книги2 / 156-1

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации» [4].

Консолидированный бюджет Российской Федерации – это свод федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Вконсолидированный бюджет региона включаются сам бюджет региона, бюджеты городов регионального подчинения, консолидированные районные бюджеты, которые объединяют административно входящие в состав района бюджеты местных органов власти.

Бюджеты региона выступают основным каналом доведения до населения конечных результатов общественного производства, направляются ресурсы на развитие местной промышленности, ЖКХ и др.

Ваналитических целях в России также используется понятие «расширенный» бюджет, который включает в себя не только бюджетные показатели консолидированного бюджета РФ, но и показатели бюджетов государственных внебюджетных фондов (включая территориальные). В результате именно расширенный бюджет показывает суммарно бюджетные потоки, проходящие через бюджетную систему России [32].

«Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается» [4].

Вбюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

50

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

Федерации», и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета [6].

Бюджеты субъектов РФ представляют второй уровень бюджетной системы РФ. В настоящее время бюджеты субъектов РФ включают бюджеты республик в составе РФ, краев, областей, автономных округов, районов, городов, районов в городах, поселковых и сельских органов самоуправления. Бюджеты, включаемые в бюджетную систему Российской Федерации самостоятельные: региональные, не включаются в федеральный, а местные – в региональные бюджеты. Список субъектов РФ закреплен в Конституции РФ – статья 65, часть 1 [1].

А.П. Балакина так характеризует этапы развития региональной бюджетной системы: «виды и количество региональных бюджетов

вРоссийской Федерации определяются ее государственным и административным устройством, закрепленным Конституцией РФ. В 1993 г., когда была принята Конституция, количество субъектов РФ составляло 89. С 1 марта 2008 г. после объединения ряда регионов их общее число сократилось до 83. С 18 марта 2014 г. после присоединения Республики Крым к России и образования двух новых субъектов (Республика Крым и город федерального значения Севастополь) в Российской Федерации насчитывается 85 субъектов. Региональные бюджеты РФ представлены 22 республиканскими, 9 краевыми, 46 областными, 1 областным бюджетом автономной области, 4 окружными и 3 бюджетами городов федерального значения» [27].

Как правило, «в отчетах Росстата по регионам присутствует больше позиций, чем 85, а именно 87, т.к. статистика дается, как в целом по Тюменской области (включая ХМАО и ЯНАО), так и отдельно. Та же ситуация с Архангельской областью – как вместе с Ненецким АО, так и отдельно). В списке всего 86 позиций. Код 99 – Иные территории, включая город и космодром Байконур – не является регионом России» [109].

Полный список регионов РФ под названием «Справочник субъектов Российской Федерации» (Справочник ССРФ) приведен на сайте ФНС России [112].

Роль региональных бюджетов субъектов Российской Федерации

вэкономическом и социальном развитии, по мнению А.П. Балакиной [27], показана на рисунке 2.2.

51

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

Рис. 2.2. Роль региональных бюджетов субъектов Российской Федерации

Отмечая особую роль территориальных бюджетов, необходимо учитывать и влияние внешних воздействий: кризисных явлений в экономике страны в целом, положительной динамики уровня инфляции и несбалансированности финансовой системы в условиях финансовых санкций, разрыва логистических связей, кооперации в промышленности, сокращения малого и среднего бизнеса и падения уровня жизни населения, ликвидации региональной банковскокредитной системы.

52

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

Таким образом, формально бюджет региона является финансовым планом, где сбалансированы доходы и расходы региона, отражены источники финансирования дефицита регионального бюджета, целевая направленность применения его ресурсов.

Рассмотрим основные задачи, которые выполняет бюджет территории (рис. 2.3).

Рис. 2.3. Задачи регионального бюджета в условиях импортозамещения

Государство с помощью региональных бюджетов проводит экономическую политику, балансирует социально-экономическое развитие соответствующей территории, определяет национальную бюджетную политику с учетом особенностей регионов – исторических, географических, военных, климатических, демографических условий, на основании чего разрабатываются программы и про-

53

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

екты инвестиций, формирования основного капитала, определяются производственные мощности в рамках импортозамещения в условиях экономической войны со стороны «недружественных стран».

Региональный бюджет выполняет несколько функций:

перераспределительная, проявляется путем формирования и распределения централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления;

государственное регулирование и стимулирование экономики через созданный механизм, специальные инструменты, применяемые в рамках государственного управления для целенаправленного воздействия на темпы производства, капитала и частных сбережений, изменение структуры спроса и потребления;

контрольная, применяется в сфере образования и использования централизованных фондов денежных средств;

аллокационная – распределение финансовых потоков в соответствии с заданными направлениями, которые связаны с выполнением государственных функций (защита правопорядка, дорожное строительство, безопасность, защита прав).

В зарубежной практике имеются следующие модели построения регионального бюджета:

распределение бюджетов по категориям распределяемых налогов (базовых региональных налогов) с минимумом перераспределения поступающих налогов, что обеспечивает стабильность бюджета региона, но требует равномерности развития региона;

следующая модель опирается на разделении доходов от налогов на основе фиксированной процентной ставки, распределяющей налоги между центром и бюджетом региона;

возможна модель, которая предусматривает изъятие определенной части региональных налогов в центральный бюджет, что может привести к полной децентрализации бюджетной системы.

Высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и представительным органом муниципального образования принимаются нормативные правовые акты, где определены функции и основные задачи, которые выполняют региональные и муниципальные финансовые органы в рамках установленных полномочий (рис. 2.4).

54

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

Рис. 2.4. Функции финансовых органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления [64]

Внекоторых странах бюджетный год не совпадает с календарным и начинается не с 1 января, например, в Японии, Канаде, Великобритании, Индии – с 1 июля, в США – с 1 октября, Швеции, Норвегии, Пакистане – с 1 июля.

Всоответствии с Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» организация финансового органа и иных органов исполнительной власти производится высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ [6]. Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание местного финансового органа в системе местного самоуправления осуществляется представительным органом местного самоуправления [7].

Осуществление подготовки проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период выступает важнейшей задачей финансового органа, от качества его разработки зависит полнота и точность параметров развития системы государственного управления финансовыми ресурсами на уровне территории.

Принятие закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в комплексе с Перспективным финансовым планом выступают инструментом осуществления финансовой и бюджетной политик.

При подготовке проекта опираются на исполнение требований законов, нормативных правовых актов органов государственной

55

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

власти и органов местного самоуправления, а также учитывая договоры и соглашения расходных обязательств соответствующей территории. Такое положение требует создания комплексной системы организации учета и ведения перечня расходных обязательств, выбора наиболее перспективной методики расчета и оценки финансовых ресурсов и денежных потоков, создание под повестку дня правил и процедур определения источников средств и направлений расхода (включая выполнение долговых обязательств перед федеральным бюджетом для дотационного региона) субъекта РФ (муниципального образования).

При определении проекта бюджета территорий финансовые органы обеспечивают соблюдение установленных бюджетным законодательством сроков подготовки, содержание, обосновывающие материалы.

В целях выполнения функций финансовым органам территорий ставятся следующие задачи, позволяющие определять основные параметры социально-экономического развития территорий (рис. 2.5).

Период, на который формируются и утверждаются региональные бюджеты – бюджетный цикл, который в РФ определен на три года (очередной год и плановый финансовый период). При этом показатели второго и третьего годов являются базой следующего бюджетного цикла, то есть применяют подход планирования на основании «скользящей (плавающей) трехлетки», который обеспечивает стабильность развития территории и гибкость реагирования на внешние и внутренние угрозы и риски.

Подход «скользящей трехлетки» создает условия преемственного и предсказуемого развития территории, применения рациональной бюджетно-налоговой политики через определение долгосрочных целей, появляется возможность заключения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов, реализуются государственные (муниципальные) программы и проекты, повышается эффективность бюджетных расходов.

«Структура расходов региональных бюджетов неодинакова и зависит от объема местного хозяйства и подведомственности его региональным органам различного уровня. Например, для бюджетов областей и городов характерен большой удельный вес в расходной части (до 40%) затрат на жилищно-коммунальное хозяйство, объекты которого находятся в ведении областных и городских органов власти. Около половины всех расходов бюджетов

56

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

краев, областей и городов приходится на финансирование здравоохранения, просвещения и науки. В бюджетах более низкого уровня – районных, поселковых и сельских – преобладают расходы на народное образование и здравоохранение. Важным направлением расходования средств местных (региональных) бюджетов в настоящее время является также финансирование экологических программ» [39].

Ю.А. Крохина дает такое определение бюджетному процессу на уровне субъекта РФ: «это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность субъекта РФ по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета субъекта РФ, его исполнению, а также составлению и утверждению отчета о его испол-

нении» [49].

Л.Л. Игонина отмечает, что бюджетный процесс осуществляется путем деятельности определенного действующим законодательством круга субъектов – участников бюджетного процесса, наделенных полномочиями, реализуемыми на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса (приложение 1) [64].

Таким образом, складывающиеся отношения между разными уровнями бюджетной системы создают: ее единство, сбалансированность интересов участников бюджетной системы, обеспечение законодательного разграничения расходных полномочий и ответственности и доходных источников бюджетной системы, а также организация перераспределения средств между бюджетами для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.

57

Актуальныепроблемытеорииипрактикибюджетно-налоговойбезопасностирегиона

Рис. 2.5. Задачи финансовых органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления [64]

Также Л.Л. Игонина выделила бюджетные полномочия для каждого участника бюджетного процесса в соответствии с принятыми законами и нормативными актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и местных администраций (приложение 2) [64].

Можно выделить следующие стадии бюджетного процесса на уровне субъектов РФ, которые осуществляются по правилам, присущим другим уровням:

1) формирование проекта регионального бюджета;

58

Е.А. Александрова, С.М. Сапожникова, Н.В. Рейхерт

2)рассмотрение проекта регионального бюджета и его утверждение;

3)исполнение регионального бюджета;

4)создание отчета об исполнении бюджета и принятие (утверждение) отчета.

Финансовый орган территории обеспечивает исполнение бюджета, что предполагает минимальное отклонение от утвержденных законом (решением) показателей.

Обеспечение регулирования бюджетного процесса в регионах происходит на основе нормативных правовых актов субъекта РФ в соответствии с федеральным законодательством.

До начала финансового года Правительство РФ доводит до исполнительных и законодательных органов власти регионов параметры прогноза социально-экономического развития РФ на следующий финансовый год.

Рассмотрение и утверждение проекта бюджетов субъекта РФ осуществляется по-разному, но единым требованием является постатейное рассмотрение проекта бюджета законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ.

Закон Смоленской области от 28 мая 2008 года №65-з «О бюджетном процессе в Смоленской области» определяет процедуру бюджетного процесса в Смоленской области:

«1. Проект областного бюджета составляется и утверждается сроком на три года (на очередной финансовый год и плановый период).

2. Проект областного закона об областном бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного областного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта областного бюджета.

3. Проект областного закона об областном бюджете вносится на рассмотрение Смоленской областной Думы Губернатором Смоленской области не позднее 1 ноября текущего года.

4. Смоленская областная Дума рассматривает проект областного закона об областном бюджете в двух чтениях.

5. Председатель Смоленской областной Думы на основании заключения Бюджетного комитета принимает решение о том, что проект областного закона об областном бюджете принимается к рассмотрению Смоленской областной Думой либо подлежит воз-

59