4.2.3. Закон Российской Федерации «Об образовании» (1992)

Данный закон относится к базовому (системообразую­щему) типу законов. Как и всякий иной закон, он обладает высшей (после Конституции РФ) юридической силой. Более того, в числе упоминавшихся базовых образовательных законов, этот закон играет роль своего рода «ко­ренника».

Закон Российской Федерации «Об образовании» был принят 10 июля 1992 г. № 3226-1 и направлен на урегулирова­ние системы общественных отношений, складывающихся и образовании. В нем регламентируются вопросы, общие | п и всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации.

Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ внес в базовый закон существенные изменения и дополнения, приведенные к новой редакции. С момента принятия закона федеральные законодательные акты 22 раза вносили в него изменения и дополнения, среди которых наиболее существенные поправки были внесены указанным Федеральным законом от 13 января 1996 г. и Федеральным законом от 22 августа 2004 г. (так называемым «монетарным» за коном или законом «об отмене льгот»).

Закон «Об образовании» имеет сложную структуру и состоит из шести глав, объединяющих собой 58 статей.

Первую главу «Общие положения» составляют общие нормы и принципы, действующие в сфере образования. Они регулируют отношения, связанные с определением и закреплением принципов государственной политики, за дач органов образования, государственных гарантий прав граждан на образование.

Вторая глава «Система образования» определяет совокупность компонентов, образующих систему образовании РФ, формы получения образования, их виды и ступени образования.

В третьей главе «Управление системой образования» содержатся нормы, регулирующие отношения, связанные с распределением компетенции Российской Федерации и ее субъектов, местных органов самоуправления и образовательных учреждений в области образования и компетенции иных органов.

Нормы четвертой главы «Экономика системы образования» определяют основные источники поступления финансовых и материальных средств на нужды образования. В ком тексте современных реалий, опосредованных сложными и противоречивыми реформаторскими процессами в сфере образования, эта глава закона приобретает особое значение.

Социальные гарантии реализации прав граждан на образование составляет содержание пятой главы, актуальность которой в настоящее время исключительно высока Здесь закрепляются права обучающихся и воспитанником, права и обязанности родителей, работников образовательных учреждений.

Шестая глава регулирует отношения в области внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества образовательных учреждений, что также значимо и контексте присоединения России к Болонской декларации о высшем образовании:

Одна из наиболее значимых особенностей Закона РФ «Об образовании» состоит в том, что в нем четко определены и сформулированы главные задачи образовательного законодательства (ст. 4). Назовем и кратко охарактеризу­ем эти задачи.

законодательства (ст. 4). Назовем и кратко охарактеризу­ем эти задачи.

Разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

К изложенному выше о компетенции в сфере образова­ния, добавим лишь следующее. Распределение компетен­ции между Российской Федерации и субъектами Россий­ской Федерации по законодательному регулированию от­ношений, возникающих в области образования, закрепле­но в ст. 3 комментируемого Закона. Так, федеральные законы разграничивают компетенцию и ответственность м области образования федеральных органов государствен­ной власти, органов государственной власти субъектов Рос- < и некой Федерации и органов местного самоуправления; регулируют в рамках установленной федеральной компе­тенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской •Федерации; вводят общие установочные нормы по вопро­сам, которые относятся к компетенции субъектов Россий­ской Федерации и в соответствии с которыми последние осу­ществляют собственное правовое регулирование в области образования. Субъекты же Российской Федерации в соответ­ствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образо­вания. При этом важно подчеркнуть, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законода­тельством Российской Федерации в области образования.

Обеспечение и защита конституционного права граж­дан Российской Федерации на образование.

Практически все акты образовательного законодатель­ства (исключение составляет ситуация, связанная с приня­тием Закона «об отмене льгот» от 22 августа 2004 г.) при­нимались так или иначе с целью обеспечения и защиты конституционного права граждан Российской Федерации на образование (ст. 43. Конституции РФ). Тем самым, эти акты представляют собой юридические гарантии конституционных положений, закрепляющих право граждан на образование.

Создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российский Федерации.

Современное российское образовательное законодательство содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с функционированием всех элементов системы образования Российской Федерации, а именно: образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений (независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов); органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Образовательное законодательство имеет своей задачей регулирование как собственно образовательных, так и иных отношений, складывающихся в области образования (административных, трудовых, экономических, граждански правовых, финансовых, семейных и т.д.). Регулируя такие правоотношения, законодательство определяет права, обязанности и ответственность субъектов таких правоотношений (в ст. 50, к примеру, закрепляются права обучающих ся, воспитанников; ст. 52 — права и обязанности родителей (законных представителей); в ст. 12 и 32 — статус образовательного учреждения и т.д.).

Настоящим законом также определяются вопросы языки вой политики в сфере образования (ст. 6), политики в сфере формирования государственных образовательных стандартов, включающих в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения (ст. 7); определяется струн тура системы образования (ст. 8).

Анализ структуры и текста Закона РФ «Об образовании» свидетельствует, что этот закон является комплексным. Разные части сводного текста Закона «Об образовании» «принадлежат» разным федеральным законам. Основной текст включает в себя отдельные положения почти 20 (!) законов. Не все участки текста Закона «Об образова­нии» принадлежат собственно основному закону, т.е. не регулируют непосредственно образовательные отношения, что является также одним из доводов сторонников образовательного права для признания его в качестве самостоя­тельной, хотя и носящей комплексный характер, правовой отрасли. Вследствие указанной причины, поправки, кото­рые периодически, вносятся в этот закон, нужно всегда и носить и в тексты законов, формирующих составной текст, а не только в текст «основного» закона.

Такая ситуация случилась и с поправками, внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесе­нии изменений в законодательные акты Российской Феде­рации» и признании утратившими силу некоторых законо­дательных актов в связи с принятием Федеральных зако­нов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный За кон "Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации"» и « Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» (Закон № 122). Охарактери­зуем сначала эти поправки в общем виде.

Этим законом было внесено более ста поправок в текст Закона РФ «Об образовании», состоящий из 58 статей из­менения текста произведены в ст. 31.

Целый ряд поправок к тексту закона направлен на устра­нение содержательно-смысловых двусмысленностей, суще­ствовавших в тексте закона. Примером нечеткой юридиче­ской конструкции может служить, скажем, понятие «орган \ правления образованием», употреблявшееся в ст. 4, 30, 33, .47, 44 и 50 Закона «Об образовании». Дело в том, что в каче­стве органов управления образованием можно рассматри­вать и ректорат, и педагогический совет и даже родительское собрание в школе. В новой редакции текста закона исполь­зовано более адекватное понятие: «орган исполнительной власти в области образования».

К юридико-техническим новеллам можно отнести и изме­нения текста закона, связанные с введением новых поня­тий: «федеральное государственное образовательное учреж­дение»; «государственное образовательное учреждение, находящееся в ведении субъекта Российской Федерации» и «муниципальное образовательное учреждение». Обусловленные этими новыми понятиями нормы можно встретить во многих статьях закона (см. ст. 12, 13, 28, 29, 33, 34, 41, 42, 55).

К категории юридико-технических поправок можно от нести поправки к ст. 1 и 37. К примеру, прежняя редакция текста закона содержала требование о том, чтобы резуль­таты конкурса, объявленного Правительством Российской Федерации на разработку Федеральной программы развития образования, утверждались федеральным законом. Те­перь же Федеральная программа развития образования обрела статус Федеральной целевой программы. Правительство Российской Федерации будет разрабатывать и утверждать ее в этом статусе. Прежний текст закона содержал требование к органам управления образованием обеспечивать Федеральную программу развития образования. Это требование сейчас также исключено. Уточнения текста за кона в области образования, носящие юридико-технический характер, проведены по всему тексту закона. В частности, по всему тексту закона исключены обязательства государства по отношению к регламентированию деятельности муниципальных образовательных учреждений. Так же по следовательно упоминания в тексте «социальной помощи» заменены на слова «поддержка» (ст. 5, 50), когда речь идет о государстве, а не об иных структурах (ст. 18).

Среди общей массы поправок можно выделить попран ки, направленные на расширение видов организационно правовых форм субъектов образовательной деятельности. Так, в тексты ст. 11.1 и 34 введена новая юридическая конструкция — «государственная образовательная орга низация». Правом на создание таких организаций наделе но Правительство Российской Федерации, а также органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Государственная образовательная организация может быть филиалом или объединением некоммерческих организаций. Введение дополнительных категории юридических лиц, являющихся субъектами образовательной деятельности, может иметь далеко идущие последствия для выстраивания всей инфраструктуры образовательной системы. Эти последствия сейчас трудно оценить.

Главной целью произведенных поправок была конкре­тизация прав и обязанностей органов власти Российской Федерации по отношению к учрежденным ими образовательным учреждениям, а также уточнение правового ста­туса самих учреждений.

В затраты на образование и обучение, осуществляемое а рамках государственных стандартов и гарантий, испол­нение которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не входят расходы на лечение, на льготы воспитанникам и их родителям или опекунам, а также на соци­альную, материально-техническую и иную помощь. На этом основании в новой редакции закона из норм, регулирую­щих бюджетные затраты на образовательные услуги, ока­зываемые государственными и муниципальными образовательными учреждениями, исключены затраты на соци­альное обеспечение. Такого рода уточнения можно отнести с категории уточнений юридико-технического характера.

Тексты некоторых статей Закона «Об образовании» пре­терпели изменения вследствие своей несогласованности с положениями Конституции Российской Федерации или иных федеральных законов. Из текста закона были исклю­чены те государственные обязательства и гарантии, кото­рые не относятся к области образования. Указанные ис­ключения норм не носят запретительного характера. По­этому участие государства в таких формах поддержки об­разования не исключается, а либо регулируется иными законами, либо на другом уровне (муниципальном или уров­не; субъекта Российской Федерации), либо перестает носить предписывающий характер

Из текста закона исключено обязательство государства компенсировать гражданину «затраты на обучение граж­дан в платных негосударственных образовательных учреж­дениях, имеющих государственную аккредитацию и реали­зующих образовательные программы общего образования» (ст. 5). Желание ученика учиться в негосударственном уч­реждении не снимает с государства обязанность обеспечить учащемуся место в общеобразовательной школе. Поэтому государство вынуждено учитывать возможность возврата ученика из платного учреждения в государственное и муни­ципальное. Нежелание использовать гарантию получения бесплатного образования не может служить основанием для выплат. Подкрепленная материальным благополучием личная инициатива ученика пребывать в негосударственном образовательном учреждении может быть квалифицирована как желание получить дополнительные образовательные услуги. Затраты по оплате дополнительных услуг должен нести их потребитель.

Государственные гарантии финансовой и материальной поддержки в воспитании детей раннего детского возраста (ст. 18) исключены из текста закона, поскольку воспитание детей раннего детского возраста является темой другой отрас­ли законодательства (семейного). Тот же Семейный кодекс (СК) Российской Федерации достаточно детально расписывает все особенности указанного процесса (ст. СК 1, 54, 56 и др.).

К отдельной группе можно отнести нормы, которые вооб­ще являются новыми для Закона «Об образовании». Такова, например, норма о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с возмещением расходом на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации (ст. 55).

Особую группу составляют нормы, регламентирующие права образовательных учреждений. Уточнен порядок раз­работки и принятия коллективом образовательного учреж­дения устава, который должен быть утвержден учредителем (ст. 13 и 32), уточнены имущественные права государственных и муниципальных учреждений, а также права па открытие расчетного счета (ст. 12, 13).

В специальную группу поправок следует выделить изменения текста закона, связанное с налоговым и бюджетным регулированием в области образования. Так, из текста закона исключен ряд таких законодательных положений, как право филиалов, отделений и структурных подразделе­ний образовательных учреждений иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и других кредитных организациях (ст. 12); нормы о формировании федеральных фондов развития образования и ежегодном установле­нии доли федерального дохода, направляемой на финансирование образования, а также об установлении налоговых льгот, стимулирующих развитие образования (ст. 28); нормы о ежегодном выделении финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, о защищенности расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также о ежеквартальной индексации размеров и нормативов финансирования образовательных учреждений в соответствии с темпами инфляции (ст. 40); нормы о финансировании высшего профессионального об­разования в размере 3% от расходной части федерального бюджета (ст. 40) и др.

В этой связи нужно заметить, что исключение перечисленных выше поправок из текста образовательного закона практически не сказалось на бюджетной и налоговой политике в области образования. Дело в том, что все ранее присутствовавшие в образовательном законе нормы всегда действовали, но только в формате бюджетного и налогового законодательства. Данное обстоятельство еще раз свиде­тельствует о том, что имеет место «нестыковка» между образовательным и отраслевым, в частности, бюджетным и налоговым, законодательством.

Поправки к тексту Закона «Об образовании» имели целью устранить юридические несоответствия. Конечно, та­кая огромная работа не может быть завершена полностью одним нормативным актом. В ныне существующей правовой системе Российской Федерации отсутствуют многие необходимые положения и нормы — принципы, вокруг кото­рых должна быть консолидирована правовая идеология и выработаны нормы права. Очевидно, что общая государственная концепция организационно-структурной и право- пой реформы законодательства в сфере образования нуж­дается в согласовании.