§ 3. Государственное управление и исполнительная власть

В соответствии со статьей 6 Конституции Республики Беларусь государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Такое общепринятое деление власти декларировано без учета исторических традиций и фактического положения в республике. Существует еще прокурорский надзор, который обладает всеми признаками, присущими указанным ветвям власти,— он обособлен и самостоятелен не меньше, чем судебная или исполнительная власть. То же можно сказать и о конституционном контроле.

Исполнительная власть является отдельным видом государственной власти и занимает одно из ведущих мест в системе разделения властей. Государство немыслимо без исполнительной власти, ибо оно не могло бы по-настоящему действовать, осуществлять свои задачи и функции.

Исполнительная власть — это системное общественное явление, характеризующееся рядом признаков.

Во-первых, исполнительная власть, как и в целом государственная власть,— это право и возможность принуждать, повелевать, подчинять чужую волю.

Во-вторых, исполнительная власть имеет исполнительскую направленность, предназначение.

В-третьих, исполнительная власть осуществляется особой системой многочисленных государственных органов, органов государственного управления (исполнительной власти). Таким образом, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспектах:

1) компетенционном;

2) функциональном;

3) структурном.

Все эти три аспекта тесно взаимосвязаны и образуют единое целое — понятие исполнительной власти. В каком бы аспекте она не рассматривалась, все равно предполагается наличие и других частей. Право, возможность принуждать (компетенционный аспект) ничто без соответствующих органов, имеющих такое право и возможность (структурный аспект). Последние могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнительной деятельности названными органами (функциональный аспект).

Указанные признаки равноправны и в равной мере раскрывают суть исполнительной власти. Между тем своеобразным фокусом являются органы государственного управления (исполнительной власти). Наличие их дает более четкое представление о такой власти. Им предоставлено право и возможность осуществлять фактическое принуждение, т.е. власть в собственном смысле. Только они способны применять особые средства, приемы в целях обеспечения исполнения законов. Все это находит воплощение в компетенции органов государственного управления.

Органы государственного управления обеспечивают выполнение не только законов и своих актов, но и судебных и прокурорских решений в случае необходимости. Судебная и прокурорская власти не обладают подобными полномочиями. Поэтому можно сказать, что рассматриваемые органы (исполнительная власть) выступают в роли обеспечителя, делая по существу реально выполнимыми акты всех ветвей власти. Следовательно, с одной стороны исполнительная власть служит другим ветвям власти, с другой — возвышается над ними, занимает главенствующее положение, ибо обладает реальными возможностями осуществлять насилие. Более того, в системе исполнительной власти находятся вооруженные силы, органы внутренних дел, государственной безопасности, огромные финансовые средства. Несмотря на такие возможности, исполнительная власть вторична, подзаконна.

Исполнительная власть фактически выражается в государственном управлении, придавая ему специфический государственно-властный характер. Именно в процессе государственного управления проявляется основное предназначение исполнительной власти — исполнение законов. Само собой разумеется, что в исполнении законов принимают участие и суды, и прокуратура, и местные Советы депутатов, и граждане, и даже сам законодательный орган. Поэтому исполнительная власть не обладает монополией на исполнение законов. Однако только она уполномочена проводить законы в жизнь путем распорядительства, развивая, уточняя, детализируя и конкретизируя их. Иначе говоря, исполнительная власть вправе «законодательствовать», правотворчествовать, издавать административно-нормативные акты и обладает юрисдикционными возможностями подобно судебной власти.

Изложенное свидетельствует, что исполнительная власть — понятие более широкое, чем государственное управление. Исполнительная власть как конпетенционность, т.е. собственно власть, реализуется посредством действий, функционирования, определенной деятельности. По-видимому, эта деятельность имеет исполнительный характер и является ничем иным, как государственным управлением.

По Конституции Республики Беларусь исполнительную власть осуществляют Правительство — центральный орган государственного управления (ст. 106), а также другие органы государственного управления (исполнительной власти) (ст. 107), к которым относятся в первую очередь министерства, государственные комитеты и комитеты. На основании этого можно сделать вывод о том, что Конституция не делает разграничения между понятиями «исполнительная власть» и «государственное управление», хотя термин «государственное управление» в Конституции не употребляется. Он применяется в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».