Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995

договором об установлении конфедеративных отношений между Россией и Татарстаном. Но это был серьезный шаг вперед по сравнению с развитием ситуации за последние годы, когда в Татарстане прошел референдум о фактической независимости республики, когда руководство республики отказалось подписать Федеративный договор... Январский договор явился компромиссом Москвы и Казани, зафиксировавшим, с одной стороны, признание властями республики действия Конституции России и пребывание Татарстана в составе Российской Федерации, а с другой стороны, передачу федеральным центром значительно большего числа полномочий и прав Татарстану, чем другим субъектам Федерации. Этот договор дал руководству России возможность избавиться от опаснейшего очага сепаратизма в стране, а руководству Татарстана сохранить свое лицо.

Но возникшую “брешь” не преминули заметить другие субъекты Федерации, особенно республики, которые увидели в договоре для себя шанс вновь вернуться к договорной федерации, ослабив значение новой российской Конституции. Федеральный же центр, вместо того, чтобы жестко заявить о договоре с Казанью как об исключении из правила, единичном случае (допустимом разве что применительно еще к Чеченской Республике), вдруг неожиданно начал предлагать всем желающим присоединиться к “новой инициативе”. Вице-премьер России С.М.Шахрай выступил с целой программой подготовки и подписания договоров с остальными 88 субъектами Федерации. Похоже, что к этой позиции начал склоняться и Президент России. И сейчас “ходоки” с разных концов России ходят и собирают по министерствам и ведомствам визы под своими проектами договоров. В Государственной Думе договор с Татарстаном был воспринят крайне болезненно.

Я предлагаю:

- Приостановить подписание договоров на время действия Договора об общественном согласии или, как минимум, до принятия Федеральным Собранием закона об основных принципах заключения подобных договоров и приведения республиками своих конституций в соответствие с Конституцией России.

Такое предложение было поддержано на парламентских слушаниях в Государственной Думе 24 мая и, я надеюсь, в скором времени будет поддержано самой Думой.

-Разграничения полномочий в сфере совместной компетенции (ст.72 Конституции РФ) производить не через договор, а путем принятия федерального законодательства, регулирующего эти проблемы (основы законодательства, гражданский, земельный, водный кодексы и т.д.).

-На основе этих федеральных законов подписывать конкретные соглашения ( но не политические договора) между соответствующими

120

органами исполнительной власти Российской Ф едерации и исполнительными органами власти субъектов Ф едерации ( о распределении добываемых полезных ископаемых между центром и субъектами Федерации, о сотрудничестве в борьбе с преступностью, о строительстве важной автомагистрали и т.п.).

Для конструктивного решения этой проблемы сейчас нужно не плодить многочисленные правительственные комиссии по подготовке и выполнению договоров, а создать объединенную комиссию по конституционной реформе и законодательной деятельности (в рамках С'огласительной комиссии по реализации Договора об общественном согласии), в состав которой могли бы войти представители Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Ф едерации, межрегиональных ассоциаций, общественности, видные ученые, специалисты.

Пока не поздно, нужно остановиться в “договоротворчестве”, развивая и совершенствуя Российскую конституционную Федерацию.

Российская газета, 26 июня 1994 года

ПИСЬМО ПРЕДСЕДАТЕЛЮ ПАРЛАМЕНТА РЕСПУБЛИКИ ГРУЗИЯ ШЕВАРДНАДЗЕ Э.А.

Уважаемый Эдуард Амвросиевич!

Обратиться к Вам с этим открытым письмом меня заставляет серьезное беспокойство за судьбы Грузии - страны, народ и культуру которой я глубоко уважаю. По долгу своей службы (сначала в качестве заместителя министра по национальной политике России, сейчас в качестве председателя подкомитета Государственной Думы по развитию федеративных отношений) вот уже несколько лет я постоянно занимаюсь межнациональными конфликтами, особенно на Кавказе. Неоднократно бывал в Грузии.^ С начала в 1991 году, пы таясь с лидерами демократических партий и движений стран Содружества убедить 3.Гамсахурдиа прекратить войну в Южной Осетии. Затем в сентябре 1992 г. в составе российской делегации мы участвовали в работе трехсторонней комиссии по урегулированию грузино-абхазского конфликта. Недавно, в июне 1994 года я побывал и в Аджарии. Приходилось мне участвовать в урегулировании ингушско-осетинского

идругих конфликтов.\

Сдругой стороны, я Вас хорошо знаю лично со времен XXVIII съезда

121

КПСС, Демократической платформы, Движения демократических реформ как человека демократических убеждений, сторонника цивилизованных форм и методов разрешения межнациональных и гражданских конфликтов.

После распада СССР в большинстве республик бывшего Союза сформировались не демократические, а авторитарные, этнократические режимы. Не избежала этой судьбы и Грузия (при 3.Гамсахурдиа), руководство которой выдвинуло лозунг “Грузия для грузин” и стало насильственными методами насаждать единое и неделимое унитарное государство, лишая автономные образования остатка имевшихся еще по советской Конституции прав. При этом далеко не идеально вели себя и руководители автономных образований, начавшие войну законов

сТбилиси по образу и подобию Татарстана. И пошло: око за око, зуб за зуб...

Но в отличие от руководства России, которое не пошло на военный путь решения проблем со своими автономиями (хотя и у нас были горячие головы, чуть было не втянувшие в 1991 году Москву в войну в Чечне), в Грузии и старое руководство (3.Гамсахурдиа), и новое во главе

сВами начали “национальные” войны, сначала в Южной Осетии, затем в Абхазии^На грани войны находится ситуация и в АджщшиЛ! вот уже несколько лет длятся “национальные” войны. Они не снискали Грузии и ее руководству славу, а наоборот, поставили страну на грань развала. Думаю, что если не публично, то в душе Вы разделяете сегодня мое убеждение, что введение в Абхазию (как, впрочем, и в Южную Осетию) войск было величайшей ошибкой. Но дело сделано, и сейчас нужно искать выход из создавшейся ситуации.

Введение российских миротворческих сил сначала в Южную Осетию, а затем в Абхазию на время притушило военные конфликты. Наличие в Аджарии 145-й российской мотострелковой дивизии не даетвозможности перекинуться войнетуда. Но все хорошо понимают; что это лишь временное перемирие, временное затишье. Военным путем такого рода конфликты разрешить нельзя.

Поэтому все упирается сейчас в политическое урегулирование. Без политического урегулирования через некоторое время снова вспыхнет война. 200 тысяч беженцев грузинской национальности, стоящих у границ с Абхазией, тому лучшее подтверждение.

Три года назад, когда все начиналось, возможно, было бы достаточно сохранить за тремя вышеназванными регионами старый статус автономии. Но сегодня, если быть реалистами в политике, очевидно, что это сделать невозможно. После столь обильно пролитой крови, после побед, одержанных осетинами и абхазами, предложениями о восстановлении автономии проблемы не решишь. Тем более, что"'в

122

Российском парламенте давно лежат просьбы о приеме Южной Осетии

иАбхазии в состав России. >

Яне собираюсь вмешиваться во внутренние дела Грузии, но горький опыт многих аналогичных конфликтов и путей их разрешения как в мировом сообществе, так и на территории бывшего Союза, позволяет высказать предположение , что на сегодняшний день есть ( вернее, возможно, еще есть) тодысо два пути политического мирного разрешения конфликтов в Грузии, Первый - это федерализация Грузии, то есть переход от унитарного ^^федеративному государству, с предоставлением грузинским автономиям в Грузии такого же статуса и таких же прав, как республикам в составе Российской Федерации. Что не мешает, между прочим, наделить все субъекты федерации в Грузии равными правами (как сделано в новой российской Конституции).

...Второй путь - при сохранении унитарного характера Грузинского государства заключение с Южной Осетией, Абхазией и Аджарией таких же договоров, какие заключила Москва с Казанью. Договоров о разграничении полномочий и компетенции. Договоров, признающих государственность этих трех республик, наделяющих их очень большими правами, но в составе Республики Грузия. Это та цена, которую сегодня необходимо заплатить за то, чтобы сохранить единое государство..

Ксожалению, новый проект Конституции Республики Грузия (гл. Х,ст. 98), где содержится упоминание об 11 краях, но отсутствует положение о республиках, не приближаеТТрузшо к миру. На такой

конституционной основе мирного урегулирования достичь нельзя. Это путь к продолжению братоубийственной войны.

Россия, кровно заинтересованная в восстановлении мира и согласия на Кавказе, сохранении территориальной целостности Республики Грузия, готова и дальше продолжать свои миротворческие усилия, если они будут встречать адекватную реакцию у грузинского руководства и понимание современных политических реалий в регионе. Нам очень сложно удерживать народы Северного Кавказа, которые требуют от российского руководства принятия в состав России Абхазии и Южной Осетии, от решительных действий. Затягивание руководством Грузии реального политического урегулирования может уже в ближайшее время привести к новым серьезным осложнениям.

Уважаемый Эдуард Амвросиевич! В Россщ , е£Ли шворцхь-чеетно, многие^ з очаровалис^^Вас и Ватцей ттотщтике в Грузии. Я отношусь к тем, кто еще верит Вам и готов реально помэгатьв политическом урегулировании. Я понимаю, что далеко не все зависитв_Грузии сегодня пт Вас. Я вижу, что значительная часть населения Грузии заражена сегодня национализмом, сильны еще экстремистские группировки. Но кто, если не Вы, способен сегодня вернуть Грузию в лоно европейской цивилизованной политики.

123

Если те предложения, которые изложены в моем письме, Вы разделяете, или они по крайней мере Вас заинтересовали, то я готов всячески способствовать проведению встречи парламентарев России и Грузии для разработки принципов и механизма политического урегулирования. Одновременно я готов приложить все усилия, чтобы убедить осетинскую и абхазскую стороны в перспективности такого пути политического урегулирования.

В России накоплен значительный опыт конституционного строительства как на уровне Федерации, так и отдельных субъектов, и мы готовы им немедленно с Вами поделиться.

Но первый политический шаг должны сделать Вы.

С уважением и надеждой на политическую волю и реализм. Председатель подкомитета Государственной Думы Российской Федерации по делам Федерации и региональной

политике, председатель Республиканской партии Российской Федерации

В.Н.Лысенко июнь 1994 года

ПИСЬМО ПРЕЗИДЕНТУ РФ Б.Н.ЕЛЬЦИНУ, ПРЕДСЕДАТЕЛЮ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ В.Ф.ШУМЕЙКО, ПРЕДСЕДАТЕЛЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И.П.РЫБКИНУ, ПРЕДСЕДАТЕЛЮ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ В.С.ЧЕРНОМЫРДИНУ

Уважаемые товарищи!

Вслед за принятием новой Конституции Российской Федерации в нашей стране разворачивается крупнейная конституционно-правовая реформа в субъектах Федерации: разработка и принятие конституций и уставов республик, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения.

Сейчас эта работа ведется стихийно и хаотично: кто во что горазд. В результате принятые уже после 12 декабря конституции республик Баш кортостан, Ингушетия и ряда других содержат серьезные несоответствия Конституции России. Имеются серьезные расхождения с Основным Законом России и в проекте конституции Дагестана (принятом Верховным Советом республики за основу), и некоторых других.

124

Достаточно противоречиво идет работа и над разработкой уставов краев и областей, хотя здесь меньше расхождений с Конституцией России, чем в республиках. На это обращалось самое серьезное внимание id проведенных в Государственной Думе парламентских слушаниях 24 мая и 9 июня с участием руководителей представительных органов власти субъектов Федерации.

Становится все более настоятельной потребность придать конституционно-правовой реформе в Российской Ф едерации целенаправленный и организованный характер, чтобы не завести формирующуюся правовую систему России в полный тупик.

Для конструктивного решения этой проблемы предлагаем создать в рамках Согласительной комиссии по реализации Договора об общественном согласии Объединенную комиссию по конституционной

реформе и законодательной деятельности.

Всостав Комиссии могли бы войти представители Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Ф едерации, межрегиональных ассоциаций, общественности, видные ученые, специалисты. Данная комиссия могла бы взять на себя координацию в проведении конституционно-правовой ре(|юрмы в субъектах Федерации, согласование проектов с Конституцией России, оказание содействия субъектам Федерации в подготовке качественных проектов основных законов.

Внастоящее время при Комитете Государственной Думы по делам «Редерации и региональной политике создана рабочая группа из депутатов

иэкспертов Федерального Собрания, Конституционного Суда, ряда научных и учебных заведений, которая, подготавливая парламентские слушания, начала заниматься этой работой.

Полагаю, что нельзя затягивать вопрос с созданием комиссии, ибо уже осенью в большинстве субъектов Федерации предполагается

принятие их основных законов.

13 июля 1994 года.

ПРОЕКТ ПИСЬМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМ ОРГАНАМ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Уважаемые коллеги!

Вслед за принятием новой Конституции России в стране разворачивается конституционно-правовая реформа на местах. Это чрезвычайно важный процесс в деле создания демократического

125

правового государства, единой конституционно-правовой системы в нашей Федерации.

Государственная Дума и Совет Федерации готовы самым активным образом содействовать проведению этой реформы. По предложению субъектов Федерации Государственная Дума приняла Постановление о создании Объединенной комиссии по конституционно-правовой реформе в субъектах Федерации, предусмотрев участие в ней представителей обеих палат Федерального Собрания, Президента, Правительства, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, межрегиональных ассоциаций , ученых. Цель этой комиссии - координация в проведении реформы, согласование проектов конституций и уставов субъектов Федерации с Конституцией России.

Вместе с тем нас беспокоит, что как в уже принятых конституциях, так и в проектах конституций и уставов, подготовленных в субъектах Федерации к принятию, имеют место несоответствия, а в ряде случаев серьезные противоречия с Основным Законом России. Более того, принятие основных законов в некоторых субъектах Федерации ведет не к упорядочению, а к обострению отношений между ветвями власти на местах. В ряде субъектов Федерации, где сложились напряженные отношения между законодательной и исполнительной властями, и проекты конституций и уставов носят политически коныонктурный характер, направленный на нарушение баланса властей в пользу одной из сторон.

В этой связи мы обращаемся к законодательным и представительным органам власти на местах с предложением не форсировать принятие основных законов субъектов Федерации.

Во-первых, предварительно необходимо принять несколько Федеральных рамочных законов (“Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Ф едерации” , “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, “О государственной службе”), положения которых должны быть отражены в конституциях и уставах. Сейчас Федеральное Собрание усиленно работает над ними.

Во-вторых, проекты основных законов должны пройти правовую экспертизу и широкое общественное обсуждение. Они должны быть поддержаны населением субъекта Ф едерации. По этому принципиальному документу необходимо согласие всех ветвей власти.

Федеральное Собрание, Объединенная комиссия по конституционно­ правовой реформе готовы конструктивно работать в этом направлении. Мы призываем к тесному сотрудничеству законодательные и представительные органы власти субъектов Российской Федерации.

Июль 1994 года

126

О ПОЛИТИЧЕСКОМ КРИЗИСЕ В РЕСПУБЛИКЕ КРЫМ

С 26 по 30 сентября 1994 года по поручению К омитета Государственной Думы РФ по делам Федерации и региональной политике в Республике Крым находился председатель подкомитета по развитию федеративных отношений В.Н.Лысенко.

В ходе поездки были проведены встречи и беседы с руководством Крыма (как законодательной, так и исполнительной властью), депутатским корпусом, экспертами, журналистами, жителями полуострова.

И зучение ситуации, слож ивш ейся в Республике Крым, свидетельствует о глубоком политическом кризисе, охватившем эту республику.

В основе кризиса лежат как внутренние, так и внешние причины. После распада Советского Союза и образования независимых

государств Крым стал “яблоком раздора” между Россией и Украиной (как и базирующийся в Севастополе Черноморский флот). Нет необходимости пересказывать перипетии развернувшихся вокруг Крыма баталий (они хорошо известны), важно только подчеркнуть , что в ходе проводившихся за последние годы опросов подавляющая часть крымчан высказывалась за возвращение Крыма России (и это неудивительно, ибо около 70 процентов жителей Крыма - русские).

Восемь месяцев назад в разгар противостояния между Симферополем

иКиевом на президентских, а затем парламентских выборах в Крыму победу одержали не умеренные силы (во главе с бывшим спикером крымского парламента Багровым, выступавшие за повышение статуса Крыма в составе Украины), а радикальные пророссийски настроенные политики во главе с Ю.Мешковым, активно эксплуатировавшие идею скорейшего присоединения Крыма к России.

Если ранее на территории бывшего Союза победу одерживали национальные революции, приводившие к власти политические силы , выступавшие за создание национальных (этнократических) государств

ипротивостоявшие “имперским амбициям России”, то в феврале 1994 года впервые победила на территории Крыма “пророссийская мирная революция” (за исключением, может быть, Приднестровья).

Однако все последующие события свидетельствуют о том, что популистские обещания крымских радикалов на скорейшее объединение

сРоссией оказались утопичными. А непродуманные, ультрарадикальные действия новых властей не приблизили, а отдалили Крым от России.

Первым шагом Президента Крыма Ю.Мешкова было приглашение в республику “на царствование” московского правительства во главе с

127

известным экономистом Е.Сабуровым, которое не было принято местной элитой (в том числе и правящей Республиканской партией Крыма, лидером которой был Ю.Мешков). Местная элита усмотрела в шаге Президента не столько дружеский жест в адрес России, сколько реальную угрозу быть отстраненной от собственности и власти.

“Призвание варягов” фактически не состоялось. Все шаги команды Сабурова блокировались на разных уровнях, хотя на макроэкономическом уровне были созданы предпосылки для экономического прорыва.

Внутрикрымские противоречия были на втором плане до тех пор , пока у представительной и исполнительной властей Крыма был “общий враг”- украинское руководство во главе с Президентом Л.Кравчуком. Как только Л.Кравчук проиграл президентские выборы, и к власти пришел Л.Кучма - исчез внешний общий враг, и внутри стана победителей ( за Кучму в Крыму голосовало свыше 90 процентов) началось выяснение отношений, вскоре переросшее в борьбу на уничтожение.

Повторился в сокращенном временном режиме российский сценарий развития событий после августа 1991 года.

Сначала парламент, сочтя, что Президент воспользовался широкими полномочиями и стал проводить не те реформы, законодательно отбирает у Президента дополнительные полномочия (приводит в соответствие с Конституцией Крыма Закон о Президенте).

В ответ Президент Ю.Мешков объявляет “войну” Верховному Совету, издав указ о его роспуске. Но Крым не Россия и даже не Чечня, где такие опасные эксперименты завершались удачно. Это по сегодняшним договорам и законам часть У краины, где соверш енно иная внутриполитическая ситуация. Ни население полуострова, ни силовые структуры не поддержали Президента. В результате неконституционный переворот Ю.Мешкова закончился полным провалом. Парламент после двухдневного'испуга вернулся к исполнению своих обязанностей, начал на “законных основаниях” реализовывать “мордовский сценарий” правового удушения неугодного Президента.

У М еш кова отобрали право формировать и руководить Правительством, превратив его фактически в “английскую королеву”. Следующими шагами Верховного Совета будет, по-видимому, формирование Конституционного Суда, отстранение Президента от власти, ликвидация самого поста Президента в Республике Крым...

Ни о каких переговорах или компромиссе с Президентом Верховный Совет Крыма и слышать не хочет.

Ав Киеве в это время потирают руки. Ибо в соответствии с поправкой

кКонституции Украины, принятой недавно, Верховный Совет Украины

128

может распустить Верховный Совет Крыма. Как только с Президентом Крыма будет покончено, Киев, по всей видимости, не преминет воспользоваться этим своим правом, посадив в Симферополе своего наместника, покончив таким образом” чужими руками” с” центром сепаратизма” на украинской земле.

Хотя возможны варианты. К примеру, очередной демарш Президента Мешкова с требованием референдума, с попыткой применить силу...Или ре зкие шаги России в пользу сохранения статуса-кво.

Но я бы рекомендовал в создавшихся условиях руководству России:

1.Не вмешиваться во внутрикрымскую ситуацию, ибо обе ветви власти уже достаточно скомпрометировали себя. Только новые свободные выборы обеих ветвей власти могли бы стать выходом из сложившегося политического тупика в Крыму.

2.Активно помогать не властям, а населению Крыма в связи с неурожаем и холерой. Усиливать свое влияние в Крыму нужно экономически, путем бесплатного обучения крымской молодежи в российских вузах и т. д.

3.Не вбивать клин между Украиной и Крымом. Россия не заинтересована в обострении ситуации на Украине и развале последней. Крым входит в состав Украины, а последняя вместе с Россией в

дальнейшем образует Конфедеративный союз - такова стратегическая линия на перспективу.

М) сентября 1994 года

ПРОВОДИМ ГИБКУЮ НАЦИОНАЛЬНУЮ ПОЛИТИКУ

В Доме печати состоялся незапланированный разговор журналистов с депутатом Государственной Думы РФ В.Н. Лысенко*

Визиты московских политиков становятся чуть ли не обыденным явлением в общественной жизни республики. Можно не сомневаться, что предстоящие выборы в Государственный Совет Чувашской Республики и органы местного самоуправления еще подарят нам немало интересных встреч с людьми, которые непосредственно стоят у истоков строительства новой федеративной России.

Именно над этим работает думский подкомитет, возглавляемый

* Разговор записал О.Горчаков.

129