4986

21

ствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю её территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В законодательстве многих субъектов РФ установлены такие принципы, как разделение властей; законность принимаемых решений и осуществляемых действий; взаимное уважение и доверие; гласность; признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта РФ Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ; урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений; защиты принятых решений в соответствующих судах и др.

Например, в Еврейской автономной области взаимодействие органов государственной власти строится на принципах разделения властей, невмешательства в полномочия друг друга, соблюдения прав и законных интересов жителей области, общности целей и задач в решении проблем области (ч. 1 ст. 35 Устава ЕАО) 41. Устав Хабаровского края закрепляет следующие принципы: разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; самостоятельность осуществления полномочий Законодательной думой, губернатором, правительством и иными органами исполнительной власти края; эффективное управление процессами экономического и социального развития Хабаровского края на основе Конституции Российской Федерации, федеральных и краевых законов (ст.

41 Устав Еврейской автономной области от 8.10.1997 г. № 40-ОЗ (с изм. от 28.09.2011 г.) // Собрание законодательства ЕАО. 1997. № 14.

22

41 Устава Хабаровского края) 42. Законодатель Камчатского края раскрывает содержание принципа разделения властей: Законодательное собрание, правительство и иные исполнительные органы государственной власти Камчатского края не вправе самостоятельно принимать к рассмотрению вопросы, отнесённые соответственно к компетенции друг друга и других органов государственной власти Камчатского края или органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае (ч. 2 ст. 21 Устава Камчатского края) 43. Устав Чукотского автономного округа устанавливает принципы разделения властей, соблюдения интересов населения автономного округа, общности целей и задач в решении проблем автономного округа 44. Законодатель Амурской области, закрепив принципы разделения властей, единства целей и задач в решении вопросов социаль- но-экономического развития области, самостоятельности в деятельности органов государственной власти Амурской области в пределах своей компетенции, особое внимание уделяет принципу гласности и открытости в работе органов государственной власти области. Рассматривая систему принципов функционирования органов государственной власти, можно выделить особое значение принципа разделения властей. Именно этот принцип во взаимосвязи с принципом единства государственной власти даёт основание руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ участвовать в региональном законодательном процессе. На первый взгляд это утверждение противоречиво, так как принимать законы – дело законодательного органа.

Ранее считалось, что принцип разделения властей предполагает определённое состояние напряжения между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы. Как сказал А. Шлезинджер, сама доктрина разделения властей создаёт «постоянную партизанскую войну» между исполнительной и законодательной ветвями власти 45. Между тем разделение властей предполагает установление такой системы правовых гарантий,

42Устав Хабаровского края от 30.11.1995 г. № 150 (в ред. от 29.06.2011 г.) // Тихоокеанская звезда. 1996.

13января.

43Устав Камчатского края от 4.12.2008 г. № 141 (с изм. от 14.11.2011 г.) // Официальные ведомости. 2008. 11 декабря.

44Устав Чукотского автономного округа от 28.11.1997 г. № 26-ОЗ (с изм. от 10.10.2011 г.) // Ведомости. 1997. 19 декабря.

45Цит. по : Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник для вузов. – 14-е изд., перераб. и доп. М. : Юстицинформ, 2008. С. 136.

23

«сдержек и противовесов», которая исключает возможность концентрации власти у одной из ветвей власти, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении № 2-П от 16 января 1996 г., органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга. Сбалансированность полномочий и стабильность ветвей власти могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого 46.

В последнее время юридическая наука рассматривает тезис о необходимости взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти в качестве нового дополнения теории разделения властей и ставит его в один ряд с идеей о балансе властей, «системой сдержек и противовесов».

Формы взаимодействия законодательного (представительного) органа и высшего должностного лица различны. В.А. Кряжков относит к ним такие: 1) взаимное направление друг другу правовых актов и иных документов; 2) осуществление высшим должностным лицом субъекта права законодательной инициативы, а также иное участие высшего должностного лица в законодательном процессе; 3) участие законодательного органа власти в формировании органов исполнительной власти в субъекте РФ; 4) процедуры разрешения споров между ветвями власти 47. Безусловно, приведённые варианты взаимодействия занимают важное место в деятельности органов государственной власти, однако, по нашему мнению, не являются исчерпывающими. К формам взаимодействия можно отнести, например, парламентский контроль. Он связан, как правило, не с законодательным процессом, а с реализацией законодательства, которая возложена на органы исполнительной власти 48. Вместе с тем отдельные формы контроля все-таки могут соприкасаться с законодательной деятельностью, такие как парла-

46 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.01.1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

47 Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М. : ГородецИздат, 2002. С. 405.

48 См. об этом, напр. : Зайцева И. В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации как государственно-правовой институт : учеб. пособие. Хабаровск, 2004. С. 5.

24

ментские слушания, парламентский запрос. Следует отметить, что указанные выше формы взаимодействия законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ могут иметь непосредственное отношение к законодательному процессу. Конечно, законодательная деятельность – это наиболее важное и ёмкое направление взаимодействия парламента и главы субъекта РФ, в результате которого появляются полноценные нормы права, обязательные для исполнения на территории субъекта Федерации. Тем не менее взаимное направление друг другу правовых актов и иных документов, то есть обмен документами может касаться законодательной деятельности. Например, согласно ч. 6 ст. 21 Устава Камчатского края, Законодательное собрание направляет губернатору планы законопроектной работы

ипроекты законов Камчатского края 49. Аналогичное положение закреплено в Уставе Приморского края (ч. 6 ст. 46.) 50, Уставе Чукотского автономного округа (ч. 4 ст. 51) 51, Уставе Еврейской автономной области (ст. 35 ч. 2, 3 Устава ЕАО) 52; Уставе Хабаровского края (ст. 41.5, 41.6) 53 и др. Безусловно, права Е.С. Лещева, указывая, что взаимодействие органов государственной власти должно происходить ещё до начала собственно законодательного процесса – при разработке законопроектов 54.

Среди основных направлений взаимодействия законодательного органа

ивысшего должностного лица субъекта РФ, связанных с законотворчеством, можно выделить послания высшего должностного лица субъекта парламенту. Полномочия по обращению с посланиями вытекают из подп. «д. 1», «е» п. 7 ст. 18, п. 2 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а

49Устав Камчатского края от 4.12.2008 г. (с изм. от 14.11.2011 г.) // Официальные ведомости. 2008. 11 декабря.

50Устав Приморского края от 6.10.1995 г. (с изм. от 17.08.2011 г.) // Собрание законодательства Приморского края. 1995. № 12.

51Устав Чукотского автономного округа от 28.11.1997 г. № 26 ОЗ (с изм. от 10.10.2011 г.) // Ведомости.1997. 19 декабря.

52Устав Еврейской автономной области от 8.10.1997 г. № 40-ОЗ (с изм. от 28.09.2011 г.) // Собрание законодательства ЕАО.1997. 21 ноября.

53Устав Хабаровского края от 30.11.1995 г. № 150 (в ред. от 29.06.2011 г.) // Тихоокеанская звезда. 1996.

13января.

54Лещева Е. С. Принцип разделения властей в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 23.

25

также регионального законодательства 55. Послания (обращения) высших должностных лиц парламенту выступают в качестве своеобразной программы законодательной деятельности парламента на текущий или предстоящий период. Конечно, послание не обладает обязательной юридической силой, однако практика показывает, что оно носит характер базисного документа для системы региональных органов государственной власти. В практике введения в субъектах РФ института посланий также заметно влияние федеральной модели взаимодействия Президента РФ и Федерального Собрания. Ежегодные послания Президента Федеральному Собранию дали импульс высшим должностным лицам субъектов РФ к подготовке своих собственных политических обращений к законодательным органам о соци- ально-экономическом положении, бюджетной политике и основных направлениях развития регионов.

С начала 2000-х гг. такие послания стали традиционными как на федеральном уровне, так и в российских регионах, хотя нужно констатировать, что не все субъекты РФ пользуются данной формой взаимодействия. Послания высших должностных лиц субъектов РФ содержат оценку положения дел и задачи органов власти субъекта Федерации на будущее. Тенденция по обращению с посланиями сохраняется и в настоящее время. На основании анализа законодательства субъектов РФ это могут быть:

–ежегодное послание (республики Тыва и Карачаево-Черкессия) 56;

–ежегодное (иногда полугодичное) представление высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ проектов прогнозов и программ социально-экономического развития региона вкупе с информацией об их выполнении (Магаданская, Сахалинская, Брянская, Вологодская области и Забайкальский край) 57;

55 Так, согласно п. 5. ст. 30 Устава Тульской области от 12.11.2001 г. № 265-ЗТО губернатор представляет в областную думу ежегодное послание о положении в области.

56См., напр. :О Президенте Карачаево-Черкесской Республики : закон Карачаево-Черкесской Республики от 17.11.1997 г. № 338-XXII (в ред. от 05.07. 2011 г.) // Собрание законов и постановлений КЧР. 1995 – 1999. Ч. I.

57См., напр. : Устав Магаданской области от 28.12.2001. № 128-ОЗ (в ред. от 09.06.2011 г.) // Магаданская правда. 2001. 29 декабря; Устав Сахалинской области от 9.06.2001 г. № 270 (в ред. от 27.09. 2011 г.) // Губернские ведомости. 2001. 11 июля; Устав Брянской области от 26.01. 1996 г. № 7-З (в ред. от 29.12. 2010 г.) //Брянские известия. 1996. 16 февраля; Устав Вологодской области от 18.10.001 г. №

26

–ежегодный доклад (республики Алтай и Калмыкия, Сахалинская область (срок представления чётко зафиксирован – до 1 февраля) 58;

–ежегодное представление главой субъекта РФ информации о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики (республики КарачаевоЧеркессия, Тыва) 59;

–полугодичное сообщение о положении в регионе и основных направлениях деятельности (Хабаровский край) 60;

–ежегодное представление главой субъекта РФ информации по вопросам исполнения законов субъекта РФ (Вологодская область) 61.

Традиционными стали и бюджетные послания глав субъектов Федерации, которые включают в себя не только представление главой субъекта парламенту проекта бюджета и отчёта о его исполнении, а в некоторых субъектах Федерации также представление проектов бюджетов внебюджетных фондов и отчётов об их исполнении.

В юридической литературе в настоящее время поднимается вопрос о правовой природе посланий высших должностных лиц законодательному (представительному) органу государственной власти 62. На федеральном уровне законодательно не определена природа обращений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации законодательным представительным) органам государственной власти субъектов. В докладе Совета Федерации Федерального Собрания в 2007 г. 63 обращение рассматривается как «политико-правовой документ, устанавливающий приоритеты, про-

716-ОЗ (в ред. от 22.11.2011 г.) // Красный Север. 2001. 23 октября; Устав Забайкальского края от 17.02.2009 г. № 125-ЗК (в ред. от 18.07. 2011 г.) // Забайкальский рабочий.2009. 18 февраля.

58Конституция Республики Алтай (Основной закон) от 7.07.1997 г. (в ред. от 19.10.2011 г. // Звезда Алтая. 1997. 11 июля; Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 05.04.1994 г. (в ред. от

09.04.2010 г.).// Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия (май 1993 г. – август 1995 г.). 1996. Ст. 10.

59О Президенте Карачаево-Черкесской Республики : закон Карачаево-Черкесской Республики от

17.11.1997 г. № 338-XXII (в ред. от 05.06.2011 г.) // Собрание законов и постановлений КЧР. 1995 – 1999. Ч. I; Конституция Республики Тыва от 6.05.2001 г. (в ред. от 20.12.2010 г.) // Тувинская правда. 2001. 15 января.

60Устав Хабаровского края от 30.11.1995 г. № 150 (с изм. от 29.06.2011 г.) // Тихоокеанская звезда.1996.

13января.

61Устав Вологодской области от 18.11.2001. № 716-ОЗ (в ред. от 22.11.2011 г.) // Красный Север. 2001. 23 октября.

62Брюнин В. В. Послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как фактор, определяющий стратегическое планирование законодательной деятельности // Адвокат. 2008. № 9.

63Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М. : Совет Федерации, 2008. С. 315.

27

граммные цели и задачи деятельности органов государственной власти субъектов Федерации». Из определения следует, что обращение нормативным правовым актом не является и обязательной силой не обладает и, исходя из смысла ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», может быть принято к сведению постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Федерации 64.

Несмотря на неопределённую природу обращений высших должностных лиц субъектов РФ, проанализировав законодательство субъектов РФ в этой области, автор пришёл к следующим выводам. Во-первых, содержание обращений свидетельствует о том, что при их составлении обязательно учитываются ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию, что объясняется единой социально-экономической политикой, проводимой на всей территории Российской Федерации и требующей её воплощения на региональном уровне. Во-вторых, обращение – документ многоаспектный, так как охватывает все сферы жизнедеятельности (политическую, экономическую, социальную, экологическую, правоохранительную и др.) субъекта РФ и в связи с этим вырабатывает систему развития законодательства. Обращения имеют особое значение и оказывают существенное влияние на установление основных приоритетов и задач законотворческой деятельности на текущий и (или) предстоящий период. Цели и задачи обращений закладываются в основу программ законопроектной работы. В-третьих, несмотря на то, что законодательно не закрепляется обязательность обращений высших должностных лиц субъектов РФ к законодательным (представительным) органам государственной власти, на практике они носят обязательный характер.

На основании вышеизложенного хотелось бы предложить установить юридический статус обращений высших должностных лиц субъектов РФ, признав их нормативными правовыми актами, тем самым придать обраще-

64 См., напр. : О ежегодном послании губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа к населению и Государственной думе Ямало-Ненецкого автономного округа : постановление Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 14.11.2007 г. № 1035 // Ведомости Государственной думы Яма- ло-Ненецкого автономного округа. 2007. № 9/1.

28

ниям юридическую силу, хотя, безусловно, необходимо учитывать права субъектов РФ и не навязывать им такую форму взаимодействия, то есть норма должна быть диспозитивной, предполагающей данную форму взаимодействия. Введение этой формы взаимодействия благоприятно скажется на совместной деятельности указанных органов государственной власти субъектов РФ, так как является одним из способов согласованных действий высшего должностного лица и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта: высшее должностное лицо может своевременно реагировать на изменения в общественных отношениях и отражать их в своих обращениях, а законодательный (представительный) орган – закреплять эти предложения в своих законопроектных программах соответственно. Обращения высших должностных лиц к законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ, являясь, по сути, формой совместной работы законодательных органов и руководителей субъектов, исходя из единства стоящих перед ними целей и задач, смогут оказать положительный эффект в решении вопросов развития регионов, в интересах их жителей в целом. На концепцию взаимодействия законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ в региональном законодательном процессе оказала влияние федеральная модель взаимодействия Президента РФ с Федеральным Собранием. Президент РФ с момента учреждения этой должности стал активным участником процесса создания законодательства.

На региональном уровне была в общих чертах скопирована достаточно эффективная федеральная модель взаимодействия главы и законодательного органа в законодательном процессе. Ориентация субъектов РФ на федеральную модель разделения властей проявилась, прежде всего, в лидирующей роли высшего должностного лица субъекта Федерации (президента, губернатора, главы администрации и др.) в системе государственных органов субъекта. Это лидерство нашло отражение и в законодательном процессе. Вместе с тем длительное отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ побудило их к созданию таких систем и регулированию законодательного процесса по собственным представлениям.

29

Вопросы взаимодействия главы субъекта с парламентом в законодательном процессе большей частью урегулированы в регламентах парламентов (их палат). Но иногда это могут быть и иные нормативные правовые акты. Например, в Камчатском крае данные взаимоотношения регулируются Положением об обеспечении реализации губернатором Камчатского края права законодательной инициативы в Законодательном собрании Камчатского края от 21 декабря 2007 г. № 295 65.

Современный законодательный процесс ярко демонстрирует активную роль исполнительного органа, его руководителя в процессе, который ранее считался исключительной привилегией парламента, и даже в некоторой степени ограничением парламентских полномочий в законодательной сфере. Это обстоятельство по-разному оценивается учёными 66, но в реальной жизни роль исполнительных органов в балансе разделения властей всё более возрастает как в субъектах РФ и России в целом, так и за рубежом. Это обусловлено наибольшей подвижностью исполнительной власти, её динамичностью, управляемостью руководителем на принципе единоначалия. Кроме того, именно исполнительная власть осуществляет реальное руководство сектором государственной экономики и обеспечивает исполнение государственного бюджета. На основании ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» во всех субъектах Федерации высшие должностные лица обладают правом законодательной инициативы. Высшее должностное лицо субъекта РФ вносит в парламент законопроекты, которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены последним. Законодательством субъектов предусмотрено, что законопроект, внесённый высшим должностным лицом субъекта, рассматривается в первоочередном порядке (Хабаровский и Камчатский края, Сахалинская и Магаданская области, Еврейская автономная область, Республика Саха (Якутия) и др.).

65Официальные ведомости. 2007. 29 января. № 196 – 201.

66См., напр. : Булаков О. Н. Представительная власть в системе разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 8; Чиркин В. Е. Основы конституционного права. М. : Манускрипт, 1996. С. 185; Конституционное право : энциклопедический словарь / под ред. С. А. Авакьяна. М. : НОРМА-ИНФРА, 2000. С. 497; Теория права и государства / под ред. Г. Н. Манова. М. : БЕК, 1995. С. 257.

30

Наделение высшего должностного лица субъекта РФ правом законодательной инициативы подразумевает также предоставление ему права вносить предложения о поправках к конституции (уставу) субъекта; главы ряда субъектов РФ (Республика Алтай, например) могут предложить парламенту назначить референдум по этому вопросу.

В процессе обсуждения и принятия законопроектов в парламенте глава субъекта РФ также занимает активную позицию. Он вправе присутствовать на заседании законодательного органа и участвовать в его работе лично и через своих представителей. Высшее должностное лицо вправе:

–предлагать вопросы для включения в повестку дня законодательного органа, вносить проекты его постановлений;

–представлять заключения на проекты законодательных актов в сфере налогового регулирования, финансовых обязательств субъекта, иных законодательных актов, предусматривающих расходы из бюджета субъекта РФ;

–присутствовать на заседании законодательного органа с правом внеочередного выступления (Республика Саха (Якутия), Амурская область и др.)), с правом совещательного голоса (Хабаровский край и др.);

–делать в парламенте доклад (содоклад) по представляемым законопроектам (Хабаровский край, Амурская область).

Внесение на рассмотрение парламента законопроектов по ряду вопросов может потребовать заключения со стороны главы субъекта Федерации.

Восновном это касается законопроектов о налогах, финансовых обязательствах и законопроектов, предусматривающих расходы из бюджета субъекта РФ. Согласно ч. 3. ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», законопроекты о введении или об отмене от налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо при наличии заключения указанного лица. Данное