Глава 6. Опыт Европейского союза в организации и осуществлении таможенного дела

Создание Таможенного союза ЕС. Статья 9 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС)¹¹ гласит: «Основой Сообщества служит Таможенный союз, который охватывает всю сферу товарообмена и предусматривает запрещение импортных и экспортных таможенных пошлин и любых равнозначных сборов в торговых отношениях между государствами-членами, а также установление общего таможенного тарифа в их отношениях с третьими странами».

В 1958 году, когда Договор об образовании Европейского экономического сообщества (Римский договор) вступил в силу, шесть государств-основателей начали два параллельных процесса конвергенции: по постепенному снижению таможенных пошлин во взаимной торговле и унификации национальных тарифов в отношении третьих стран.

В соответствии со ст. 8 Договора общий рынок должен был создаваться постепенно, в течение переходного 12-летнего периода.

В соответствии с договоренностями 1 января 1959 года в рамках ЕЭС таможенные пошлины были снижены на 10 %, а 1 января 1961 года были впервые объединены национальные тарифы. В итоге 1 июля 1968 года создание того, что можно было бы назвать тарифным союзом, было завершено: пошлины в торговле между членами ЕЭС были окончательно отменены и введен Общий таможенный тариф (ОТТ), основанный на среднем арифметическом четырех тарифов, которые он заменил (Франции, ФРГ, Италии и Бенилюкса). Когда в дальнейшем новые государства вступали в ЕС, они также проходили путь постепенной отмены пошлин в торговле с Сообществом и перехода на ОТТ.

После принятия в 1968 году Общего таможенного тарифа и отмены пошлин во внутрикоммунитарной¹² торговле встал вопрос об единообразном применении ОТТ. Таким образом, создание тарифного союза потребовало разработки общих таможенных правил. Начался длительный процесс унификации таможенного законодательства.

После 1968 года были регламентированы основные таможенные режимы: выпуск товаров для свободного обращения, экспорт, временный ввоз, переработка под таможенным контролем, переработка вне таможенной территории. Была определена таможенная территория Сообщества, которая в силу различных исторических и географических причин не полностью совпадала с территорией, на которую распространялся суверенитет государств – членов ЕС. Были также установлены коммунитарные правила определения таможенной стоимости и страны происхождения, без которых невозможно было единообразное начисление таможенных платежей.

Реализация разнообразных задач, стоявших перед таможенной системой, требовала дальнейшего развития таможенного законодательства Сообщества.

К середине 80-х гг. законодательство ЕС в таможенной сфере насчитывало более двух десятков актов, отдельные из которых были директивами, но основную часть составляли регламенты¹³, позволявшие говорить о реальном существовании таможенного союза в торговле с третьими странами. Однако данные акты публиковались вразброс в «Журналь офисьель» – официальном органе ЕС и неизбежно содержали нестыковки и разночтения, поскольку готовились в разное время, разными специалистами и с разными целями. Более того, общепризнанным фактом являлось то, что таможенное законодательство Сообщества применялось не идентично. Поэтому было решено начать работу по подготовке Таможенного кодекса Сообщества, в котором были собраны все имеющиеся положения в едином, связном и последовательном тексте.

В 1985 году Комиссия ЕС приняла решение о завершении работы по созданию Общего рынка к 1 января 1993 года, что придало процессу завершения кодификации и обеспечения единообразного применения таможенных правил во всех государствах – членах еще большую актуальность. В условиях существования единой внешней таможенной границы и отсутствия внутренних границ становилось чрезвычайно важным, чтобы каждое государство – член ЕС могло положиться на способности другого участника Сообщества по обеспечению надлежащего соблюдения законодательства. В противном случае импортеры и экспортеры могли попытаться найти наиболее благоприятные места для осуществления таможенного оформления, тем самым создавая диспропорции в движении товаров.

Первым результатом работы по упрощению таможенных формальностей и унификации таможенного законодательства стало введение в 1988 году Единого административного документа (SAD – Single Administrative Document) и Комбинированной номенклатуры. SAD заменил около 150 документов, используемых контролирующими органами различных государств – членов. Итогом работы стало принятие в октябре 1992 года Таможенного кодекса Сообщества. Те его положения, без которых было невозможно функционирование Общего рынка, вступили в силу 1 января 1993 года, остальные – 1 января 1994 годя. В 253 статьях Кодекса сведены все основные принципы коммунитарного таможенного права (кроме ОТТ, норм об освобождении от пошлин и положений о взаимной помощи таможенных служб). Таможенный Кодекс дополняет Регламент комиссии, содержащий положения по применению Кодекса в более чем 900 статьях.

Источники таможенного права ЕС. Среди источников таможенного права ЕС, как и источников других отраслей европейского права, различают акты первичного (учредительные договора), вторичного права (нормативно-правовые акты ЕС), решения суда ЕС и международно-правовые акты.

Важнейшим актом первичного права в таможенной сфере является Римский договор, в положениях которого нашли свое отражение понятие и принципы Таможенного союза ЕС.

Среди актов вторичного права наибольшее значение имеют регламенты и директивы. Так, Регламент от 12 октября 1992 года № 2913/92 ввел в действие Таможенный кодекс Сообщества, Регламентом от 23 июля 1987 года № 2658/87 была принята Комбинированная номенклатура, а регламент от 19 мая 1981 года № 1468 создал правовую основу для взаимного сотрудничества таможенных служб ЕС и Комиссии в обеспечении соблюдения таможенного законодательства.

Решения Суда ЕС, исполняя правоприменительную функцию, играют также важнейшую роль в толковании, детализации и восполнении пробелов договоров и актов ЕС.

Так, ст. 9 Римского договора оговаривает отмену таможенных пошлин и сборов, имеющих эквивалентный характер; ст. 30 запрещает количественные ограничения на импорт в торговле и меры аналогичного действия, а ст. 95 не разрешает использовать национальные налоги для создания льготных условий национальным товарам или дискриминации товаров других стран-членов. В течение нескольких десятков лет Судом Европейских сообществ был рассмотрен значительный объем дел по толкованию этих статей Договора и выработана однозначная доктрина: любые национальные меры, ограничивающие даже в минимальной степени свободное движение товаров между государствами-членами, должны быть оправданы с точки зрения положений Договора, например статьи 36¹⁴, а также пропорциональны целям, которые они преследуют.

Основными международными документами являются соглашения ГАТТ / ВТО, конвенции, заключенные под эгидой Всемирной таможенной организации (Киотская конвенция, Конвенция АТА, Конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров и др.), а также многосторонние договоры в области транспортных перевозок (Рейнская конвенция, Конвенция МДП).

Основные положения таможенного кодекса ЕС. Поскольку вопросы, связанные с организацией работы таможенных служб и ответственностью за таможенные правонарушения, относятся к компетенции государств – участников ЕС, положения Таможенного кодекса Сообщества посвящены правоотношениям, связанным с перемещением товаров через таможенную границу (таможенные платежи, таможенный контроль и таможенное оформление).

Таможенный кодекс ЕС содержит следующие разделы:

I. Общие положения (термины, употребляемые в Кодексе, права и обязанности лиц в таможенных правоотношениях).

II. Факторы, применяемые при исчислении таможенных пошлин и определении других мер, касающихся торговли товарами (тарифная классификация, таможенная стоимость, правила происхождения).

III. Правила, применяемые к товарам, ввезенным на территорию Сообщества до определения их таможенного назначения.

IV. Таможенное назначение товаров (в разделе определяются таможенные режимы, а также другое возможное таможенное назначение товаров, которые в соответствии с нормами ЕС не относятся к режимам: свободная зона (склад), уничтожение, отказ в пользу государства, реэкспорт).

V. Товары, вывозимые с территории Сообщества.

VI. Привилегированные операции (случаи освобождения от уплаты таможенных пошлин).

VII. Таможенный долг (раздел определяет порядок уплаты таможенных платежей).

VIII. Обжалование решений таможенных органов.

Заключительные положения.

В отличие от Таможенного кодекса Республики Беларусь 1998 года, Кодекс ЕС не освещает вопросы валютного контроля, льгот сотрудникам дипломатических представительств, ведения таможенной статистики, таможенных правонарушений, статуса должностных лиц таможенных органов. Однако он содержит положения касающиеся таможенной стоимости, происхождения товаров, классификации товаров, обжалования решений таможенных органов.

Различия в содержании двух кодексов свидетельствуют о разных принципах, заложенных в основу кодификации. Если Таможенный кодекс ЕС вобрал в себя все нормы и правила, касающиеся перемещения товаров через таможенную границу Сообщества и связанных с этим таможенных процедур, то Таможенный кодекс Республики Беларусь затрагивает в первую очередь функции таможенных органов.

Ниже остановимся на некоторых положениях Таможенного кодекса ЕС, характерных именно для таможенного регулирования Сообщества.

Решения таможенных властей. В соответствии с Таможенным кодексом ЕС решение (decision) — официальный акт таможенных ор­ганов по применению таможенных правил, предусмотренных для определенной ситуации. Такой акт создает юридические последствия для одного лица или ряда лиц, непосредственно определенных либо обладающих определенными признаками.

Кодекс регулирует пра­ва и обязанности таможенных органов, а также участников внешнеторговой деятельности в процессе принятия таможен­ными органами своих решений. Выделяют следующие обя­зательства:

1) обязанность лиц, заинтересованных в решении тамо­женных органов, представлять необходимые документы и информацию;

2) обязанность таможенных органов принимать решения и доводить их до сведения заинтересованных лиц насколько воз­можно скоро; на письменный запрос полагается письменный ответ; при невозможности ответить в установленные сроки необходимо объяснение причин и указание нового срока;

3) при отрицательном решении заинтересованное лицо должно быть ознакомлено с основаниями отказа и со своими правами на апелляцию.

Информация по таможенным правилам. Кодекс закрепляет право лиц на получение информации по таможенному законодательству у таможенных органов. Основанием отказа выдать такую информацию может служить только отсутствие связи запроса с реальными импортными или экспортными операциями. Информация предоставляется бесплатно, кроме случаев, когда требуются дополнительные расходы таможенных органов.

В Таможенном кодексе Сообщества регламентируется и такое понятие, как юридически обязательная тарифная информация (binding tariff information), которое по своей сути близко к предварительному решению, определенному в главе 39 Таможенного кодекса Республики Беларусь 1998 года Такая информация пре­доставляется таможенными органами по письменному запросу заявителя и обязывает их перед заявителем только в отношении тарифной классификации товаров. Заявитель должен доказать, что декларируемые им товары действительно соответствуют указанным в запросе. Информация, имеющая обязательный характер, действительна в течение шести лет с даты выдачи, при этом может быть отменена полностью или частично в случаях изменения законодательства Сообщества, изменений в товарной номенклатуре, применяемой в Сообществе, изменения обстоятельств, ставших основой для принятия решений.

Однако в случае отмены юридически обязательной тариф­ной информации у заявителя остается возможность использо­вать ее в течение шести месяцев после ее отмены, если он связан контрактами на товары, ставшие ее предметом.

Таможенные режимы. Характерной особенностью Таможенного кодекса ЕС является наличие понятий «таможенное назначение товара» (customs approved treatment or use) и «таможенный режим» (procedure). Под таможенным назначением подразумевается собственно помещение товара под таможенный режим, а также помещение товара на свободный склад (в свободную зону), реэкспорт, уничтожение и отказ в пользу государства. К таможенным режимам относятся:

• выпуск товара в свободное обращение;

• транзит;

• таможенный склад;

• переработка товара на таможенной территории;

• переработка под таможенным контролем;

• временный ввоз;

• переработка товара вне таможенной тер­ритории;

• экспорт;.

По-видимому, неотнесение уничтожения товаров, реэкспорта, отказа и др. к режимам вызвано тем, что в данных случаях использование товара после завершения оформления не регламентировано какими-либо обязательствами (процедурами) перед таможенными органами. Интересно, что случай реимпорта товаров (returned goods) вообще не отнесен к таможенным режимам или назначениям товара, а рассматривается в разделе «Привилегированные операции» (случаи освобождения от таможенных платежей).

Особенностью таможенного законодательства ЕС является также наличие двух разновидностей режима транзита: внешний транзит и внутренний транзит.

Внешний транзит означает перемещение из одного пункта в другой в пределах таможенной территории Сообщества:

а) товаров, не являющихся товарами Сообщества, без взи­мания импортных пошлин и сборов и применения мер торговой политики (но под таможенным контролем);

б) товаров Сообщества, подлежащих экспорту в третьи страны и прошедших соответствующие формальности; при этом возможно перемещение товаров через территорию государства, не являющегося членом ЕС (внешний коммунитарный транзит).

Процедура внешнего транзита считается оконченной в момент предъявления товара и сопроводительных документов таможенному учреждению в пункте назначения, обозначен­ном в условиях транзита.

Смысл процедуры внешнего транзита заключается:

а) в отсутствии необходимости уплаты таможенных платежей при перемещении товаров, не имеющих статуса товаров Сообщества, по таможенной территории Сообщества;

б) возможности таможенного оформления товаров Сообще­ства на экспорт в любом пункте внутри таможенной территории.

Внутренний транзит предполага­ет при соблюдении определенных условий перемещение това­ров Сообщества из одного пункта в другой в пределах тамо­женной территории Сообщества через территорию третьей стра­ны без изменения таможенного статуса товара (товары, имеющие статус товаров Сообщества, перевозятся из Италии через Швейцарию во Францию).

Значение режима внутреннего транзита заключается в отсутствии необходимости уплаты таможенных платежей при ввозе товаров на таможенную территорию Сообщества (в данном случае с территории Швейцарии на территорию Франции).

Для обеспечения режима как внутреннего, так и внешнего режима заключены соответствующие соглашения между ЕС и ЕАСТ, а также между ЕС и отдельными европейскими странами.

Помещение товара под таможенный режим. Законодательство ЕС предусматривает, что для всех товаров, помещаемых под какой-либо таможенный режим, должна быть представлена таможенная декларация – акт, посредством которого лицо в установленной форме выражает намерение поместить товар под определенный таможенный режим.

Таможенный кодекс предусматривает следующие формы таможенной декларации: письменная, электрон­ная, устная или другие допустимые законодательством формы.

Письменная форма — так называемый Единый админист­ративный документ (SAD); в некоторых слу­чаях допускаются и другие документы (в частности, товарно-транспортные документы, предусмотренные международны­ми конвенциями о транспортном сообщении).

Письменная декларация должна сопровождаться другими документами: счетом-фактурой (инвойсом), при необходимос­ти декларацией таможенной стоимости, документами, подтвер­ждающими применение преференциальных тарифных мер, другими документами, необходимыми для конкретных тамо­женных процедур.

Декларант — лицо, предъявляющее товары для таможен­ного контроля вместе со всеми необходимыми сопроводитель­ными документами, — должен иметь статус лица, домилицированного в Сообществе (кроме процедур транзита и временного ввоза).

Кодекс допускает упрощенную процедуру для письменной формы подачи таможенной декларации. Основанием для при­менения упрощенной формы служит общий, периодический или повторяющийся характер экспортно-импортной операции. Такими упрощенными формами могут быть:

• упрощенная декларация (данные, необходимые для иден­тификации товара);

• товаросопроводительные документы;

• внесение в учетные записи;

• упрощенная декларация для коммунитарного транзита.

Упрощенная форма не только декларирования, но всего процесса оформления обычно применяется в отношении крупных производителей (например, фирмы «Фиат» в Италии).

Электронная форма — представление таможенным орга­нам необходимой для таможенного оформления информации посредством электронного обмена данными в согласованном стандарте. Возможны полная и упрощенная формы. Иногда обязательно представление копии декларации на бумаге.

Правила декларирования, относящиеся к письменной фор­ме, применяются и для электронного декла­рирования.

Устная форма не применяется для:

а) товаров, в отно­шении которых может возникнуть обязательство о возврате пошлин или других платежей;

б) товаров, запрещенных или ог­раниченных для ввоза (вывоза);

в) товаров, на которые рас­пространяются особые таможенные правила.

При выпуске в свободное обращение устная форма тамо­женной декларации может применяться для следующих кате­горий товаров:

а) предназначенных не для коммерческих целей (личный багаж; пред­меты, пересылаемые частным лицам; другие предметы, при­знанные таможенными органами не имеющими значительной экономической важности);

б) товаров коммерческого характера, не превышающих установленной в Сообществе стоимости (если эти товары не являются частью регулярных поставок или более крупной партии);

в) некоторых других категорий товаров, указанных в Регламенте по применению Кодекса.

Для названных категорий товаров помимо устной формы дек­ларации Кодекс допускает декларирование в форме других актов (действий), приравненных к таможенной декларации. В частности, такими действиями могут быть: проход по «зеленому коридору»; разрешенный проход через таможенный контроль без предъявления декларации; установка специального знака (nothing to declare) под стекло пассажирского автомобиля.

Таможенный долг. Статья 4 Таможенного кодекса ЕС дает следую­щее определение таможенного долга: это обязательство лица уплатить сумму импортной пошлины (таможенный долг по им­порту) или экспортной пошлины (таможенный долг по экспор­ту) на определенные товары в соответствии с действующими правилами Сообщества. Данное определение подчеркивает принципиальное различие между понятиями «таможенная по­шлина» и «таможенный долг»: под первым понимается сумма денег, подлежащая уплате за импорт и экспорт товаров, под вторым — обязательство по уплате указанной суммы.

Прак­тическое значение такого разделения существенно: появле­ние основания для уплаты пошлины (в силу импорта или экс­порта товаров) не влечет за собой необходимости ее немедлен­ной оплаты. То есть импортер (экспортер) может пустить то­вары в коммерческий или промышленный оборот, не дожидаясь окончания таможенного оформления, связанного с импортом (экспортом) этих товаров. Более того, субъекты хозяйственной деятельности имеют возможность произвести по­гашение таможенного долга уже после продажи (потребления) импортируемых или экспортируемых товаров, что, безусловно, способствует развитию внешней торговли Сообще­ства.

Обжалование действий таможенных органов. Таможенный кодекс Сообщества устанавливает базовые положения по вопросу рассмотрения жалоб в области тамо­женного регулирования. Согласно Кодексу каждое лицо име­ет право на обжалование решений таможенных органов, при­нятых во исполнение таможенного законодательства и непос­редственно касающихся данного лица. Такое же право имеют и лица, обратившиеся в таможенные органы за решением и не полу­чившие ответ в установленные сроки.

Право на обжалование может быть реализовано двумя способами:

1) первоначально — путем подачи жалобы в уполномочен­ные таможенные органы государства — члена ЕС;

2) если жалоба была отклонена — путем обращения в суд или другой аналогичный независимый орган согласно действующим правилам в государствах — членах ЕС.

Подача жалобы на какое-либо решение не влечет за со­бой приостановку действия данного решения, однако Кодекс наделяет таможенные органы правом приостанавливать реше­ния, если их несоответствие таможенному законодательству ЕС очевидно либо если такое решение угрожает непоправи­мым ущербом лицу, подавшему жалобу. При этом если решение, действие которого приостановлено, имеет отношение к взиманию импортных или экспортных пошлин, таможенные органы должны требовать каких-либо гарантий уплаты этих пошлин. Гарантии не требуются тогда, когда в силу обстоя­тельств они могут привести к серьезным экономическим или социальным осложнениям.

Процедура рассмотрения жалоб на действия (решения) таможенных органов определяется каждым государством — членом ЕС самостоятельно. Кодекс особо оговаривает, что положения раздела VIII не распространяются на заявления об отмене или пересмотре решений таможенных органов, принятых на основе уголовно-правовых норм.