Контрольные вопросы к теме 4

1. Что должны отражать и на что опираться цели государственного управления?

2. Чем можно объяснить сложность формирования целей государственного управления?

3. В чем суть формирования «дерева целей» государственного управления?

4. Какие можно выделить подходы к формированию иерархии целей и приоритетов в государственном управлении?

5. Какие существуют общие правила разработки целей государственного управления.

6. Как можно классифицировать цели государственного управления?

7. Что такое функции государственного управления? Какие существуют классификации функций?

8. Какие внутренние функции государства можно выделить? Дайте им характеристику.

9. Какие внешние функции государства можно выделить? Дайте им характеристику.

10. Какие можно выделить политические функции государства?

11. Чем отличаются универсальные и специальные управленческие функции?

12. Что следует понимать под методом государственного управления?

13. В чем суть и каковы масштабы применения программно-целевого метода?

14. По каким критериям можно группировать методы государственного управления?

15. Как характеризуются основные группы методов государственного управления?

Тема 5. Система государственного управления

Основные понятия: система управления; свойства системы управления; социальная система; признаки системы; система государственного управления; особенности систем управления; требования, предъявляемые к системе государственного управления; факторы, влияющие на формирование системы государственного управления; системообразующие элементы и подсистемы государственного управления; институциональная, нормативно-правовая, коммуникативная, функционально-структурная, профессионально-кадровая, профессионально-культурная и научно-техническая подсистемы государственного управления.

Краткие теоретические сведения

Система в переводе с греческого языка, означает целое, состоящее из частей, или совокупность взаимосвязанных элементов.

Система – целостное множество (совокупность) объектов (элементов), связанных между собой определенными отношениями и взаимодействующих таким образом, чтобы обеспечить выполнение системой некоторой достаточно сложной функции (достижение определенной цели).

Системы управления – это те системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия управляющих подсистем на управляемые, обеспечивающие повышение их организованности, достижение определенного полезного эффекта.

Обязательными компонентами любой системы являются составляющие ее элементы и связи между ними (см. рис. 5.1). Понятие элемента условнo и относительно, так как любой элемент, в свою очередь, всегда можно рассматривать как совокупность других элементов, а исследуемую систему можно представить в виде дерева подсистем различных уровней.

Начало разработке теории систем в государственном управлении положили американцы: Т. Парсонс («Социальная система» 1951 г., «Система современных обществ», 1971) и Д. Истон («Политическая система» 1953 г., «Системный анализ политической жизни» 1965 г.).

Любая система имеет общие свойства:

• адаптивность (способность системы сохранять свои параметры во внешней среде называется гомеостазисом);

• динамизм (существование во времени и пространстве);

• структурированность (структура отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства);

• целостность (систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой качественную целостность, которая может быть разной: суммативной, органической, органичной);

• функциональность (система имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции).

Рис. 5.1. Схема системы управления

Исходя из объективного характера содержания управленческой деятельности можно предложить следующий состав элементов системы управления: цели управления (результаты, которые намечают получить при осуществлении целей); принципы управления (некоторые правила осуществления управленческой деятельности); функции управления (специализированные виды управленческих работ); методы управления (способы осуществления функций управления); организационная структура (совокупность органов управления и существующих между ними должностных и информационных связей); персонал управления (служащие аппарата, реализующие функции управления) и такие важные элементы, как технология управления (последовательность выполнения управленческих работ с использованием определенных технических средств и методов); управленческая информация, используемая при реализации управленческих решений; техника государственного управления (технические средства, с помощью которых выполняется управленческая работа).

К характерным особенностям систем управления можно отнести следующие:

• решающая роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;

• системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями, при этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;

• существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует;

• решающая роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;

• системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями, при этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;

• существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует.

Система государственного управления представляет собой определенную совокупность элементов, свойства которых подбираются исходя из характера целей управления. Цели управления выступают в качестве системообразующих элементов. По системной методологии это означает, что целям должна соответствовать в целом вся система управления и каждый элемент в отдельности. Кроме этого любой элемент системы также должен соответствовать любому из остальных. Система государственного управления формируется людьми (субъектами управления) для достижения поставленных целей.

Предназначение системы государственного управления:

• обеспечение стабильности;

• прогрессивное развитие общества;

• удовлетворение потребностей, интересов и ожиданий общества.

Государственное управление является социальной системой со всеми присущими этому виду свойствами. Причем социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди и, в силу этого, проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. В виду того что управление общественными процессами, людьми является наиболее сложным, оно имеет ряд дополнительных признаков, таких как:

• иерархичность статусов элементов;

• целенаправленность;

• наличие в системе механизмов самоуправления;

• самосознание субъектов и объектов управления;

• формальные и неформальные отношения;

• организация;

• наличие властных полномочий.

Система государственного управления формируется под влиянием различных факторов:

• уровня развития общества;

• состояния политической культуры;

• политических традиций;

• господствующих форм религии;

• конкретной исторической ситуации;

• территориально-географических условий страны.

Рис. 5.2. Схема функционирования системы государственного управления

Система, окруженная социальной средой, имеет вход (рецептор), на который постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) – управленческие решения и действия.

Требования вырастают из потребностей и интересов и по содержанию. Они могут быть:

• распределительные – по поводу распределения природных, денежно-финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи и др.;

• регулировочные, предполагающие контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью и т. д.;

• коммуникативные, заключающиеся в предоставлении информации, возможностей митингов, демонстраций и т. д.

Если требований на входе накапливается слишком много, то это свидетельство невнимания государственных управленческих структур к потребностям общества, что характерно для закрытых систем.

Управляющая система нуждается в поддержке, которая является проявлением лояльности и благожелательного отношения объекта к управленческим решениям и действиям, и выражается в материальной и нематериальной форме. Формы проявления поддержки – законопослушание, служба в армии, уплата налогов, проведение мероприятий в поддержку политики властей, добросовестное исполнение решений правительства и др.

Если система перегружена требованиями, а поддержка ее средой недостаточна, то неизбежны кризисные явления.

Система государственного управления – это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными социальными системами. Это:

• система управляющая (субъект);

• система управляемая (объект);

• коммуникативная система – система взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т. д.

Рассмотрим структуру управляющей системы (рис. 5.3). Если взять вертикальный срез, то ее можно представить в виде двух подсистем.

Управляющая система

(субъект)

Подсистема А

Подсистема Б

• осуществляет публичное управление обществом и реализует власть в масштабах государства всеми тремя ветвями власти;

• призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать национальной суверенитет, отстаивать национальные интересы

• государственно-административная (исполнительная), выполняет функции по управлению повседневным делами в конкретных областях общественной жизни;

• призвана осуществлять государственную деятельность по управлению делами государства, его органов и должностных лиц на всех уровнях