Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995
.pdfполугосударственной структуры с доминированием в ней пророссийски ориентированных народов. Помимо этого, в рамках такой политики центр заинтересован не в прекращении межэтнических конфликтов, а в поддержании их в “тлеющем” состоянии. Такая политика при определенных условиях может временно сохранить регион Северного Кавказа в составе России, но издержки от ее реализации будут огромны.
Во-первых, регион останется постоянны м источником нестабильности, насилия и терроризма. Во-вторых, это вынудит российское руководство проводить фактически старую имперскую политику, что неминуемо приведет к разрушительным последствиям. Иными словами, сохранив Северный Кавказ, можно потерять Россию.
б) Политика “невмешательства”. Суть ее состоит в демонстративном невмешательстве со стороны центра в процессы суверенизации (или даже негласном поощрении процессов суверенизации) наиболее продвинутых в этом отношении народов Северного Кавказа (чеченцев, кабардинцев, аварцев, осетин), что при нынеш нем накале межнациональных противоречий неизбежно приведет к расколу среди кавказских народов, обострению территориальных конфликтов, а возможно и к созданию формально независимых от России, но по сути вассальных, мелких, внутренне нестабильных этнократических государств, находящихся в состоянии перманентной войны друг с другом. Эта модель, по существу, является разновидностью предыдущей.
3) Политика “согласования интересов ”.
Данная политика предполагает равенство интересов всех народов России и их согласование с общероссийскими интересами. Суть ее в последовательной работе по снижению уровня противоречий, раздирающих регион, урегулированию территориально-этнических конфликтов при активном посредничестве федерального центра, стиранию неравенства народов и обеспечению условий для свободного этнического развития всех народов региона в составе Российской Федерации.
В отличие от предыдущей модели подобная стратегия не рассматривает Северный Кавказ как нечто внешнее по отношению к России, а исходит из того, что все жители этого региона в первую очередь являются российскими гражданами, и государство в лице Президента и федеральных органов таким образом остается главным гарантом их благополучия и безопасности.
Представляется, что подобная модель национальной политики - единственно приемлемая для федерального центра, если он хочет не только удержать Северный Кавказ в Российской Федерации и укрепить государство, но и сохранить демократические основы новой российской государственности.
60
Проведение в жизнь этой стратегии потребует от федеральных органов гибкости и осторожности при осуществлении национальной политики в регионе, да и за его пределами. Если “силовая” политика подразумевает тотальный контроль за всеми сторонами жизни республик, а модель “невмешательства”, напротив, допускает значительный “произвол” со стороны местных сил, на которые она делает ставку, то политика согласования интересов нуждается в определении той необходимой меры воздействия государства на региональные процессы, которая, с одной стороны, дала бы простор для развития народов, а с другой - гарантировала бы, что этот процесс не приведет к межнациональным катаклизмам и распаду государства.
При определении конкретных форм воздействия федерального центра на ситуацию в регионе приоритет должен принадлежать созданию правовой, политической, экономической, культурной и другой “инфраструктуры” консенсуса, а также всемерной поддержке конституционных сил в регионе. Вместе с тем, федеративным властям необходимо быть готовыми и к оперативному реагированию на возможные межэтнические столкновения. Следует выработать механизмы перевода конфликтов в мирное русло, используя региональные миротворческие и посреднические организации.
В случае, когда политические меры не дают результатов и под угрозой находится мирное неселение, государство вправе использовать военную силу для защиты жизни, имущества и достоинства своих граждан.
Учитывая историческую ответственность России за судьбу некогда включенных ею в состав Российской Империи народов, а также ответственность за безопасность и благополучие российских граждан на Северном Кавказе, государство должно рассматривать как нежелательную возможность выхода республик из Федерации в условиях общественно-политической и экономической нестабильности, отсутствия демократических институтов и правового государства и неурегулированности территориальных споров и межэтнических конфликтов.
Именно поэтому целесообразно ввести мораторий на изменение административных границ Российской Федерации до стабилизации экономической ситуации и создания основ гражданского общества в России.
3. КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО РЕГИОНА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
3.1. Политическая ситуация на Северном Кавказе
События последнего времени показывают быстрый рост на Северном К авказе авторитета национальны х движ ений и лидеров,
61
провозглашающих главной целью своей программы государственное самоопределение горских республик Северного Кавказа вне России. Прежде всего это относится к руководству Чеченской Республики, Дому Кавказского содружества и, конечно, Конфедерации народов Кавказа. Особенно быстрым был рост влияния последней организации, которая еще летом 1992 года не имела безусловной поддержки населения (так, в ходе опроса в Кабардино-Балкарии в июне 1992 года ее деятельность положительно оценили лишь 18,9 процента респондентов), но затем, благодаря активной политической и военной помощи абхазскому народу, “набрала очки” и стала реальной силой, оказывающей все возрастающее влияние на ход событий в регионе. Соответственно возрастал и радикализм требований Конфедерации: если при образовании Ассоциации горских народов Кавказа (АГНК) в 1989 году она ставила своей главной целью объединение усилий горских народов для социально-экономического преобразования страны, достижения реального равенства народов и урегулирования конфликтных ситуаций, то чрезвычайный съезд Конфедерации горских народов Кавказа (КГНК) в октябре 1992 года потребовал уже денонсации Федеративного договора и создания конфедеративного союза государств и народов Кавказа.
Подобный же путь достижения независимости Северного Кавказа от России исповедует руководство Чеченской Республики и созданная по его инициативе организация “Дом Кавказкого содружества”.
Различия между ними в том, что Д.Дудаев видит будущую кавказкую конф едерацию как сою з независимы х государств, а лидеры Конфедерации народов Кавказа (КНК) - как объединение народов.
Вызывает тревогу деятельность этих организаций по созданию альтернативны х органов власти и собственных вооруженных формирований. В настоящее время КНК, хотя и имеет статус общ ественной организации, ф актически представляет собой сложивш ую ся структуру параллельной власти с разделением законодательной, исполнительной и судебной функций, действенным пропагандистским аппаратом и налаженными внешними связями. Имея за собой мощь вооруженных сил Чечни и собственных формирований, прошедших школу боевых действий в Абхазии, она уже сейчас готова бороться за власть в некоторых республиках Северного Кавказа, и, в первую очередь, в Кабардино-Балкарии.
Вместе с тем, реально оценивая перспективы Кавказкого государства вне России, надо признать, что оно вряд ли может быть жизнеспособно. Уровень экономической, политической и культурно-психологической взаимозависимости Северного Кавказа с другими территориями России исключительно высок. Кроме того, при отсутствии сильного фактора сплочения кавказких народов, каким является сейчас антигрузинская и
62
антироссийская кампания, проводимая лидерами сепаратистских движений, внутренние противоречия (межэтнические, политические, социальные) неминуемо разрушат кавказкое единство.
Цивилизованному демократическому государству свойственно спокойное в целом отношение к сепаратизму как идейному течению, если оно не имеет экстремистского характера и не является источником терроризма. В политически неоформленном виде идея независимого от России Кавказа существовала и раньше. В стабильной демократической России умеренные политические силы, исповедующие эту идеологию, могли бы занять свое скромное место в политическом спектре. Понастоящему сепаратизм опасен для России сейчас, в период кризиса государства и обострения межэтнических противоречий.
Чтобы выработать отношение федерального центра к сепаратистским организациям, необходимо разобраться в причинах резкого усиления антироссийских настроений на Северном Кавказе в последние годы. Представляется, что они в первую очередь связаны со следующими обстоятельствами:
-позицией России по отношению к Чеченской Республике,
-позицией России по отношению к событиям в Грузии,
-позицией федерального центра в межэтнических конфликтах на Северном Кавказе,
-поддержкой со стороны центра официальных органов власти в республиках Северного Кавказа в их борьбе с оппозицией.
Корректировка политики центра в отношении первых трех указанных здесь пунктов могла бы укрепить пошатнувшийся авторитет России на Северном Кавказе. Особо надо остановиться на позиции центра по отношению к внутриполитической борьбе в республиках.
Как уже говорилось, общим для большинства республик Северного Кавказа является острое противоречие между законными органами власти
ирадикально-национальной оппозицией. По своей политической платформе ни та, ни другая сила не являются союзниками федерального центра в демократических преобразованиях. Официальные органы власти составлены при значительном преобладании бывшей партийно хозяйственной номенклатуры автономий. В силу естественного стремления сохранить в своих руках власть “старая элита” крайне медленйо идет на осуществление экономических и особенно политических реформ в республиках, что делает проблематичной интеграцию части ее представителей в формирующееся демократическое общество.
Сдругой стороны, противостоящие официальным властям силы, хотя
иоперируют радикально-демократической фразеологией, несут в себе опасный заряд национально-сепаратистской идеологии.
63
Особенностью внутриполитической обстановки в республиках Северного Кавказа является то, что здесь не сформировалась демократическая политическая элита.
Однозначная поддержка центром “старой элиты” на Северном К авказе объясняется тем, что она в силу своего полож ения заинтересована в сохранении существующего н ац ион альн о государственного устройства региона и противостоит сепаратистским движениям. Вместе с тем, такая односторонняя ориентация федерального центра может иметь негативные последствия как для Северного Кавказа, так и для Российской Федерации. Они заключаются в следующем:
Во-первыхх “старая эли та” республик не только тормозит демократические преобразования в своем регионе, но и в состоянии оказывать соответствующее консервативное влияние на расклад политических сил в центре. (События последнего времени дают нам пример согласованного давления представителей бывших автономий на федеральные органы и Президента, причем предметом торга становится лояльность республиканских властей к российскому Правительству).
Во-вторыхz чувствуя слабость своих позиций в республиках и постоянно растущую угрозу поражения на следующих выборах, местная власть зачастую заинтересована в поддерж ании внутренних межэтнических конфликтов, чтобы иметь повод для принятия чрезвычайных мер и оправдать присутствие в республиках военных контингентов.
В-третьих, нежелание “старой элиты” идти на какие-либо формы диалога с представителями национальных движений радикализирует сами эти движения, ослабляя в них умеренные, склонные к компромиссу силы. В результате велика опасность прихода к власти после очередных выборов или массовых взрывов недовольства крайних радикалов, выступающих с националистических позиций.
Российским интересам отвечала бы политика, не отдающая явного предпочтения ни одной из политических сил, а поддерживающая конструктивные усилия, направленные на сохранение общественнополитической стабильности, проведение экономических реформ, от какой бы из сторон они не исходили. Совершенно недопустимо оказание помощи официальной власти в силовом подавлении оппозиции, действующей в рамках закона. Вместе с тем необходимо организовать активное противостояние идеологии сепаратизма, разъясняя возможные последствия выхода республик из России. Центру также нужно принять меры к недопущению срастания с криминально-мафиозными структурами как государственных органов, так и оппозиционных политических партий и национальных движений.
64
3.2. О возможности политической интеграции в СевероКавказском регионе
Тенденция к политической интеграции народов Северного Кавказа достаточно сильно заявила о себе в последнее время. У этой тенденции есть своя предыстория: первая попытка общекавказского политического объединения, вызванного необходимостью борьбы с общим внешним врагом, была предпринята Мансуром в 1785-1791 годах. Вторая - Шамилем в XIX веке. Третья попытка сделана в 1917-1918 годах провозглашением независимой от России Горской республики. Наконец, четвертая попытка делается сейчас. Речь идет о планах КНК и Д.Дудаева создать Кавказскую конфедерацию вне России. Как показывает исторический опыт, всегда Северо-Кавказская интеграция имела ярко выраженную антироссийскую направленность.
Задача российского Правительства - переломить эту неблагоприятную для России тенденцию и, перехватив у сепаратистских сил лозунг кавказского единства, выбить из их рук важный козырь.
Некоторые шаги в этом направлении уже сделаны. Речь идет о Пятигорском совещании глав республик, краев и областей Северного Кавказа (октябрь 1992 года) и планах созыва межпарламентского Союза. Однако отсутствие в этих структурах представителей национальных движений в значительной степени снижает позитивный результат. И даже напротив: лидеры общественных движений склонны видеть в них очередные “номенклатурные” органы, созданные по указке Москвы с имперскими целями.
Снять хотя бы частично эти обвинения федеральный центр мог бы, выступив инициатором создания органа, объединяющего обе вышеуказанные силы. Им мог бы стать Северо-Кавказский “круглый стол” с участием руководителей из федерального центра, республик, краев и областей Северного Кавказа, лидеров общественных организаций и политических партий региона, а также представителей, избранных съездами отдельных народов. Деятельность такого “круглого стола” могла бы снизить уровень противоречий в регионе, облегчить принятие согласованных решений и оперативное реагирование на конфликтные ситуации и, во всяком случае, перенести политические баталии между властью и неформалами с улиц и площадей в более спокойную остановку залов заседаний.
Особо нужно сказать об отношении России к интегративным процессам, идущим “снизу”. Как нам кажется, противодействие этой тенденции малопродуктивно, так как стремление кавказских народов к единству доказано самой историей. Интеграция уже идет на Кавказе полным ходом, и для федерального центра игнорирование этого факта
65
чревато безвозвратной потерей инициативы, которую стремятся захватить руководители Чеченской Республики.
Необходим диалог представителей федерального центра с КНК, “Кавказским Домом”, Ассамблеей тюркских народов и другими подобными организациями. При этом важно способствовать вовлечению русского населения в общекавказские организации.
Развитие интеграционных процессов на Северном Кавказе необходимо прежде всего в социально-экономической сфере. Федеральный центр мог бы также поощрять политическую интеграцию, протекающую во внегосударственной форме, то есть создание Совета глав республик, краев и областей Северного Кавказа, Межпарламентского союза и т.д. В то же время представляется нецелесообразным создание каких-либо федеративных или конфедеративных государственных образований в Северо-Кавказском регионе, которые могут быть использованы при определенных условиях сепаратистскими силами для проведения антироссийской политики.
3.3. Неотложные проблемы Северо-Кавказского региона
Никакая долгосрочная концепция национальной политики не может быть реализована без слаженной и целенаправленной деятельности структур власти разного уровня по разрешению наиболее срочных и сложных проблем межнациональных отношений.
Расширение прав республик, краев и областей
Необходимо осуществить скорейшую реализацию в полном объеме положений Федеративного договора о разграничении предметов ведения
иполномочий между федеральными органами государственной власти
иорганами власти республик в составе Российской Федерации, оказав последним помощь и содействие в реализации их новых полномочий, в том числе по линии подготовки кадров, передачи нормативной документации, консультативной помощи, материального обеспечения.
Федеративный договор должен быть дополнен системой постоянно действующего переговорного процесса на основе двусторонних комиссий. Переговоры и консультации, выработка дополнительных соглашений по различным направлениям и сферам федерально-республиканских отношений призваны разрешать специфические и наиболее сложные проблемы.
Необходима корректировка Закона о местном самоуправлении в сторону усиления полномочий районных, городских и сельских органов власти, на уровне которых и должны решаться многие вопросы межнациональных взаимоотношений и возникающие противоречия и конфликты. Развитие местного самоуправления должно учитывать
66
особенности и исторические традиции каждого региона.
Проблемы русского населения региона
Русское население составляет более четверти населения республик С еверного К авказа. В настоящ ее время в связи с ростом националистических настроений в республиках, эскалацией военных действий в Закавказье, грозящих перекинуться на Северный Кавказ, наличием конфликтов и конфликтных ситуаций в самом регионе наметилась устойчивая тенденция усиления оттока русского населения из республик. Наиболее тревожная ситуация в данном вопросе сложилась в Чеченской Республике, где отток русского населения резко возрос после провозглашения независимости.
Следует подчеркнуть, что любые силовые действия центра будут приводить к росту антирусских настроений в республиках Северного Кавказа и, как следствие, усилению потока русских, покидающих республики. К этому же результату приведет и использование экономической блокады как меры воздействия на ту или иную республику.
Отток русского населения, которое играет ключевую роль в промышленности, науке, системе образования республик, резко ослабит их потенциал и скажется на жизненном уровне всего населения. Опасна и недальновидна наметившаяся тенденция вытеснения русских из государственных структур республик, из управления промышленностью, наукой, культурой. С другой стороны, массовый приток вынужденных переселенцев с Северного Кавказа может привести к дальнейшему обострению социально-экономической ситуации в краях и областях Российской Федерации.
Федеральному центру и руководству республик необходимо обратить пристальное внимание на проблему оттока русского населения из республик Северного Кавказа и проявлять крайнюю деликатность при осуществлении социально-экономических, политических и других мероприятий с тем, чтобы не допустить изменения сложившегося демографического положения и сохранить дружеские отношения между русскими и другими национальностями Северного Кавказа.
Проблема возрождения казачества
Организованной и в целом ориентированной на сохранение российской государственности силой является казачество Юга России, подразделяющееся на донское, кубанское и терское. Политические события в Чеченской Республике, образование Конфедерации народов Кавказа и неспособность руководства республик Северного Кавказа обеспечить права и безопасность русского населения послужили основанием для консолидации казачества Юга России и принятия им самостоятельных мер для защиты территорий исторического проживания.
67
Российское руководство оказалось в сложном положении. С одной стороны , казачество - естественны й сторонник сохранения территориальной целостности России, с другой, оно допускает неконституционны е действия, провоцирую щ ие дальнейш ую дестабилизацию обстановки, пытается оказать давление на власть с целью проведения “проказачьей” политики, ущемляющей интересы остального населения региона.
В настоящее время в казачестве Юга России все более проявляются три течения, различающиеся по степени влияния и числу сторонников:
а) так называемый “умеренный автономизм”. Его сторонниками движет идея создания казачьего государственного образования с высокой степенью независимости, но в составе Российской Федерации;
б) “единонеделимцы” (Россия единая и неделимая), к которым относятся близкие к национально-патриотическим силам России сторонники российской государственности в исторических границах;
в) “казакийцы”, выступающие за создание самостоятельных государственных образований. Представители этого течения в первую очередь апеллирую т к историческому опыту, связанном у с существованием казачьих государственных образований в период гражданской войны. (В настоящее время это течение не пользуется большим влиянием).
Общей чертой, объединяющей перечисленные течения, является ретроспективность их самооценок и системы значимых ценностей, что значительно осложняет восприятие казачеством современных реалий в политической и экономической сферах, в области межнациональных отношений.
Выход видится в поддержке конструктивного крыла казачьего движения, в активном сотрудничестве федерального центра с представителями казачества, разделяющими программу реформ и действующими строго в рамках существующего законодательства. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопросы о создании казачьих подразделений в составе частей Российской армии, о введении казачьего самоуправления на уровне сел и станиц с преобладанием казачьего населения и о передаче в этих населенных пунктах земли в распоряжение органов казачьего самоуправления.
Проблема репрессированных народов
Серьезные трудности с реализацией Закона “О реабилитации репрессированных народов” выявились сразу после его принятия в 1991 году. Реализация Закона необходима, но территориальная реабилитация возможна при условии налаживания общерегионального диалога между всеми заинтересованными сторонами и включения в политический процесс традиционных институтов миротворчества, а также общественнополитических организаций.
68
Должен быть полностью завершен процесс морально-политической и правовой реабилитации, включая снятие все еще сохраняющихся ограничений на добровольное переселение граждан в места их прежнего проживания.
Кроме того, необходимы финансовые субсидии, в том числе через фонд репрессированных народов, для выплаты материальных компенсаций, что поможет отчасти перенести центр проблемы с политических вопросов на вопросы улучшения социальных условий жизни пострадавших от репрессий граждан. Компенсации должны носить прямой и адресный характер и распространяться прежде всего на старшее поколение.
Проблема беженцев и вынужденных переселенцев
В связи с общей этнодемографической и политической ситуацией в государствах - бывших республиках СССР проблема массовых перемещений беженцев и вынужденных переселенцев на территорию Российской Федерации будет обостряться. В отношении Северного Кавказа данная проблема оборачивается многочисленными беженцами из государств Закавказья. Свыше 100 тысяч осетин из Грузии находится на территории Северной Осетии, десятки тысяч армян, азербайджанцев, русских, абхазов, представителей других национальностей прибыли на территорию прежде всего Краснодарского и Ставропольского краев, Ростовской области. Главная проблема, связанная с этим - отсутствие жилья и рабочих мест. Кроме того, неуправляемые миграционные процессы объективно затрагивают интересы местного населения, которое относительно спокойно встречает беженцев из числа представителей славянских народов, но проявляет негативное отнош ение к прибывающим представителям народов Кавказа. В отличие от своих соплеменников, давно живущих в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области, вновь прибываю щ ие зачастую с пренебрежением относятся к традициям русского народа, к устоявшимся нормам поведения. Помимо этого, численное увеличение кавказских землячеств сопровождается резким осложнением криминогенной обстановки, вызванным резким ростом правонарушений со стороны членов землячеств, попытками взять под свой контроль или монополизировать какой-нибудь вид деятельности, включая преступную (наркобизнес, продажа оружия и т.д.). Причем если раньше конфликты возникали преимущественно на бытовой почве, то в последнее время они имеют ярко выраженную национальную и социально-экономическую окраску и во многих случаях сопровождаются массовыми проявлениями недовольства, нередко перерастающими в массовые беспорядки, погромы, попытки изгнания целых землячеств.
В качестве мер, направленных на решение данной проблемы, следует предложить:
69