4986

91

рассмотрение думы, согласовывает его с начальником Главного государ- ственно-правового управления и представляет его полномочному представителю губернатора края для окончательного согласования и представления губернатору края для подписания. Позитивным моментом является закрепление обязанности высшего должностного лица при возвращении закона для повторного рассмотрения представлять мотивированное заключение о причинах возврата. В нём губернатор должен предложить свою редакцию закона в целом либо отдельных разделов, глав, статей или частей и пунктов либо дать мотивированное обоснование нецелесообразности или незаконности принятия данного закона. Подобный подход направлен на предотвращение случаев отклонения высшим должностным лицом регионального закона без конкретных замечаний и предложений. Подписанное губернатором края письмо о возврате краевого закона на повторное рассмотрение думы вместе с текстом закона и проектом постановления думы по данному вопросу направляется Управлением по законотворчеству в думу до истечения десятидневного срока.

Вслучае несогласия полномочного представителя губернатора края с позицией Главного государственно-правового управления и иных заинтересованных органов исполнительной власти края относительно обнародования краевого закона, Управление готовит проект мотивированного заключения о несогласии с предложениями указанных органов и представляет его губернатору.

Губернатор края, ознакомившись с представленными материалами, принимает одно из двух решений:

а) об обнародовании краевого закона; б) о его возврате на повторное рассмотрение думы.

Всоответствии с законодательством на данной стадии законодательного процесса у высшего должностного лица существует право «вето». Право «вето» трактуется в юридической литературе как право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу.

Согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в случае отклонения закона субъ-

92

екта РФ высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отклонённый закон возвращается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Из этой нормы следует, что существует два способа выражения права «вето». В первом случае высшее должностное лицо не соглашается со всем законом, принятым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; во втором случае – только с отдельными положениями закона и вносит поправки.

Процесс подготовки мотивированного заключения в Хабаровском крае о возврате краевого закона на повторное рассмотрение Законодательной думы края идентичен процессу подготовки распоряжения губернатора края об обнародовании принятого думой краевого закона. Конечно, вместо мотивированных предложений об обнародовании краевого закона указанными выше органами в Управление по законотворчеству направляются мотивированные предложения о возврате принятого Законодательной думой краевого закона на повторное рассмотрение Законодательной думы края и при необходимости – поправки к нему.

После этого подписанное губернатором края мотивированное заключение о возврате краевого закона на повторное рассмотрение вместе с текстом краевого закона направляется Управлением по законотворчеству в Законодательную думу края до истечения десятидневного срока, установленного ст. 32 Устава Хабаровского края.

Было бы нарушением принципа разделения властей, если бы законодательный орган субъекта Российской Федерации не мог преодолеть право «вето». На федеральном уровне предусматривается, что отклонённый высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Основания отклонения закона губернатором Хабаровского края краевым законодательством не определены, что является упущением. Законодательство иных субъектов предусматривает, например, что причинами отклонения принятых законов

93

могут быть следующие: недостаточная определённость концепции либо изменение первоначальной концепции закона; несоответствие либо противоречие принятого закона Конституции РФ, федеральным законам и законодательству субъекта; несоблюдение установленного порядка принятия законов, имеющих финансовую нагрузку, и их несоответствие государственному бюджету на соответствующий год и т.д. 143

Процедура преодоления «вето» в законодательных органах субъектов РФ схожа. Так, в Законодательной думе Хабаровского края установлен следующий порядок. Мотивированное заключение губернатора края и краевой закон, отклонённый губернатором, могут быть направлены председателем Законодательной думы на рассмотрение: 1) специально созданной согласительной комиссии (депутатской группы), которые рассматривают их в течение пятнадцати дней и дают своё заключение; 2) постоянного комитета Законодательной думы края, ответственного за подготовку данного закона. Несколько слов хотелось бы сказать о роли согласительных комиссий в законодательном процессе Хабаровского края. Законодательство Хабаровского края практически не содержит норм, касающихся создания и деятельности этих комиссий в отличие от нормативных актов других субъектов РФ Дальневосточного региона. Объясняется это следующим: присутствие губернатора Хабаровского края или его полномочного представителя на каждой стадии законодательного процесса, начиная с создания, обсуждения законопроекта и заканчивая принятием закона, обеспечивают осведомлённость губернатора обо всех изменениях, происходящих сначала с законопроектом, а потом с законом. Это позволяет высшему должностному лицу своевременно реагировать на ситуации, с которым он не согласен. Так же лаконично регулируют этот вопрос законодатели Еврейской автономной области и Приморского края 144. Однако другие субъекты РФ

143См., напр. : О порядке подписания и обнародования законов Республики Саха (Якутия) : указ Президента Республики Саха (Якутия) от 21.02.2002 г. № 62 (в ред. от 20.05.2003 г.) (ст. II) // Якутия. 2002. № 37.

144О Регламенте Законодательного собрания Приморского края : постановление Законодательного собрания Приморского края от 7.08.2002 г. № 36 (в ред. от 15.11.2011 г.) // Собрание законодательства Приморского края. 2002. № 3; О Регламенте Законодательного собрания Еврейской автономной области : постановление Законодательного собрания Еврейской автономной области от 30.09.2009 г. № 339 (в ред. от 20.07.2011 г.) // Документ опубликован не был.

94

стадию преодоления разногласий регулируют достаточно подробно, что представляется правильным.

В настоящее время наметилась тенденция по доработке возвращённого закона специальной согласительной комиссией, образуемой на паритетной основе высшим должностным лицом субъекта РФ (президентом, главой администрации, губернатором) и законодательным органом.

Например, в Магаданской области согласительная комиссия создаётся, как правило, если большая часть поправок губернатора области не поддержана большинством депутатов. Согласительная комиссия создаётся из равного числа представителей областной думы и губернатора области, что является важным. Каждая из сторон назначает сопредседателя комиссии. Решение о создании согласительной комиссии принимается большинством голосов от числа избранных депутатов и оформляется постановлением областной думы. Решение согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство членов комиссии от каждой из сторон. Решение принимается открытым голосованием. Согласительная комиссия на своих заседаниях рассматривает и голосует отдельно каждое возражение и предложение по нему, стремясь выработать согласованную редакцию. Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей закона, в отношении которых не имелось возражений губернатора области, если такое изменение обусловлено согласованной редакцией статей закона, выработанной согласительной комиссией. По результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. Протокол и таблица подписываются сопредседателями согласительной комиссии. При повторном рассмотрении проекта в согласованной редакции обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Иные предложения не рассматриваются. На голосование ставится отдельно каждое предложение согласительной комиссии. По окончании голосования предложений согласительной комиссии ставится на голосование предложение о принятии закона в

95

редакции, предложенной согласительной комиссией с учётом проголосованных предложений 145.

В Чукотском автономном округе отклонённый губернатором округа закон передаётся на заключение в ответственный комитет, который рассматривает мотивы решения губернатора об отклонении закона автономного округа. Комитет вносит проект постановления думы автономного округа, в котором одной из рекомендаций является создание согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий и предложение губернатору автономного округа направить для работы в ней своих представителей. Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения закона автономного округа, по которым возникли разногласия между губернатором и думой, стремясь выработать согласованную редакцию положений, разделов, статей, частей рассматриваемого закона. При принятии решения согласительная комиссия действует по принципу: «Одна сторона – один голос». Решение считается принятым, если по каждому предложению стороны пришли к единому мнению 146.

Законодательством Амурской области предусмотрено создание согласительной комиссии для преодоления разногласий по закону, отклонённому губернатором области (ст. 33 Регламента) 147. Инициатива создания согласительной комиссии принадлежит председателю Законодательного собрания, губернатору области, комитету, депутатам, депутатским фракциям. Согласительная комиссия образуется постановлением Законодательного собрания на паритетных началах из представителей Законодательного собрания и представителей губернатора области. Каждая из сторон согласительной комиссии определяет сопредседателя комиссии. Сопредседатели комиссии ведут заседание согласительной комиссии по согласованию между собой, что отражается в протоколе согласительной комиссии. Цель

145См. : «О Регламенте Магаданской областной думы» : постановление Магаданской областной думы от

13.02.2004 г. № 772 (в ред. от 10.10.2011 г.) (Ст. 9.11) // Магаданская правда. 2004. 3 марта.

146См. : О Регламенте думы Чукотского автономного округа : постановление думы Чукотского автономного округа от 22.10.2008 г. № 982 (Ст. 122) // Документ опубликован не был.

147О Регламенте Законодательного собрания Амурской области : постановление Законодательного собрания Амурской области от 18.04.2008 г. № 2/136 (с изм. от 28.04.2011 г.) // Вестник губернатора и правительства Амурской области. 2008. № 18.

96

её создания – выработка согласованных предложений в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей обсуждаемого проекта нормативного правового акта. В случае невозможности выработать единый текст, согласительная комиссия составляет протокол разногласий. Решения согласительной комиссии принимаются путём голосования. Решение считается принятым при согласии большинства делегированных от каждой из сторон членов комиссии. Члены комиссии, не согласные с решением (протоколом разногласий), вправе высказать особое мнение, которое приобщается к решению (протоколу разногласий) согласительной комиссии. Решение согласительной комиссии или протокол разногласий рассматриваются Законодательным собранием. В случае преодоления разногласий, на голосование ставится проект нормативного правового акта или его отдельные разделы, главы, статьи (пункты или подпункты статьи) в редакции, предложенной согласительной комиссией. Внесение изменений в одобренное Законодательным собранием решение согласительной комиссии не допускается. Как видим, законодательство различных субъектов по-разному определяет роль согласительных комиссий и соответственно принятых ими решений. Регламент Законодательной думы Хабаровского края предусматривает возможность создания согласительной комиссии при принятии закона и устанавливает правило: временные и согласительные комиссии избираются из числа депутатов в составе председателя и членов комиссии открытым голосованием большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании думы. К работе временных и согласительных комиссий с правом совещательного голоса могут привлекаться учёные и специалисты. При принятии постановления о создании временной или согласительной комиссии дума должна наделить её соответствующей компетенцией. При подготовке законопроектов временная или согласительная комиссия выполняет функции постоянного комитета, ответственного за подготовку законопроекта. Порядок работы временной или согласительной комиссии определяется ею самостоятельно (ст. 47, 48). Согласно правилам о создании комиссии, губернатор края может направлять своих представителей для работы в указанной комиссии с правом совещательного голоса. Необходимо отметить, что данный вариант преодоления разногласий при

98

ции, предложенной губернатором края; 2) одобрить краевой закон в ранее принятой редакции; 3) одобрить краевой закон с учётом отдельных предложений губернатора края.

Повторное рассмотрение краевого закона Законодательной думой начинается с выступления губернатора края либо его полномочного представителя. Первым ставится на голосование предложение одобрить краевой закон в редакции, предложенной губернатором края. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательной думы края.

Если первое предложение не принято, на голосование ставится вопрос об одобрении краевого закона в ранее принятой думой редакции. Решение в этом случае считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Законодательной думы края. В случае если не принято ни одно из предыдущих решений, Законодательная дума края проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной губернатором края. Перед каждым голосованием слово предоставляется губернатору либо его полномочному представителю. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов думы. Краевой закон считается одобренным с учётом отдельных предложений губернатора, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательной думы Хабаровского края.

Особенностью участия губернатора Хабаровского края на этой стадии законодательного процесса является следующее. Краевой закон вновь направляется губернатору, который в течение десяти рабочих дней может снова вернуть его с мотивированным заключением (поправки и дополнения губернатор края вновь вносить не имеет права) на повторное рассмотрение Законодательной думы края.

В случае если при повторном рассмотрении краевого закона с учётом внесённых в него предложений губернатора края за него не проголосовало более половины от установленного числа депутатов, данный краевой закон

99

направляется в постоянный комитет или комиссию думы для доработки текста и последующего внесения его на заседание думы.

Заключительное слово тоже предоставляется губернатору края либо его полномочному представителю.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закон субъекта РФ, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонён высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. В Хабаровском крае этот срок равен четырнадцати календарным дням (ст. 32 Устава Хабаровского края).

Несмотря на некоторое разночтение регламентарных правил, установленных субъектами Федерации для урегулирования рассматриваемого вопроса, главным остаётся то, что наличие разногласий между законодательным органом и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) предполагает применение согласительных процедур. С их помощью нередко удаётся выработать компромиссные варианты решений и принять закон в том виде, в каком он устраивает обе стороны – законодательную и исполнительную власти. Однако есть момент этой стадии законодательного процесса, который требует уточнения. Например, если губернатор Хабаровского края не обнародовал закон и не отклонил закон, принятый Законодательной думой, считается ли закон принятым? Ещё до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по данному вопросу в 1996 г. было вынесено Постановление Конституционного Суда РФ. В обращении администрации Читинской области оспаривалось право законодательного органа Читинской области считать принятым и опубликовывать закон без подписи и без отклонения высшим должностным лицом, а только за подписью руководителя законодательного органа. Суд вынес постановление о несоответствии норм Устава Читинской области Конституции Российской Федерации. Наряду с дан-