Глава 1. Общие положения о расходах бюджетов российской федерации

1. Сущность, состав и структура расходов бюджетов

Финансовая деятельность государства, как постоянно осуществляемая органами публичной власти деятельность, заключается в формировании, распределении и использовании различных фондов денежных средств. Использование финансовых фондов государством состоит в расходовании данных фондов для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Известный ученый В.А. Лебедев, изучая государственные потребности и, соответственно, расходы государства, еще в XIX в. отмечал, что "государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни... В государствах, достигших известной степени развития, круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для народного благосостояния. Все эти задачи, которые лежат на государстве, не могут быть осуществлены без средств, но вопрос в том, в каком размере те или другие потребности должны и могут быть осуществлены¹. Направления расходов государства и их размеры определяются государством в правовой форме путем принятия соответствующего нормативного правового акта, в частности путем принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на соответствующий год".

Значительный вклад в развитие финансово-правового института бюджетного права "Расходы бюджетов" внесла Л.К. Воронова, которая отмечала, что деятельность государства связана с прямыми затратами финансовых ресурсов, что осуществление всех функций государства возможно только при их материальном опосредовании¹. Используя бюджет, государство обеспечивает реализацию своих функций, осуществляет финансирование государственных программ, социальных мероприятий, перераспределяя, таким образом, валовой внутренний продукт для решения общих задач.

Итак, в широком смысле, расходы бюджета представляет собой специфическую деятельность государства, осуществляющую расходы денежных средств бюджета для финансового обеспечения, выполняемых им функций. При этом такая деятельность урегулирована нормами финансового права. Правовое регулирование расходов бюджета закреплено в разделе III БК РФ². В материальном смысле, расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Следует согласиться и с мнением Х.В. Пешковой: "Специфика расходов бюджета государства и входящих в его состав общественно-территориальных образований заключается в том, что именно на них возлагается первоочередная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, отражающих его политику в различных сферах общественной жизнедеятельности" ³.

Расходы государства можно классифицировать по двум критериям: в зависимости от того, из каких фондов денежных средств эти расходы осуществляются; от того, на какой территории эти расходы осуществляются: федеративные, расходы субъектов Федерации и муниципальные расходы.

В зависимости от того, из какого фонда производятся расходы, они подразделяются на виды следующим образом:

а) бюджетное финансирование, при котором государственные фонды денежных средств обеспечивают основные затраты всего государства;

б) финансирование за счет государственных внебюджетных фондов, откуда финансируются такие социальные затраты государства, как выплаты пенсий, социальное и медицинское страхование;

в) расходы в государстве осуществляются за счет кредитования, когда деньги на расходы берутся на основании возвратности, возмездности и на определенный срок в ЦБ РФ, коммерческих банках и других структурах;

г) страховые выплаты по обязательному и коммерческому страхованию;

д) выплаты по государственному долгу, как по внутреннему, так и внешнему, которые в основном также производятся из бюджета.

В соответствии с БК РФ бюджетные расходы непосредственно исполняются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования (ст. 215.1). Исполнение бюджета организуется на основе бюджетной росписи и кассового плана, осуществляется Федеральным казначейством, а статья 215 Казначейское исполнение бюджетов утратила силу, в связи с изданием приказа Министерства Финансов РФ от 23.12.2008¹. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает в Центральном банке счета, через которые проходят все кассовые операции по исполнению бюджетов².

Кассовое обслуживание исполнения республиканского бюджета осуществляется Управлением Федерального казначейства по Республике Бурятия на основании Соглашения об осуществлении Управлением Федерального казначейства по РБ отдельных функций по исполнению республиканского бюджета РБ при кассовом обслуживании исполнения бюджета территориальными органами Управления Федерального казначейства по РБ. Финансирование расходов республиканского бюджета осуществляется один раз в месяц в размере 1/3 квартального кассового плана до 10 числа каждого месяца.

Министерство финансов РБ организует исполнение республиканского бюджета на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана с использованием программного комплекса «Бюджет-КС». Составление и ведение сводной бюджетной росписи республиканского бюджета, и внесение изменений в нее осуществляется в Порядке, утвержденном приказом Министерства финансов Республики Бурятия от 19 ноября 2007 года № 183¹.

В соответствии со статьей 153 Бюджетного кодекса РФ, Устава городского округа "город Улан-Удэ" бюджет городского округа "город Улан-Удэ" утверждает Улан-Удэнский городской Совет депутатов, а порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности городского округа "город Улан-Удэ" устанавливается Администрацией города².

Юридическую основу деятельности государства по расходованию средств бюджета составляют бюджетные обязательства, дефиницию понятия которых содержит БК РФ. Под расходными обязательствами понимаются установленные нормативно-правовыми актами или соглашением обязанности публично-правового образования (РФ, субъекта РФ или муниципального образования) предоставить физическим или юридическим лицам, иным публично-правовым субъектам и субъектам международного права финансовые средства соответствующего бюджета в установленном размере³.

Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой в стране. Из Федерального бюджета на 100 % финансируются расходы на национальную оборону и на 93% расходы на фундаментальные исследования.

Среди расходов федерального бюджета большое место занимают затраты по обслуживанию государственного долга, возникающего при использовании государственного кредита для покрытия дефицита бюджета. Регионам, в которых сбор федеральных налогов на одного жителя менее 95% от среднероссийского уровня и условная сумма расходов менее 100% плановых расходов регионального бюджета, предоставляется статус региона, особо нуждающегося в поддержке. Цель предоставления субъектам РФ финансовой помощи – выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

Располагая информацией о структуре расходов федерального бюджета, его роли в регулировании бюджетов субъектов РФ, можно приступить к анализу расходов субъектов РФ.

Бюджет субъекта РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесённых к предметам ведения субъекта РФ. Наряду с расходами, осуществляемыми только частично из бюджетов субъектов Федерации (такие как: поддержка отраслей промышленности, обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности, расходы на НИОКР и т.д.) существуют расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ. К ним относятся: обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти; формирование государственной собственности; обслуживание и погашение государственного долга; проведение выборов и референдумов; содержание и развитие предприятий и организаций; оказание финансовой помощи местным бюджетам; обеспечение социальной защиты населения; обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности; прочие расходы, находящиеся в совместном ведении РФ, субъектов РФ и муниципальных образований .

Структура расходов местных бюджетов формируется в зависимости от возможностей их доходной базы, экономического курса федерального правительства РФ и местных органов власти, осуществления определённых целевых программ, возрастания расходов на социальную защиту населения. Таким образом, важнейшие направления государственной политики финансируются не с федерального, а с местного уровня¹.