4986
.pdf
41
во и в отношении регионального законодательного органа. Не относя этап разработки (подготовки) законопроекта непосредственно к стадии законодательного процесса, нельзя в то же время отрицать его существенное значение для создания закона. От того как концептуально будет подготовлен законопроект, зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. На этом этапе происходит формирование концепции законопроекта, именно она является наиболее сложной и ответственной в момент создания нормативного правового акта. Ведь именно здесь разрешается множество вопросов, связанных с тем, каким образом подана идея законопроекта и насколько он соответствует реальным общественным потребностям. Вместе с тем разработка законопроекта является, если так можно выразиться, «предстадией» законодательного процесса, в ходе которой готовятся материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента. Иными словами, разработку законопроекта можно определить как этап, предшествующий стадии законодательной инициативы. Этот этап необходим для любого субъекта права законодательной инициативы, поскольку на нём создаются предпосылки для реализации этого права. Особое значение участия высшего должностного лица субъекта РФ в разработке законопроектов видится в его реальных возможностях привлечения к этой работе широких слоёв специалистов – чиновников, учёных и др. Именно поэтому этап разработки законопроекта не относится к законодательному процессу, который начинается с официального внесения законопроекта в парламент управомоченными субъектами, среди которых – высшее должностное лицо субъекта РФ. Кроме того, этап разработки законопроекта не определен законодательством, хотя не исключается, что ка- кие-то аспекты могут регулироваться, например, нормативными актами высшего должностного лица субъекта Федерации. И наконец, в этом процессе официально не определено участие законодательного органа, которое будет иметь место только с того момента, когда законопроект уже представлен на рассмотрение этого органа. Поэтому в научной литературе термины «законотворческий процесс», «законотворчество», признаются более широкими, чем термин «законодательный процесс». С.В. Поленина определяет законотворчество как процесс создания правовой нормы, начи-
42
ная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовом регулировании, принятием её и заканчивая введением её в действие 83. Исходя из того, что в большинстве субъектов РФ только высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) в системе региональных органов исполнительной власти имеет право законодательной инициативы, вся ноша по разработке законопроектов ложится именно на него. Это означает, что проект закона должен быть сначала подготовлен перед внесением его в готовом виде в законодательный орган. Разработка эффективных законов субъекта Российской Федерации невозможна без научно обоснованного перспективного планирования законодательных работ, под которым принято понимать деятельность по формированию программы внесения, рассмотрения, принятия и одобрения проектов законов. Планирование есть одна из функций управления, одна из форм внедрения научных основ в законодательную деятельность, способствующая повышению эффективности законодательства 84. Этим объясняется научный интерес к проблемам планирования законотворческой деятельности 85. С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации в субъектах РФ в связи с общегосударственными реформами в экономической, социальной и других сферах коренным образом изменились общественные отношения, которые следовало урегулировать на региональном уровне. Фактически произошёл всплеск активности региональных законодателей, нередко даже опережавший федерального законодателя. Большинство субъектов не имели опыта разработки законов, поскольку ранее такого рода деятельностью занимались лишь республики в составе России. В силу этого большое значение имело планирование законодательной деятельности, которое дало
83Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 138.
84Поленина С. В., Колдаева Н. П. О долгосрочном планировании развития законодательства //Советское государство и право. 1979. № 5. С. 26.
85См., напр. : Пиголкин А. С., Николаева М. Н. Планирование законопроектной деятельности // Советское государство и право. 1972. № 11. С. 21 – 32; Поленина С. В. Социология и планирование законотворчества // СССР – Франция : социальные аспекты правотворчества. М., 1980. С. 45 – 52; Казьмин И. Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ // Труды института законодательства и сравнительного правоведения. 1993. Вып. 53. С. 73 – 82; Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993; Законотворчество в Российской Федерации : науч.-практич. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000; Хабриева Т. Я. Концепция развития законодательного процесса // В кн. : Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А.Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 77 – 114; Шувалов И. И. Правотворчество в механизме управления обществом. М., 2005; Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. № 8. С. 29 – 38.
43
возможность привести деятельность по разработке законов в определённую систему, упорядочить её. В настоящее время все субъекты Российской Федерации восприняли положительно идею планирования. Немаловажную роль сыграло принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов в соответствующей сфере. В частности, 15 апреля 2000 г. было принято Постановление Правительства РФ «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» 86, установившее обязательность формирования планов законопроектной деятельности Правительства РФ в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации. В 2009 г. было принято новое Постановление Правительства РФ, связанное с его законопроектной деятельностью 87, которое конкретизировало субъектов разработки планов законопроектной работы, сроки их представления, процессуальные вопросы по разработке законопроектов.
Вышеуказанные нормативные правовые акты были взяты за основу для разработки законодательства субъектов Российской Федерации и участия в этом процессе исполнительного органа, возглавляемого высшим должностным лицом субъекта РФ. Однако в отдельных субъектах РФ не обошлось без судебных споров. В Хабаровском крае из-за отсутствия законодательного регулирования вопросов, связанных с планированием законодательной деятельности и прогнозированием её результатов, в практике высшего должностного лица и высшего исполнительного органа Хабаровского края были выявлены случаи неправильного толкования этих понятий. Правительством Хабаровского края, возглавляемым губернатором, были утверждены Основные направления экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 г. 88, которые были оспорены прокурором в Хабаровском краевом суде. Краевой суд признал этот акт
86О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 15.04.2000 г. № 347 (в ред. от 17.03.2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 17. Ст. 1877. (Утратило силу).
87О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 30.04.2009 г. № 389 (в ред. от 07.06.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 19. С. 2346.
88Об основных направлениях экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 года : постановление правительства Хабаровского края от 29.07.2005 г. № 90-пр (вместе с Перечнем основных проектов по модернизации и реконструкции действующих производств, вводу новых мощностей и производственных объектов Хабаровского края до 2010 года) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. Приложение к № 7 (36). (Не действует).
44
недействительным, полагая, что исполнительная власть вторглась в компетенцию законодательного органа вместо прогноза социальноэкономического развития края, приняв программу 89. Верховный Суд РФ подтвердил правильность решения краевого суда 90. Для улучшения планирования законопроектной деятельности немаловажное значение имеет прогнозирование развития регионов. Субъекты Российской Федерации разрабатывают прогнозы социально-экономического развития, под которыми понимается сбалансированная система ожидаемых в перспективе показателей социально-экономического развития субъекта РФ, рассчитанных при различных внешних и внутренних условиях развития экономики, используемых при принятии конкретных решений по вопросам развития экономики и социальной сферы, формирования и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации. Прогноз разрабатывается исходя из комплексного анализа демографической ситуации, производственного и научнотехнического потенциала, производственной и социальной инфраструктуры, состояния природных ресурсов края и перспектив изменения указанных факторов. В Хабаровском крае порядок разработки прогноза социаль- но-экономического развития края урегулирован краевым правительством 91. Аналогичные прогнозы разработаны в Амурской, Сахалинской, Еврейской автономной областях, Республике Саха (Якутия).
На основании прогнозов социально-экономического развития регионов разрабатываются концепции развития региона, регионального законода-
тельства. Проанализируем порядок разработки законопроекта высшим должностным лицом субъекта РФ на примере законодательства Хабаровского края. Конечно, единой схемы подготовки законопроектов не суще-
89О признании недействующим постановления правительства Хабаровского края от 29.07.2005 г. № 90пр «Об Основных направлениях экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 года» : решение Хабаровского краевого суда от 17.11.2005 г. № 3-238/05 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2006. № 4 (45).
90Об оставлении без изменения решения Хабаровского краевого суда от 17.11.2005 г., которым было признано недействующим постановление правительства Хабаровского края от 29.07.2005 г. № 90-пр «Об Основных направлениях экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 года» : определение Верховного Суда РФ от 22.02.2006 г. № 58-Г06-3 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2006. № 4 (45).
91О разработке прогноза социально-экономического развития Хабаровского края : постановление правительства Хабаровского края от 5.05.2008 г. № 117-пр. (в ред. 31.10.2011 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2008. № 5 (70).
45
ствует. Дело в том, что законы различаются по объёму, сложности, задачам в регулировании общественных отношений. Крупный кодифицированный нормативный акт и закон о внесении изменений в действующее законодательство, состоящий из одной-двух статей, – это разные законопроекты и по сложности, и по структуре, и объёму регулируемых отношений, а также по объёму работы над ними. Определённую специфику имеет подготовка проектов законов о поправках в конституцию (устав) субъекта, о бюджете субъекта. Тем не менее подготовка любого законопроекта проходит через некоторые общие этапы. Таких этапов выделяется несколько:
1)принятие решения о подготовке законопроекта;
2)создание рабочей группы, формирование и подготовка идеи (концепции) законопроекта;
3)составление текста законопроекта;
4)согласование проекта с заинтересованными органами, учреждениями
иорганизациями, экспертиза законопроекта, подготовка сопроводительных документов 92.
Принятие решения о подготовке законопроекта означает начало законоподготовительной работы. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность.
Исходя из анализа законодательства Хабаровского края, можно сделать вывод о том, что именно высшее должностное лицо является основным разработчиком и поставщиком законопроектов. Правительство Хабаровского края, которое возглавляет и которым руководит губернатор Хабаровского края, на основе мониторинга существующего законодательства и проблемных вопросов, выявляемых в процессе осуществления органами исполнительной власти своих функций, осуществляет в Хабаровском крае подготовку законопроектов в соответствии с примерным перечнем законотворческих работ. В данном документе содержится перечисление тех нормативных правовых актов, которые должны быть приняты Законодательной думой Хабаровского края на соответствующий год, а именно: проекты законов Хабаровского края, проекты постановлений Законодательной ду-
92 См. об этом : Сырых В. М. Методика подготовки проектов законов субъектов Российской Федерации // В сб. : Методическое обеспечение проектирования законов субъектов. Хабаровск, 2001. С. 15.
46
мы Хабаровского края, проекты федеральных законов. Данный перечень утверждается распоряжением губернатора Хабаровского края.
Подготовку перечня организует полномочный представитель губернатора Хабаровского края в Законодательной думе Хабаровского края, который также осуществляет контроль за его исполнением краевыми органами исполнительной власти. Данный перечень следует считать отправным при принятии решения о подготовке законопроекта. Практики, то есть разработчики законопроектов, считают перечень техническим предварительным документом, который служит основой для дальнейших законопроектных планов. Учитывая негативный опыт предыдущего правового регулирования, когда региональные правовые акты в большей части своей противоречили федеральному законодательству, законодательство Хабаровского края предписывает при планировании проектов краевых законов учитывать планы законопроектных работ Государственной думы, Правительства РФ, а также послания Президента РФ Федеральному Собранию. В перечне законотворческих работ должно быть указано следующее: наименование проекта нормативного правового акта; краевой орган исполнительной власти – головной исполнитель, ответственный за подготовку проекта нормативного правового акта; перечень соисполнителей – разработчиков проекта нормативного правового акта; ориентировочный срок представления проекта краевого закона, проекта постановления думы губернатору края для рассмотрения; срок внесения проекта краевого закона губернатором края в думу в случае, если такой срок установлен краевым законом. Необходимо отметить, что перечень законотворческих работ Хабаровского края соответствует всем этим критериям.
Подготовку и разработку планов проектов нормативных правовых актов Хабаровского края и самих проектов, вносимых на рассмотрение Законодательной думы Хабаровского края в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором Хабаровского края, осуществляют члены правительства Хабаровского края и руководители иных органов исполнительной власти Хабаровского края.
Руководителями краевых министерств и иных органов исполнительной власти края создаются специальные комиссии, осуществляющие подготов-
47
ку и составление реестров нормативных правовых актов. Реестр – это ещё не план законопроектных работ. Под реестром понимаются сводные списки проектов нормативных правовых актов. При составлении реестров данные комиссии осуществляют мониторинг (сбор информации и последующий её анализ) действующего федерального и краевого законодательства, регулирующего сферу деятельности соответствующего краевого министерства или иного органа исполнительной власти края, а также правоприменительной практики в соответствующей сфере. Значительное место среди мероприятий, которые могут проводиться на стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта, занимает правовой мониторинг, который должен сопровождать нормативный правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации. На сегодняшний день исследование правового пространства является одной из приоритетных задач 93.
Как показывает практика, мониторинг в субъектах РФ осуществляется на недостаточно качественном уровне. Так, в Хабаровском крае не всегда своевременно вносятся поправки в краевые законы. Можно привести следующий пример. Согласно Постановлению правительства Хабаровского края министерство экономического развития и внешних связей должно было организовать представление ежегодного бюджетного послания губернатора края Законодательной думе Хабаровского края 94. Между тем такой документ министерство ни разу не готовило. Но если полномочие не реализуется, то требуется вносить коррективы в законодательство. Однако, несмотря на то, что правовая норма действует с 2005 г., изменения в законодательство были внесены лишь в 2011 г., что говорит о несвоевременном проведении мониторинга. Осуществляя мониторинг, комиссии принимают решение о целесообразности подготовки проекта краевого закона. В состав комиссий в обязательном порядке включаются должностные лица
93 См. : Мониторинг правового поля и правоприменительной практики // В сб. : Парламентские слушания. М., 2003. Вып. 2. С. 90; Миронов А. Н. Юридическая стратегия в правотворческой деятельности // Российская юстиция 2007. № 6. С. 12.
94 Об утверждении Положения о министерстве экономического развития и внешних связей Хабаровского края : постановление правительства Хабаровского края от 10.06.2005 г. № 72-пр (в ред. от 6.12.2010 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. № 6 (35). (Утратило силу).
48
из числа заместителей руководителей краевых министерств и иных органов исполнительной власти края, соответствующих краевых министерств и иных органов исполнительной власти края. Эти должностные лица несут персональную ответственность за подготовку и составление реестров законопроектных работ, своевременное направление их полномочному представителю губернатора края в Законодательной думе края.
Реестры подписываются непосредственно руководителями краевых органов исполнительной власти либо лицами, исполняющими их обязанности. Это большой плюс законопроектной работы, так как персонифицирует исполнителей этой деятельности и повышает ответственность исполнителей. Реестры поступают на имя полномочного представителя губернатора края ежегодно. В законодательстве Хабаровского края установлены чёткие сроки представления реестров – не позднее 1 сентября.
Законодательство не регулирует ситуацию, если полномочный представитель губернатора края не согласен с каким-либо из предполагаемых проектов в реестре. На практике полномочный представитель губернатора края созывает совещание с заинтересованными органами исполнительной власти края для согласования.
Скорректированный проект перечня не позднее 20 ноября ежегодно направляется полномочным представителем губернатора края руководителю аппарата губернатора и правительства края для утверждения и включения в состав основных направлений деятельности правительства края на соответствующий год. Кроме того, запрашивается мнение органов исполнительной власти края, курирующих соответствующую сферу общественных отношений, для определения их позиции относительно целесообразности принятия закона. После этого губернатор края утверждает перечень законотворческих работ, а управление по законотворчеству формирует график законопроектной работы краевых органов исполнительной власти на соответствующий год, утверждаемый полномочным представителем губернатора края. После этого перечень проектов законов Хабаровского края направляется в Законодательную думу и включается в план её работы.
Следующий этап разработки законопроектов – это создание рабочей группы, формирование и подготовка концепции законопроекта.
49
В Хабаровском крае руководителями органов исполнительной власти края, которым в соответствии с перечнем поручена разработка проектов краевых законов, назначаются структурные подразделения, ответственные за подготовку законопроектов. Проблемным моментом законодательства Хабаровского края, по мнению автора, является непроработанность вопроса, связанного с порядком формирования рабочей группы для разработки законопроекта. В большинстве субъектов РФ законопроекты разрабатываются структурными подразделениями правительства (администрации) в соответствии с их компетенцией. Непосредственная подготовка законопроекта осуществляется, как правило, рабочей группой, в которую входят сотрудники правительства (администрации), специалисты других учреждений и, что немаловажно, научных организаций, независимые эксперты. В Хабаровском крае создание рабочей группы для разработки конкретного законопроекта осуществляется по поручению губернатора края. Для этого издаётся распоряжение, определяющее состав рабочей группы. Однако только в отдельных случаях при разработке законопроекта в рабочую группу включаются специалисты и консультанты по профилю разрабатываемого проекта. В основном законопроект разрабатывают именно представители структурных подразделений органов исполнительной власти, что, безусловно, снижает качество проектируемого закона.
Примером может служить распоряжение губернатора Хабаровского края «О создании рабочей группы по подготовке проекта закона Хабаровского края, регулирующего вопросы комплексной застройки территорий в городских округах Хабаровского края». В состав рабочей группы были включены только работники министерств, представитель юридической службы и один консультант отдела по законодательству 95. Этот пример не является единичным. Сложившаяся ситуация, естественно, привлекает внимание учёных-правоведов. Многие из них склоняются к тому, что подготовкой законопроектов аппарат заниматься не должен. В частности, С.С. Алексеев предлагал передать работу по составлению законопроектов
95 О создании рабочей группы по подготовке проекта закона Хабаровского края, регулирующего вопросы комплексной застройки территорий в городских округах Хабаровского края : распоряжение губернатора Хабаровского края от 25.04.2007 г. № 209-р // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 4 (57).
50
группе специалистов, учёных, практиков, компетентных в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. «Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением» 96.
Как правильно пишет Ю.А. Тихомиров, «разработка законопроекта – особый вид юридической деятельности. Она требует от лиц, участвующих в рабочей группе, как минимум, следующих знаний и навыков: владение общими принципами правового регулирования, понимание взаимосвязи материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных правовых норм; хорошее знание отраслевого законодательства, внутри которого формируется новый законодательный акт, взаимосвязь законов и подзаконных актов, чёткое видение той «пустой ячейки», которую предстоит заполнить новым законопроектом; владение «законописью» – специфическим юридическим языком, позволяющим переводить общие социальные идеи, требования и пожелания в точные и строгие формулировки законодательного текста; знание норм и правил юридической техники, которым должен отвечать юридический текст» 97.
Практика создания и деятельности рабочих групп по разработке законопроектов свидетельствует о том, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены специалистыпредметники, владеющие знанием и опытом в той конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования (медики, транспортники, строители и т.п.), и специалисты-юристы, владеющие знаниями, опытом в сфере правового регулирования. Например, постановлением главы администрации Челябинской области «О Южно-Уральской торгово-промышленной палате» одна из основных задач палаты определена как «участие в разработке нормативных актов по вопросам развития и регламентации предпринимательской деятельности» 98. Как видно из примера, в отношении некоторых постоянно действующих организаций участие в разработке нормативных актов соответствующего профиля закреп-
96Алексеев С. С. Как готовить закон? // Известия. 1992. 12 февраля.
97Законодательная техника : науч.-практич. пособие / под ред. Ю. А.Тихомирова. М. : Городец, 2000. С. 63 – 64.
98О Южно-Уральской торгово-промышленной палате : постановление главы администрации Челябинской области от 25.05.1995 г. № 269 // Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1995. № 6.