–2006 гг.;

–«Ядерная и радиационная безопасность России»;

–«Преодоление последствий радиационных аварий на период до

2010 года»;

–«Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 гг.»;

–«Повышение плодородия почв России» и др.

Совершенствование координации выполнения мероприятий указанных программ и практического использования полученных результатов является важным резервом повышения эффективности регулирования природоохранной деятельности на программной основе [6].

Вкачестве недостатков в реализации программно-целевых механизмов управления необходимо отметить следующее. За 2 года реализации (2002–2004 гг.) раздела «Технологии обеспечения устойчивой и экологически чистой среды обитания» ФЦП «Национальная технологическая база» на 2002–2006 гг. так и не были сформированы приоритеты по созданию технологической базы в области обеспечения устойчивой и экологически чистой среды обитания [6].

Всвязи с этим в 2004 г. было предусмотрено развитие программноцелевых механизмов управления в области природопользования и охраны окружающей среды по следующим направлениям:

– подготовка новой редакции ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)»;

– разработка информационной системы мониторинга выполнения программ;

– разработка механизмов отбора и реализации инвестиционных проектов [6].

С целью обеспечения экологической безопасности при наметившемся росте экономики страны, особенно значительных объемах прироста произ-

320