4986
.pdf
31
заключение представляется в законодательный орган субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта и не может быть менее двадцати календарных дней.
В заключительной стадии законодательного процесса закон направляется высшему должностному лицу субъекта РФ для подписания и обнародования. Во всех субъектах Федерации существует институт вето главы. Иногда в уставах можно встретить уточнение того, что закон может быть отклонён только с представлением мотивированного заключения о причинах возвращения. Таким образом, высшее должностное лицо взаимодействует с парламентом в течение всего законодательного процесса, в силу чего региональный законодательный процесс можно представить как систему конституционно-правового взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Современный законодательный процесс организован таким образом, что взаимодействие и сотрудничество его участников рассматриваются как диалог и партнёрство в целях принятия качественных законов. Не случайно «технология» создания закона рассматривается как один из критериев качества закона 67. Законодательная и правоприменительная практика убедительно подтверждают это положение.
1.3 Представительство интересов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации
Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях с законодательным (представительным) органом достаточно обширны. Законодательные акты, принимаемые законодательным органом государственной власти субъекта РФ, без выяснения с высшим должностным лицом и исполнительным органом действительных
67 См. : Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства // В кн. : Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М. : Городец, 2000. С. 57 – 63.
32
возможностей по их реализации – это неэффективное законотворчество, мало способствующее полному осуществлению парламентом своего законодательного потенциала. А так как взаимодействие парламента субъекта РФ с главой субъекта РФ стало носить практически постоянный характер, появилась необходимость не только личного участия высшего должностного лица субъекта РФ в этом взаимодействии, но и деятельности его представителей, причём не только по разовым поручениям, а на постоянной основе. Так возник институт полномочного представительства главы субъекта в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, который сегодня играет важную роль в налаживании и упорядочении взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, прежде всего при осуществлении законотворчества. Это вновь подтверждает, что в основе взаимодействия указанных органов лежит схема, используемая на федеральном уровне.
Институт полномочных представителей Президента РФ в Федеральном Собрании разработан в федеральном законодательстве достаточно давно. Право назначения полномочных представителей предоставлено Президенту Российской Федерации в соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ. В состав Администрации Президента РФ они были введены Указом Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 68, а Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. № 792 69 было утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 70. Полномочным представителям отводится весьма важная роль в обеспечении представления интересов главы государства в обеих палатах Федерального Собрания. Основные задачи,
68О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания : указ Президента Российской Федерации от 10.02.1996 г. (в ред. от 28.06.2005 г.) № 169 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 674.
69О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 22.06.2004 г. № 792 (в ред. от 14.01.2011 г). // Собрание законодательства РФ. 2004. № 26. Ст. 2651.
70Румянцева Т. С. Федеральное Собрание : конституционно-правовой статус // В сб. : Конституционный строй России. М., 1998. Вып. 2. С. 39.
33
возложенные на полномочных представителей Президента РФ в парламенте, «заключаются в максимальном содействии эффективности законодательного процесса, в обеспечении конструктивности совместной деятельности Президента и Федерального Собрания».
Полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации и
Государственной Думе от имени Президента представляют на заседаниях
соответствующей палаты внесённые Президентом проекты законов о по-
правках в Конституцию и о её пересмотре, другие законопроекты и по-
правки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения
Президента к Федеральному Собранию и его палатам; представляют на за-
седаниях соответствующей палаты обоснования отклонения Президентом
принятых федеральных законов; привлекают по согласованию с соответ-
ствующей палатой должностных лиц Администрации Президента, Прави-
тельства, а также разработчиков законопроектов, учёных и экспертов для
представления в палате законопроектов, внесённых Президентом; участ-
вуют в формировании планов законопроектной работы, а также предложе-
ний к повестке дня соответствующей палаты. Исходя из того, что палаты
Федерального Собрания обладают разными полномочиями, различен ста-
тус и полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации и
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Помимо полномочий по представлению Президента РФ в законодательном
процессе его представители в каждой палате осуществляют полномочия,
связанные с кадровыми вопросами.
Полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания входят в состав Администрации Президента РФ, которая обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации 71. Обеспечивает дея-
71 Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ : указ Президента Российской Федерации от 6.04.2004 г. № 490 (в ред. от 14.01.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.
34
тельность полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания Управление Президента Российской Федерации по внутренней политике 72.
На уровне субъектов Российской Федерации ситуация аналогичная. Спектр полномочий высшего должностного лица очень широк. Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации являются основой всей деятельности его представителей в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, так как полномочия последних не могут быть шире (на практике они гораздо уже) полномочий самого высшего должностного лица субъекта РФ. Задачей полномочных представителей является обеспечение комплексности и слаженности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и высшего должностного лица субъекта РФ, так как принимаемые парламентом законы должны соответствовать конституциям (уставам) субъектов РФ, их законодательству, не говоря уже о Конституции и законодательстве Российской Федерации, а также вписываться в политическую и социальноэкономическую конъюнктуру конкретного субъекта Федерации. К тому же они не должны быть внутренне противоречивыми, неясными и пробельными, не обеспеченными механизмами реализации.
Для субъектов Российской Федерации характерен разнообразный статус представителей высшего должностного лица в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ. Региональное законодательство многообразно с точки зрения регулирования вариантов представительства высшего должностного лица и поэтому позволяет выделить следующие варианты:
1. Должностные лица, назначаемые самим высшим должностным лицом субъекта РФ, но имеющие достаточно широкую специализацию, функции которых не ограничиваются представительством высшего должностного лица субъекта РФ в парламенте субъекта РФ, а в случае, когда высшее
72 Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике : указ Президента Российской Федерации от 21.06.2004 г. № 791 (в ред. от 14.01.2011 г.) // Собрание законодательства РФ.2004. № 26. Ст. 2650.
35
должностное лицо субъекта РФ является ещё и главой его высшего исполнительного органа, – должностные лица правительства (администрации) субъекта РФ. Примером является полномочный представитель губернатора Нижегородской области в Законодательном собрании, который одновременно является заместителем председателя правительства Нижегородской области 73. Аналогичное положение занимал до конца 2009 г. полномочный представитель губернатора Хабаровского края. Обязанности полномочного представителя губернатора Хабаровского края в Законодательной думе Хабаровского края исполняли заместитель председателя правительства края – министр экономического развития и внешних связей и заместитель министра экономического развития и внешних связей, начальник управления по законотворчеству и взаимодействию с Законодательной думой Хабаровского края и Федеральным Собранием РФ 74. Однако была проведена реформа законодательства и теперь полномочный представитель занимает иное положение и относится ко второй группе предложенной нами классификации.
2. Вторую группу можно охарактеризовать как полномочных представителей высшего должностного лица субъекта РФ в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, которые могут действовать как наряду с указанными лицами, так и автономно от них. Этот вариант наиболее распространён в субъектах Федерации, поэтому необходимо остановиться на нём более подробно. Таков статус полномочных представителей Хабаровского и Приморского краёв 75. Компетенция данных полномочных представителей губернатора обширна и включает не только представительство в законодательном (представительном) ор-
73О согласовании назначения Потапова С.А. на должность заместителя губернатора, заместителя председателя правительства Нижегородской области по государственно-правовому и организационному обеспечению, полномочного представителя губернатора в Законодательном собрании Нижегородской области : постановление Законодательного собрания Нижегородской области от 25.07.2006 г. № 154-IV // Нижегородские новости. 2006. 2 августа.
74О распределении обязанностей между вице-губернатором Хабаровского края, первыми заместителя председателя правительства Хабаровского края, заместителями председателя правительства Хабаровского края : распоряжение правительства Хабаровского края от 22.06.2011 г. № 356-РП (в ред. от
18.10.2011 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. № 4 (81).
75См. : О законодательной деятельности в Приморском крае : закон Приморского края от 22.12.2008 г. № 373-КЗ (в ред. от 2.02.2011 г.).
36
гане государственной власти в период законодательной деятельности. Оба они являются по должности руководителями главных правовых управлений губернаторов, назначаются и освобождаются от должности губернаторами Хабаровского и Приморского краёв. Практики отмечают, что такое представительство высшего должностного лица является наиболее плодотворным, так как функции по правовому обеспечению деятельности должны осуществлять именно правовые управления, которые состоят из про- фессионалов-юристов. Условно можно выделить основные направления деятельности таких полномочных представителей: а) правовое обеспечение представления в законодательном (представительном) органе субъекта РФ интересов губернатора; б) координация законопроектной деятельности органов исполнительной власти, структурных подразделений аппарата губернатора; в) организация и координация взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ, структурных подразделений аппарата губернатора с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, его комитетами; г) организация деятельности органов исполнительной власти, структурных подразделений аппарата губернатора по рассмотрению обращений депутатов законодательных органов субъектов РФ, депутатских запросов, подготовке информации о выполнении рекомендаций депутатских слушаний; д) организация мониторинга вновь принимаемых законодательным органом краевых законов на предмет выявления в них ссылок на нормативные правовые акты губернатора края 76. Как видно из приведённого примера, компетенция полномочного представителя губернатора в области законотворчества обширна и включает не только непосредственное представительство в законодательном (представительном) органе государственной власти в период законодательного процесса. Примером аналогичного представительства является
76 Об утверждении Положения о полномочном представителе губернатора Приморского края в Законодательном собрании Приморского края : постановление администрации Приморского края от 6.08.2007 г. № 190-па (с изм. от 26.11.2007 г.) // Сборник нормативных правовых актов губернатора Приморского края и администрации Приморского края. 2007. № 19 (ч. 2); Об утверждении Положения об отделе по обеспечению законодательной деятельности губернатора Приморского края аппарата администрации Приморского края : постановление администрации Приморского края от 6.08.2007 г. № 191-па (в ред. от 26.11.2007 г. № 310-па) // Документ опубликован не был; Об утверждении Положения о главном юридическом управлении губернатора и правительства Хабаровского края : постановление губернатора Хабаровского края от 5.11.2009 г. № 166 // Документ опубликован не был.
37
полномочный представитель губернатора Магаданской области в Магаданской областной думе 77. Кроме традиционных полномочий, на полномочного представителя губернатора Магаданской области в Магаданской областной думе возлагаются полномочия по привлечению руководителей и специалистов органов исполнительной власти – разработчиков законопроектов, учёных и экспертов для представления на заседаниях думы и её постоянных комиссий проектов областных законов, внесённых губернатором области на рассмотрение думы в порядке реализации права законодательной инициативы, поправок к рассматриваемым думой законопроектам, а также необходимых пояснений по заключениям губернатора области на законопроекты, направленные ему в соответствии с Уставом области.
Хотелось бы особо отметить и оценить как положительный опыт дея-
тельности полномочного представителя губернатора Магаданской области,
который подготавливает и представляет губернатору области материалы
для формирования общественного мнения о целесообразности принятия,
изменения или отклонения того или иного областного закона. Учёт обще-
ственного мнения был бы полезен при разработке любого нормативного
правового акта в любом субъекта РФ.
3. Последняя группа представителей высшего должностного лица субъекта – это представители по разовым поручениям («ad hoc»). Так, в Амурской области по законопроекту, вносимому в Законодательное собрание Амурской области губернатором области, официальным представителем губернатора области назначается, как правило, руководитель или заместитель руководителя исполнительного органа, ответственного за подготовку законопроекта 78.
Условно можно выделить ещё одну группу представителей так называемого смешанного типа. Согласно ранее действовавшему законодательству Чукотского автономного округа, взаимодействие губернатора и правительства с Думой обеспечивается полномочным представителем губернатора и
77 О полномочном представителе губернатора Магаданской области в Магаданской областной думе : постановление губернатора Магаданской области от 25.03.2004 г. № 55 (в ред. от 31.05.2004 г.) // Документ опубликован не был.
78О Регламенте правительства Амурской области : постановление губернатора Амурской области от 3.08.2007 г. № 443 (с изм. от 2.12.2009 г.) // Вестник администрации Амурской области. 2007. № 11.
38
правительства в думе79, губернатором (правительством) по вносимым ими в думу законопроектам назначаются официальные представители. В связи с рассмотрением думой законопроектов, внесённых другими субъектами права законодательной инициативы, могут назначаться специальные представители губернатора (правительства), которые наделяются губернатором (правительством) соответствующими полномочиями. Как правило, в этих случаях представителем губернатора (правительства) назначается руководитель или заместитель руководителя исполнительного органа государственной власти – головного исполнителя. Исполнительные органы государственной власти автономного округа, совместно его разработавшие, осуществляют сопровождение законопроекта до его принятия и своевременно представляют губернатору (в правительство) согласованные предложения по обеспечению реализации его положений.
В Еврейской автономной области наряду с постоянным полномочным представителем в Законодательном Собрании ЕАО по отдельным законопроектам, рассматриваемым Законодательным Собранием, в качестве субъекта права законодательной инициативы губернатора области назначаются иные представители губернатора по отдельным законопроектам. Назначение осуществляется распоряжениями губернатора области80.
Рассматривая вопрос о полномочных представителях высшего должностного лица субъекта РФ в региональном парламенте в части их компетенции в сфере законотворчества, следует уделить внимание еще одной особенности. Законодательство субъектов Российской Федерации может предусматривать создание однопалатных или двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти. В приведённых выше примерах парламенты субъектов Федерации являются однопалатными, и представительство глав субъектов в законодательных (представительных) органах может быть выражено или одним или несколькими полномочными представителям. В тех субъектах, где парламент двухпалатный, варианты их назначения и представительства главы субъекта Федера-
79 См., напр. : Об организации деятельности губернатора и правительства Чукотского автономного округа : постановление губернатора Чукотского автономного округа от 23.04.2002 г. № 28 (с изм. от 30.12.2008 г.) // Документ опубликован не был.
80 Об официальном представителе губернатора области в Законодательном собрании области : постановление губернатора Еврейской автономной области от 4.11.2000 г. № 275 // Собрание законодательства Еврейской автономной области. 2001. № 11 – 12. Ст. 882.
39
ции в сфере законодательного процесса следующие. Например, в Свердловской области представительство губернатора и правительства Свердловской области в обеих палатах осуществляет один полномочный представитель – член правительства Свердловской области, директор департамента государственно-правовой работы губернатора Свердловской области, перечень полномочий которого очень широк, и, кроме представительства губернатора в законодательном процессе, на него возлагаются дополнительные обязанности81.
Все способы представительства взаимно сочетаемы, что делает взаимодействие высшего должностного лица субъекта Федерации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ многогранным процессом, способным обеспечить условия для учёта всех нюансов совместной законотворческой деятельности законодательной и исполнительной власти.
Так, при анализе вариантов осуществления деятельности полномочным представителем высшего должностного лица в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации выявлено многообразие их форм. В некоторых субъектах компетенция полномочных представителей шире, в некоторых – уже. В качестве рекомендации хотелось бы видеть больший учёт мнения населения региона. С этой функцией вполне мог бы справиться полномочный представитель главы субъекта Федерации. Положителен в этом отношении опыт Магаданской области. Полномочный представитель губернатора при подготовке и представлении материалов о целесообразности принятия, изменения или отклонения того или иного областного закона учитывает (судя по всему, прогнозирует) общественное мнение на возможные изменения законодательства. В Хабаровском крае такой учёт мнения не предусматривается.
Делая вывод о взаимодействии высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и законодательного (представительного) органа государственной вла-
81 О распределении обязанностей между председателем правительства и его заместителями, управляющими делами губернатора и правительства области, полномочным представителем губернатора и правительства области в палатах Законодательного собрания и членами правительства Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 1. Ст.677.
40
сти, автор отметил следующее. Высшее должностное лицо субъекта занимает среди органов государственной власти субъекта РФ доминирующее положение, так как зачастую возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и реализует полномочия главы субъекта РФ. При этом высшее должностное лицо остаётся элементом системы исполнительной власти субъекта РФ, что усиливает исполнительную ветвь власти субъекта РФ и становится одним из факторов её превалирования над другими органами государственной власти субъекта РФ. Одним из ярких показателей важности положения высшего должностного лица субъекта является его роль в законодательном процессе.
Глава 2 Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
врегиональном законодательном процессе
2.1Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
вразработке законопроектов и планировании законопроектной деятельности
Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в разработке законопроектов призвано обеспечить взаимодействие двух ветвей власти в целях осуществления согласованной законодательной политики и принятия обоснованных законов субъекта Федерации. Как отмечалось в предыдущей главе, высшее должностное лицо субъекта играет роль связующего звена во взаимодействии законодательной и исполнительной власти субъекта РФ при принятии законов субъекта РФ и может принимать участие в законодательной деятельности на разных стадиях: от внесения законодательной инициативы до обнародования законов субъектов РФ. Как правильно писал А.А. Мишин, имея в виду общенациональный масштаб, «процесс принятия законов не ограничен стенами парламента. На долю парламента приходится в основном лишь юридическое оформление законопроектов, в то время как их разработка осуществляется за пределами общенационального представительного учреждения» 82. Это справедли-
82 Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник для вузов. – 14-е изд., перераб. и доп. М. : Юстицинформ, 2008. С. 112.