Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995

продожаться, субъекты все сильнее будут отгораживаться ог федерального Центра. Он, скажем, не сможет, как прежде, подпитывать, подкармливать тех, с которыми сложились натянутые отношения. Результат здесь заранее известен - эти отношения резко ухудшатся, и мы приблизимся к той ситуации, которую Союз переживал в 1989-1990 годах - перед распадом. Вот вам первые издержки чеченской мясорубки.

-А Вам не кажется, что то, о чем Вы сейчас говорите, отчасти уже произошло? Только 3 процента опрошенных готовы были бы проголосовать за Бориса Ельцина, если бы президентские выборы состоялись сегодня. Значит, рейтинг Бориса Николаевича опустился до той самой черты, которая не позволяет ему надеяться быть избранным на следующих президентских выборах, а его команда должна сворачивать штандарты...

-Дело тут, может быть, даже в другом. Если бы у нас существовала нормальная модель смены власти, беспокойство бы так не ширилось. Ну вот, скажем, в Литве на смену Ландсбергису пришел Бразаускас. Ландсбергис уже не на первых ролях работает в парламенте. Бразаускас проводит социал-демократическую политику. То есть все в порядке вещей, каждый занят до очередной смены власти работой на благо республики. У нас ситуация в самом изначалии взрывоопасная. Коммунисты и национал-патриоты сегодня во весь голос говорят, что стоит им прийти к власти, тут же будет затеян процесс над теми, кто спровоцировал кровавые события в октябре 93-го, запятнал себя беловежскими договоренностями. Иными словами, проигравшим не придется рассчитывать на нечто подобное Фонду Горбачева, они отправятся в “места не столь отдаленные”. Стоит ли говорить, что это выводит парламентскую борьбу из политического русла, заменяя ее вероятностью уголовного преследования. И, разумеется, реакция на такой исход однозначна - если хочешь сохранить себя и свою семью, не допусти победы соперника, чего бы это ни стоило.

-А тут еще все утяжеляет чеченский синдром...

-Еще как. Война в Чечне явилась катализатором тех процессов, которые шли достаточно незаметно, и вдруг стали резко обнаруживаться, сталкиваться, погонять друг друга. Падение производства, о котором как бы между прочим давным давно толковали, оказалось обвальным. Вокруг бюджета началась подозрительная возня - чеченские события явно увеличили дисбаланс. Заволновались шахтеры, справедливо полагая, что в связи с чеченскими тратами отодвигается выплата задолженностей. Лодка стала раскачиваться как бы независимо от пассажиров. И мы оказались перед дилеммой: либо сделать последнюю попытку и удержаться на почве мягкого авторитаризма, достаточно просвещенного

ицивилизованного, чтобы путем каких-то отдельных ограничений прав

исвобод все-таки сохранить демократию и продвинуть реформы (а потом,

150

отказавшись от этих ограничений, естественно преобразоваться в президентский или парламентский режим), либо не сопротивляться дискредитации, дать загнать себя в угол, оставив страну на окончательное растерзание неведомой третьей силе.

- По-моему, дискредитировать нынешний режим дальше некуда. Нспомните печально известные телевизионные кадры, запечатлевшие Президента на алма-атинской встрече в верхах. Показали занемогшего человека не жалеючи. Народ только диву давался... Да и недавние московские разборки не прибавляют авторитета власти. Под боком у Кремля творится неправое дело, а Президенту вроде невдомек: как ни глянешь на телевизионный экран, Борис Николаевич с Лужковым не разлей вода...

’ >гочто - от незнания ситуации, в которую вышекрышипогружен обыватель, или мы имеем здесь дело с хитроумным обдуманным ходом на случай грядущих упреков, - мол, я всегда хотел как лучше, да вот плохие исполнители и информаторы достались?..

- Мне каж ется, что подобный поведенческий рисунок - от затянувшегося периода колебаний. Не принято решение, на чье плечо окончательно опереться. В таком случае ищется третий: опять Президента подставили... Хотя вы правы, это может быть и эпизод какой-то многоходовой аппаратной игры. Впрочем, в любой интерпретации я склоняю сь к долготерпению . Тут как-то к нам в правление Республиканской партии пожаловал высокопоставленный чиновник из правительства Москвы. “Мужики, - горячо говорил он между прочим, - критикуйте Президента по делу, обнажайте язвы - этого никто вам не может запретить. Но не надо перебора, политических дразнилок. Хотя бы не провоцируйте мелкими уколами Кремль на неадекватные поступки

от этих уколов там уже места живого нет. Пожалейте Президента, если не ради сохранения остатков имиджа, то чтобы сохранить хрупкий мир, дотянуть до выборов. Не надо раскачивать и без того неустойчивую на плаву лодку...” И этот, может быть, несколько эмоциональный призыв нашел в наших рядах понимание. Зная, к примеру, отношение Президента к чеченским событиям, мы, болея за дело и щадя его самолюбие, не стали, как это у нас повелось, лезть на рожон, решили действовать без истерик, обвинений и проклятий и, поступившись узкопартийными и фракционными интересами ради интересов общероссийских, нацелились на созыв конференции “Мирная инициатива на Кавказе”. Привлекли широкий круг ответственных и авторитетных людей. Тут были и представители православного и мусульманского духовенства, а также противоборствующих сторон, и правозащитники, и представители регионов

ицентральной власти, лидеры разных партий и движений, депутаты парламента. К их голосу нельзя было не прислушаться. Была разработана

исоответствующая программа.

151

-Однако, насколько мне известно, вы обманулись в своих ожиданиях?

-Положа руку на сердце - да... Ждали приема Координационного совета конференции Президентом - так и не дождались. Должен был выступить у нас Виктор Степанович Черномырдин - не счел, видать, необходимым. Прислали Сергея Шахрая... Все бы ничего, только Сергей Михайлович пришел на конференцию с нежданным - правительственной программой умиротворения, которая не то чтобы ставила на нашей крест, но явно сковывала общественную инициативу и перебегала, так сказать, нам дорогу... В общем, нас тихо-мирно потеснили, и сегодня на каждом повороте звучит правительственная программа. Нашей - как не бывало. Между тем стоит сравнить тексты, чтобы понять: правительственная - невыполнима. Чеченско-дудаевская сторона никогда не примет недвусмысленных ультиматумов. Что касается нашей - читайте, там все сказано в открытую.

-Если ваша программа приемлемей, результативней, какой смысл было, как Вы говорите, перебегать вам дорогу, лишний раз демонстрируя обществу противостояние?

-Тут особенно гадать не приходится. Во-первых, власти явно задеты за живое. Мы покусились на их приоритеты, перехватили инициативу,

скоторой они непростительно долго тянули, полагаясь, что бы ни говорилось, на военное главным образом решение проблемы. Во-вторых,

вканун 50-летия Победы нужно было продемонстрировать вконец разочарованному Западу российское смирение - слишком велика наша от них зависимость, чтобы их мнением можно было бы бесконечно пренебрегать...

-Не означает ли все это элементарную ложь во спасение? Коль скоро правительственная программа по основным позициям противоречит планам дудаевской команды, войны не остановить...

-Скорее всего так. Сложится трагическая для страны ситуация. Вы, наверное, заметили, что в парламенте стала пояляться вроде бы совсем ушедшая с политического горизонта тенденция - вернуть полномочия, которые Президент по новой Конституции отобрал у парламентариев. То есть восстановить парламентский контроль за исполнительной властью. Скажем, назначать и смещать не только премьер-министра, но

иведущих членов кабинета... Эта попытка вернуться к ситуации до октября 1993 года предпринимается с подачи оппозиции. Я считаю, что

сточки зрения исторической логики Б.Ельцин был тогда прав. Для складывающейся в те дни ситуации просто необходимы были сильная президентская власть и парламент, который бы занимался исключительно законодательной работой... Однако сейчас, когда Президент проявляет явную немощь, не решаясь по-настоящему миром разрешить чеченскую проблему, он просто вынуждает парламент под давлением населения

152

бороться за власть. Это очень опасная тенденция. И чем больше Б.Ельцин будет колебаться или упорствовать, тем настойчивее парламент будет пытаться лишить его тех функций, которыми он наделен Конституцией. Такие телодвижения уже наблюдаются. Но если говорить о лично моей парламентской миссии в этом смысле, то она будет четко ограничиваться конституционными рамками. С непременным привлечением мощной общественной поддержки готов в который раз убеждать Президента, убеждать, убеждать...

Сегодня мира требуют все.

Беседу провел Л. Фролов, Россия, 29 марта - 4 апреля 1995 года

“МАЛАЯ КОНСТИТУЦИЯ” С “БОЛЬШОЙ” НЕ СПОРИТ

Вслед за принятием в декабре 1993 года Конституции России в стране развернулась конституционно-правовая реформа на местах. На первом этапе в основном принимались конституции в республиках, и сейчас их уже принято около 15. В разгаре завершающй этап реформы - принятие уставов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. На сегодняний день уже принято свыше 10 уставов краев и областей; в 30 субъектах Федерации уставы обсуждаются в первом и втором чтении.

Отметим основную тенденцию: в отличие от ряда ранее принятых конституций республик уставы (проекты уставов) краев и областей соответствуют российской Конституции в главном - все они четко закрепляют нахождение краев, областей, автономных образований, городов федерального значения в составе Российской Федерации, верховенство Конституции и законов России над законодательством субъекта Федерации.

Хотелось бы остановиться на самой острой проблеме, с которой сталкиваются при разработке и принятии уставов, - проблеме разграничения полномочий и взаимодействия между законодательными и исполнительными органами власти в самих субъектах Федерации.

Прямо скажу: каковы сегодня отношения в регионе между главой администрации и областной Думой, таков и проект устава. Если отношения спокойные и деловые, то и устав спокойный и относительно лаконичный (иногда даже слишком, ибо в нем вообще отсутствуют

153

механизмы сдержек и противовесов). Но если отношения, что называется, не сложились, то проект устава напоминает одеяло, которое каждая из сторон пытается перетянуть на себя. Появляется масса альтернативных проектов, борьба идет за каждое слово, каждую букву, за каждую запятую.

Государственная Дума РФ приняла во втором чтении долгожданный Закон “Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, который в развитие положений Конституции РФ закладывает надежную правовую основу решения этих проблем. Вместе с тем в законе имеется положение, которое по-прежнему является “яблоком раздора”, а именно: в нем предусмотрена возможность строить систему органов государственной власти в регионах как по “президентской”, так и по “парламентской” модели. Законопроект попытался охватить своим регулированием органы власти не только краев и областей, но и республик. А в последних выборы главы исполнительной власти все еще зачастую осуществляются парламентом республики, хотя и здесь за последнее время наметился перевес в пользу “президентских” республик (Башкирия, Ингушетия, Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Чувашия и другие).

Моя позиция здесь такова. По новой Конституции в России утвердилась президентская республика. Поэтому, если мы хотим укрепить государство и создать целостную, работоспособную систему органов государственной власти, то необходимо и строить эту систему снизу доверху в соответствии с таким типом республики. И законодательное (представительное) собрание, и глава исполнительной власти должны избираться населением региона прямым голосованием, полномочия обеих ветвей власти должны прописываться с максимальным учетом разграничения компетенции и полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. С этим после жарких дискуссий согласились в большинстве краев и областей (уставы Белгородской, Орловской, Нижегородской и других областей). Вместе с тем в проектах уставов Алтайского края и ряда других субъектов Федерации предполагается избрание главы администрации края (области) краевым законодательным собранием, то есть фактический возврат к старой системе советов с формируемыми ими исполкомами. В краях же и областях, если смотреть на вещи непредвзято, попытка нового передела власти в пользу законодательных структур неизбежно приведет к новому витку конфронтации, обострению ситуации в регионе. Стране же и регионам в наше переходное нестабильное время объективно необходимо укрепление всех ветвей власти, особенно исполнительной, без чего мы не сможем стабилизировать ситуацию в стране. При этом важно учесть уровень политической и правовой культуры населения области или края,

154

особенности исторического развития, степень развития парламентаризма. В дальнейшем, по мере выхода страны из кризиса, вполне вероятно, что на уровне отдельных субъектов Федерации либо всей страны будет целесообразно перейти к “парламентской” модели власти. Но всему свое время.

Сейчас же в уставе необходимо закрепить систему государственной власти в области, систему местного самоуправления в той мере, в какой это позволит:

а) определить уровни власти: федеральная, субъекта Федерации, местное самоуправление и полномочия органов на каждом уровне;

б) разграничить полномочия и установить четкие отношения между всеми ветвями власти, основываясь на принципе разделения властей.

Вбольшинстве уставов полномочия разграничены вполне корректно

ибаланс властей соблюден. Но есть и отклонения как в ту, так и в другую сторону.

Так, в ряде уставов среди полномочий, осуществляемых только главой исполнительной власти (правительством) области (края) названы:

-подписание от имени области (края) договоров без внесения их на утверждение законодательны м собранием (например, уставы Новгородской и Оренбургской областей, Ставропольского края, проект устава Московской области);

-право назначать областной (краевой) референдум (устав Ленинградской области, проекты уставов Амурской и Вологодской областей);

-право утверждать программы социального и экономического развития области (проект устава Иркутской области).

Имеются перекосы и в пользу представительной власти. Так, в уставе Тамбовской области законодательное собрание утверждает положение

оструктурных подразделениях администрации, устанавливает наименование органа исполнительной власти и его главы (не оговаривая при этом право главы исполнительной власти даже вносить предложения по этим вопросам).

Трудно согласиться с категоричностью формулировки п. 1 ст. 26 проекта устава Тамбовской области (аналогичная формулировка содержится в ст. 85 устава Саратовской области), согласно которому деятельность областной Думы не может быть приостановлена или прекращ ена ни по каким основаниям , никаким и органами государственной власти федерального или областного уровня.

Вообще формулирование в уставах механизма сдержек и противовесов властей является одной из наиболее сложных проблем. Как уже отмечалось выше, в целом ряде уставов (Оренбургской, Архангельской,

155

Белгородской и ряда других областей) механизм сдержек и противовесов вообще отсутствует. В уставах Свердловской, Кемеровской и ряда других областей он прописан чрезвычайно подробно, во многом повторяя механизмы, заложенные в Конституции России. В проекте московского устава, подготовленного в мэрии, подробно расписаны механизмы приостановления деятельности и роспуска городской Думы, но полностью отсутствует аналогичный механизм в отношении мэра. В проекте устава Алтайского края - обратная ситуация. Во многих уставах крайне противоречивы и размыты основания отставки того или иного института власти, запутана процедура отрешения от должности. Я полагаю, что эти конфликтные ситуации должны быть отданы в компетенцию либо Конституционного Суда России, либо областных судов субъектов Федерации. Возможно со временем и создание специальных уставных судов, которые будут заниматься не только разрешением конфликтных ситуаций, но и защитой и толкованием уставов. Но то, что такой раздел должен быть прописан в уставе области, очевидно. К чему привело отсутствие механизма сдержек и противовесов, мы теперь знаем и по трагическим событиям в Москве в сентябре-октябре 1993 года, и по разгону парламента генералом Дудаевым в Чечне, и по последним событиям в Крыму.

Первой серьезной проверкой жизнеспособности уставов станут предстоящие вскоре выборы как Федерального Собрания и Президента России, так в особенности губернаторов, представительных органов власти, органов местного самоуправления. Выборы в регионах пройдут в соответствии с местными законами, которые должны быть приняты на основе федерального законодательства и устава области. В ряде республик нечеткая фиксация в конституциях и законах о выборах целого ряда демократических принципов обернулась на деле серьезными нарушениями прав избирателей на недавно прошедших выборах. В принятых и подготовленных проектах уставов ситуация существенно лучше: демократические принципы и основы полностью прописаны в соответствии с Конституцией России.

Но будут ли уставные принципы соблюдаться на деле? Увидим в ближайшее время.

Российские вести, 18 апреля 1995 года

156

ВЫСТУПЛЕНИЕ НА ЗАСЕДАНИИ КРУГЛОГО СТОЛА “10 ЛЕТ ДЛЯ РАЗНЫХ ПОКОЛЕНИЙ”

Процессы, начавшиеся в 1985-м году, имели две глобальные тенденции, которые в нашей стране наложились друг на друга. Первая тенденция - смена общественного строя. Но не менее сложна, а может быть, более драматична тенденция распада великого государства, если угодно, великой империи, великой страны. Эти тенденции в нашей стране наложились друг на друга. В большинстве стран Восточной Европы, благодаря мононациональному составу населения (за исключением Югославии и Чехословакии) удалось сосредоточиться на решении первой задачи и достичь немалых успехов. В нашей же стране эти социально-экономические перемены сопровождались распадом государства. Я полагаю, что все процессы, которые у нас шли в 80-е годы и закончились развалом Союза, имели объективные тенденции, заложенные в построении Российской Империи, затем Советского Союза, то есть в тоталитарных государствах, во многом с насильственным объединением народов, его населявших.

Можно спорить, виновны ли президенты, собравшиеся в Беловежской пуще, или нет, но признать, что китайский вариант был для нас невозможен в 80-е годы (а Китай единственное из коммунистических многонациональных государств, которое сохраняет пока свое единое государство благодаря жесткому политическому режиму и постепенному проведению экономических реформ). Все же остальные варианты показывают, что многонациональные государства в этот период быстро начали распадаться. Политика в 80-е годы шла от силовой политики к политике кнута и пряника.

Если проанализировать события в Алма-Ате, Тбилиси, Баку, Риге, то становится ясно, что потенциал силового решения конфликта уменьшался от раза к разу, и тем самым объективная тенденция роста национального самосознания становилась все более преобладающей. Не давая оценку этим процессам и постоянному запаздыванию с идеей нового союзного договора, запаздыванию решения проблем повышения статуса субъектов бывшего Советского Союза, необходимо отметить, что те процессы, что произошли в 1991 году, наложили серьезный отпечаток на все последующие процессы, которые мы обсуждаем. Советский Союз после августа 1991 года начал распадаться обвальным, революционным, а не эволюционным путем, что было бы намного более предпочтительно. В течение нескольких месяцев были порваны все связи,

157

которые существовали не десятилетиями, а столетиями. Сегодня мы пожинаем плоды разрыва экономических, человеческих отношений, объединявших наши народы. Вслед за распадом Советского Союза нависла и реальная угроза распада Российской Федерации.

Все мы помним так называемую национальную революцию в Чечне 1991 года и референдум в Татарстане в марте 1992-го года, когда казалось, что Российская Федерация так же распадется, как Советский Союз. Но это не произошло, ибо сам опыт распада Советского Союза послужил главным предостережением для всех 15-ти государств против дробления территории и расползания на более мелкие части. В Российской Федерации национальная политика эволюционировала за эти годы от политики согласования интересов, когда предпринимались усилия демократическими методами решать все вопросы (в том числе те, которые обсуждает комиссия Говорухина, - нужно ли было вводить чрезвычайное положение в Чечне, была ли тогда возможность силой задавить национальную политику Дудаева). Я думаю, что тогда это было нереально, ибо то, что происходило и в стране в целом, и в России в 1991- м году делало невозможным мощное силовое решение в Чечне.

В дальнейшем политика России постепенно эволюционировала в политику кнута и пряника. Использовались противоречия между народами в интересах федерального центра. Началось это примерно в 1992- м году, осенью. Осетино-ингушский конфликт был первым такого рода конфликтом, когда начали использовать противоречия уже внутри Российской Федерации. И, к сожалению, политика эволюционировала уже к силовому решению проблем, которые существовали в стране, и декабрь 1994 года, когда была предпринята акция по наведению конституционного порядка в Чечне, - подтверждение этого. Оказалось, что мы сегодня возвращ аемся “на круги своя” . Руководство исполнительной власти в России сейчас во многом использует те тенденции, которые усиливаются в сознании россиян. Я имею в виду следующие тенденции: если с 1985 по 1992 год шла тенденция быстрого роста национального самосознания малых народов и Советского Союза, и Российской Федерации, то с 1992 года начинается быстрый рост национального самосознания русского народа, в то время как движение остальных народов к самоопределению, сепаратизму стремительно уменьшается.

Поэтому сейчас возникновение всевозможных русских партий, движений, организаций отражает этот объективный процесс - проснулась гигантская русская нация, которая ищет место под солнцем и пытается определиться в том числе в государственном отношениии. Спекуляция на этой теме радикальных партий националистической окраски дала им

158

довольно большой прирост голосов, и все мы были свидетелями роста этой популярности в декабре 1993 года.

В настоящее время, по моим оценкам, пик роста русского национализма проходит, и последние события в Чечне это четко показали, когда подавляющее число не только россиян, но и русских не поддержали ни Президента, ни Правительство, организовавших чеченскую войну. Сегодня общественное мнение находится на стороне тех политических сил, которые выступили против этой акции. И я думаю, что здесь размежевание между коммунистическим и либерально­ демократическим лагерем позволило коммунистам прибавить во многом к своему рейтингу.

Сейчас на постсоветском пространстве сложилась очень пестрая картина. Хотя почти везде существуют этнократические режимы, но если в Прибалтике уже прошли четыре стадии выборов, и там смена партий у власти не ведет к каким-то качественным изменениям существующей общественной системы, то в Средней Азии мы фактически вернулись к авторитарному режиму с “пожизненно” избираемыми президентами.

В этой связи Россия сейчас стоит перед выбором: какую модель избрать, то есть будем ли мы стремиться к демократическому развитию, или мы можем уйти сейчас к институтам, связанным с авторитарным режимом.

Наконец, мои прогнозы по поводу дальнейших судеб стран постсоветского пространства. Хотя Чечня задержала процессы реинтеграции, но экономически они неизбежны, Мы не особенно нужны Западной Европе, и надежды Украины, Беларуси, что их товары будут конкурентноспособны на мировом рынке, ни в коей мере не оправдались. Я думаю, что вокруг России будет складываться более тесный круг стран, которые будут постепенно через экономическое, военно-политическое сотрудничество выходить на конфедеративный союз, прежде всего Беларусь и Казахстан. С остальными государствами отношения будут двусторонними; я думаю, что и последняя договоренность, достигнутая

вКиеве о реструктуризации Украиной России долга в течение 13 лет, тоже является надежной основой тесных экономических отношений на последующие десятилетия. Я так же думаю, что закавказские республики сегодня даже в той конфликтной ситуации, которая существует, не способны ориентироваться на другие политические реалии. Вопрос в том, насколько сейчас в России сохранится демократический стиль национальной политики в отношении наших соседей. Если Россия уйдет

всторону этнократического реж има, если у нас победят националистические силы, тогда идея через какой-то исторический круг

159