4986

101

путём издания распоряжения. Целью издания распоряжения является официальное доведение до сведения населения информации о принятом законе и указание на обнародование путём его опубликования. Таким образом, под обнародованием понимается доведение закона до всеобщего сведения, а под опубликованием – воспроизведение текста закона в специально предусмотренных для этого изданиях. Таким образом, обнародование не сводится только к его опубликованию. Статья 32 Устава Хабаровского края предписывает губернатору края обнародовать законы Хабаровского края путём опубликования.

Различают официальное и неофициальное опубликование. Официальное опубликование закона – объявление полного и точного текста принятого закона путём помещения его в предусмотренном законодательством официальном издании. При неофициальном опубликовании закона публикация осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, частными составителями. В отличие от официального опубликования, при неофициальном опубликовании закон может публиковаться в изложении, с сокращениями. Для неофициального опубликования закона разрешение законодательного органа или высшего должностного лица не требуется. Ещё одним отличием официального опубликования является его обязательность. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов.

Большое значение имеет установление конкретной даты официального опубликования закона, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу. В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учёными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой

102

государств, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в том случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства (в нашем случае – высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации) не обладает таким правом, опубликование не является самостоятельной стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства (главой региона) 150.

По мнению других учёных, опубликование не входит в число стадий официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа, опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность 151.

Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование – это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей 152.

С нашей точки зрения, опубликование является стадией законодательного процесса. Федеральный и региональный законодатели не отделяют

150См. : Ковачёв Д. А. Проблемы конституционности права. М., 2003. С. 173 – 174.

151См. об этом : Правотворчество в СССР / под ред. А. В. Мицкевича. М., 1974. С. 224.

152См. : Антонова Л. И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 10.

103

опубликование от обнародования, то есть легитимность закону придаёт именно доведение его до сведения населения.

Вступление закона в силу имеет принципиальное значение, так как именно с этого момента документ становится действующим; на его основе факты признаются юридическими и являются основанием для возникновения, изменения, прекращения общественных отношений; на него можно ссылаться при обращении в судебные и иные правоохранительные органы.

Нормы законов субъектов РФ отличаются краткостью и устанавливают только общий принцип неприменения неопубликованных законов. Например, в Приморском крае неопубликованные законы не применяются 153. В Еврейской автономной области устав области, законы области вступают в силу после их официального опубликования, если иной порядок вступления в силу не установлен федеральным законодательством. Законы и иные нормативные правовые акты Законодательного собрания по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования 154. В Республике Саха (Якутия) законы Республики Саха (Якутия), нормативные правовые акты органов государственной власти Республики Саха (Якутия) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера 155.

Устав Хабаровского края содержит ст. 32.3, которая гласит, что Устав

края, краевые законы подлежат официальному опубликованию и вступают

в силу после их официального опубликования. Порядок обнародования и

вступления в силу законов Хабаровского края установлен Законом Хаба-

ровского края «О порядке официального опубликования и вступления в

силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Ха-

153См. : О законодательной деятельности в Приморском крае : закон Приморского края от 22.12.2008 г. № 373-КЗ (в ред. от 02.02.2011 г.) (ч. 8 ст. 22) // Приморская газета. 2008. 26 декабря.

154См. : О порядке подготовки, принятия и опубликования нормативных правовых актов Законодательного собрания Еврейской автономной области : закон Еврейской автономной области от 26.05.2004 г. № 291-ОЗ (в ред. от 30.03.2011 г.) (ст. 11) // Информационный сборник Законодательного собрания ЕАО. 2004. № 12.

155См. : О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия) : закон Республики Саха (Якутия) от 25.12.2003 г. З № 200-III (в ред. от 15.06.2011 г.) (ст. 15) // Якутские ведомости. 2004. № 4.

104

баровского края». Закон устанавливает, что на территории Хабаровского края применяются только те краевые законы, которые официально опуб-

ликованы. Официальным опубликованием краевых законов считается пер-

вая публикация их полного текста в краевых официальных периодических изданиях, определённых краевым законом. Краевые законы вступают в си-

лу одновременно на всей территории края после их официального опубли-

кования, если самими краевыми законами не установлен иной порядок вступления их в силу. Официальными периодическими изданиями, в кото-

рых публикуются краевые законы, являются Собрание законодательства Хабаровского края, а также газеты «Тихоокеанская звезда» и «Приамур-

ские ведомости». Опубликованием закона заканчивается последняя стадия законодательного процесса в субъекте РФ и соответственно участие выс-

шего должностного лица субъекта Федерации в нём.

Глава 3 Особенности участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

в рассмотрении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных видов законодательных актов

3.1 Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в процессе по внесению и принятию

изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации

Правовым выражением статуса любого субъекта Российской Федерации является наличие учредительного акта, носящего первичный характер. Конституция, устав являются действующими политико-правовыми документами, не нуждающимися в дополнительном санкционировании. На особое положение региональных конституций, уставов указывает в своих решениях Конституционный Суд РФ. В частности, в Постановлении от 11

105

апреля 2000 г. 156 говорится о том, что они относятся к актам, определяющим конституционный статус субъектов РФ. Подчёркивается, что проверка их юридического содержания может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства. Одним из элементов набора специфических свойств выступают самостоятельные процедуры принятия конституции, устава и внесения в них в особом порядке изменений и дополнений. В настоящем параграфе будет рассмотрена каждая из этих процедур.

Прежде всего, возникает вопрос: в какой форме принимаются устав, конституция и соответственно изменения в них? Законодательство субъектов РФ даёт различные ответы на этот вопрос. Так, законодательство Республики Саха (Якутия) предусматривает следующее: изменения и дополнения Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) принимаются в форме конституционного закона Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) 157. Аналогичное правило можно встретить и в других субъектах РФ. Например, изменения и дополнения Конституции Республики Хакасия принимаются Верховным Советом Республики Хакасия также в форме конституционных законов 158.

Большинство же субъектов устанавливает, что внесение изменений в устав, конституцию осуществляется законом без квалификации его в качестве конституционного, хотя и с определёнными особенностями его принятия, что и будет рассмотрено далее.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации относительно порядка принятия конституции (устава) показал, что большинство из них умалчивает о принятии новых основных законов субъектов РФ. Чаще

156По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации : постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 г. № 6-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

157См. : О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» : конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 г. 15-з № 361-II (в ред. от 24.04.2003 г.) (ст. 2) // Якутские ведомости. 2002. № 24.

158См. : Конституция Республики Хакасия от 25.05.1995 г. (в ред. от 3.11.2010 г.) (ст. 113) // Вестник Хакасии. 2005. № 56.

106

всего процедура принятия нового устава или конституции субъекта совпадает с процедурой внесения изменений и дополнений. Например, Устав Еврейской автономной области определяет, что поправки в Устав вносятся законами области, принимаемыми в порядке, установленном для принятия настоящего Устава 159. Устав Камчатского края устанавливает одинаковый порядок для принятия самого Устава и для внесения в него поправок 160. Устав Чукотского автономного округа тоже не различает порядок принятия Устава и закона о внесении изменений в Устав Чукотского автономного округа, определяя для них одинаковую процедуру 161. Аналогичны нормы законодательства Приморского края 162. Однако есть субъекты Российской Федерации, которые данные процедуры различают. Например, Регламент Законодательного собрания Амурской области детально регулирует порядок принятия Устава (Основного закона) Амурской области и порядок внесения в него изменений 163.

Принятие нового устава подразумевает изменение его полностью, включая содержательную сторону и его реквизиты, а также отмену ранее действовавшей редакции. Изложение устава в новой редакции предполагает изменение содержательной стороны. Реквизиты остаются прежними. Изложение в новой редакции предусматривает лишь систематизацию вносимых изменений и дополнений, когда отсутствует кардинальное изменение системы органов государственной власти, основ взаимоотношений субъектов права на территории региона.

Подобные нормы согласуются с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

159 См. : Устав Еврейской автономной области от 8.10.1997 г. № 40-ОЗ (в ред. от 28.09.2011 г.) (ст. 44) // Биробиджанер штерн. 2008. № 93, № 94.

160См. : Устав Камчатского края от 4.12.2008 г. № 141 (в ред. от 14.11.2011 г.) (ст. 42, 43) // Официальные Ведомости. 2008. № 199 – 200.

161См. : Устав Чукотского автономного округа от 29.10.1997 г. (в ред. от 20.10.2011г.) (гл. XVII) // Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1997 году. 1999.

162О Регламенте Законодательного собрания Приморского края : постановление Законодательного собрания Приморского края от 07.08.2002 г. № 36 (в ред. от 15.11.2011 г.) // Собрание законодательства Приморского края. 2002. № 3.

163См. : О Регламенте Законодательного собрания Амурской области : постановление Законодательного собрания Амурской области от 18.04.2008 г. № 2/136 (с изм. от 28.04.2011 г.) (гл. 16) // Вестник губернатора и правительства Амурской области. 2008. № 18.

107

и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 1 ст. 5 которого закрепляет: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему...»

Необходимо отметить следующее. Федеральное законодательство допускает некоторое неравенство субъектов РФ, в частности уставы принимаются только законодательным органом, а конституции (в республиках) могут приниматься иным путём, например на референдуме. Думается, что это не совсем корректно, поскольку субъекты РФ являются равноправными и конституции (уставы) обладают одинаковой юридической силой.

Внесение изменений и дополнений в конституцию, устав осуществляется путём принятия закона. Федеральное законодательство вопрос об участии высшего должностного лица в рассмотрении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в процессе по внесению и принятию изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта обходит стороной. Всё отдаётся на самостоятельное регулирование субъектам Российской Федерации.

Региональная практика в части установления процедуры изменения конституций, уставов с участием высшего должностного лица субъекта РФ достаточно разнообразна. Относительно самого законодательного процесса по внесению изменений и дополнений в конституции, уставы субъектов РФ подразделяются на две группы: в одних высшее должностное лицо имеет право законодательной инициативы по внесению изменений в устав субъекта РФ, но не имеет право вето; в других высшее должностное лицо обладает и правом законодательной инициативы, и правом вето на закон о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ.

Примером первой группы уставов служат уставы Пензенской и Свердловской областей, предоставляющие право законодательной инициативы по внесению изменений в устав губернаторам. Главное требование – принятие 2/3 голосов, после чего закон отправляется на подписание и опубли-

108

кование. Право вето не предусмотрено. Губернатору, таким образом, отведена пассивная роль при окончательном решении судьбы закона 164.

Законодательство субъектов Дальневосточного региона по-другому решает этот вопрос: Президент Республики Саха (Якутия) и губернаторы (высшие должностные лица) иных субъектов дальневосточного региона наделены правом законодательной инициативы и правом вето на закон о внесении в уставы (конституцию) 165. Таким образом, при внесении изменений и дополнений в устав высшему должностному лицу отводится активная роль. При внесении изменений в Устав Хабаровского края существуют некоторые особенности. Во-первых, круг субъектов по внесению предложений в Законодательную думу об изменениях в Устав Хабаровского края ýже по сравнению с кругом субъектов законодательной инициативы по внесению обычных законопроектов. Однако губернатор Хабаровского края наделён данным видом законодательной инициативы. Губернатор может вносить законопроекты о внесении изменений в Устав, а также поправки к данным законопроектам, принятым в первом чтении. Учтено, что до принятия законопроекта в первом чтении губернатор вправе в любое время отозвать свою законодательную инициативу, направив председателю думы письменное заявление об этом. При внесении законопроекта о внесении изменений в Устав края применяется процедура, аналогичная внесению обычных законопроектов при наличии всех требований к законопроекту. Принимаются данные изменения в трёх чтениях.

164См. : Устав Пензенской области от 10.09.1996 г. (в ред. от 28.02.2011 г.) (ч. 3. ст. 38) // Пензенские вести. 1996. № 133 – 134; Устав Свердловской области от 23.12.2010 г. (в ред. от 09.11.2011 г.) (ч. 2. ст. 117) // Собрание законодательства Свердловской области. 2010. № 12.

165См. : Устав (Основной Закон) Амурской области от 16.11.1995 г. (в ред. от 01.04.2011 г.) (ч. 2 ст. 80) //

Амурская правда. 1995. № 295 – 296; О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» : конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 г. 15-з № 361-II (в ред. от 24.04.2003 г.) (ч. 2 ст. 11) // Якутские ведомости. 2002. № 24; Устав Еврейской автономной области от 08.10.1997 г. № 40-ОЗ (в ред. от 28.09.2011 г.) (ч. 6 ст. 44) // Биробиджанер штерн. 2008. № 93, № 94; О законодательной деятельности в Сахалинской области : закон Сахалинской области от 3.04.2000 г. № 168 (в ред. от 13.07.2011 г.) (ст. 22) // Губернские ведомости. 2000. № 67 (969); Устав Камчатского края от 4.12.2008 г. (в ред. от 14.11.2011 г.) (ст. 28, 43) // Официальные ведомости. 2008. № 199 – 200; О Магаданской областной думе : закон Магаданской области от 10.06.2002 г. № 258-ОЗ (в ред. от 19.06.2011 г.) (ст. 44) // Магаданская правда. 2002. № 079; Устав Чукотского автономного округа от 28.11.1997 г. (в ред. от 10.10.2011 г.) (2 ст. 64) // Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1997 году. 1999.

109

При рассмотрении законопроекта в первом чтении Дума заслушивает доклад губернатора, явившегося субъектом инициативы или его полномочного представителя по каждому изменению в Устав края. По данному вопросу имеют право выступить депутаты, а также непосредственные разработчики данного законопроекта.

Второй особенностью принятия изменений в Устав Хабаровского края является следующее: законопроект считается принятым в первом чтении, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы. Если законопроект не принят в первом чтении и не отклонён, об этом делается соответствующая запись в протоколе заседания Думы. Законопроект, по которому дважды на заседании Думы не принято решение о принятии либо отклонении, снимается с дальнейшего рассмотрения Думы. Повторное внесение законопроекта в прежней редакции допускается не ранее шести месяцев со дня снятия его с рассмотрения Думы.

После принятия законопроекта в первом чтении он направляется субъектам законодательной инициативы для внесения поправок. Если инициатором изменений выступает губернатор Хабаровского края, то происходит тот же порядок, как при рассмотрении обычных законопроектов, то есть составляется таблица поправок, которая подписывается полномочным представителем губернатора и прилагается к письму губернатора. Если же губернатор края не выступал инициатором поправок, тогда копии поправок (в виде таблицы) от других субъектов законодательной инициативы обязательно направляются полномочному представителю губернатора для ознакомления. Субъект права законодательной инициативы, внёсший поправки к законопроекту, вправе отозвать их до принятия решения постоянного комитета, письменно уведомив об этом председателя постоянного комитета. Третья особенность принятия изменений в Устав относится к этой стадии рассмотрения. На заседании постоянного комитета может быть принято решение рекомендовать Думе принять законопроект в качестве закона края в случае поступления к заседанию Думы письма губернатора края, в котором он не возражает против рассмотрения указанного законопроекта в третьем чтении. На основании решения постоянного комитета вопрос о рассмотрении законопроекта в третьем чтении включается в

110

проект повестки дня заседания Думы. Законопроект, подготовленный ко второму чтению, с таблицами поправок направляется председателем Думы губернатору края не позднее, чем за восемь дней до дня заседания Думы для дачи замечаний по данным поправкам, которые будут рассмотрены на внеочередном заседании Думы, если они поступили в Думу не позднее трёх рабочих дней до дня заседания Думы.

В начале второго чтения законопроекта на заседании Думы с докладом выступает представитель постоянного комитета Думы, ответственного за подготовку данного законопроекта. Докладчик сообщает о поправках, поступивших в постоянный комитет, и о результатах их рассмотрения. Если имеются возражения против поправок, то предоставляется слово для их краткого, до трёх минут, обоснования, после чего проводится голосование о принятии данных поправок. Поправка считается принятой, если за неё проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы. Третье чтение проходит в таком же порядке, как и рассмотрение обычных законов. Процедура участия губернатора Хабаровского края в рассмотрении изменений в Устав Хабаровского края в третьем чтении аналогична рассмотренной выше, что свидетельствует об активном участии высшего должностного лица на каждой стадии.

Четвёртой особенностью является то, что краевой закон о внесении изменений в Устав края считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы. Таким образом, при рассмотрении законопроекта об изменения в Устав требуется две трети голосов от установленного числа депутатов в каждом чтении.

Согласно ч. 3 ст. 105 Регламента Законодательной думы Хабаровского края, если краевой закон не принят, об этом делается соответствующая запись в протоколе заседания Думы. Законопроект, который дважды на заседании Думы не был принят, снимается с дальнейшего рассмотрения Думы.

Выше было отмечено, что законодательство Хабаровского края предоставляет губернатору использовать право вето на законы о внесении изменений в Устав Хабаровского края. Таким образом, при рассмотрении губернатором законов об изменении Устава порядок аналогичен порядку прохождения обычных законов, что является пятой особенностью и указы-