adm_pravo_2006

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересаx представляемого (ст. 182 ГК РФ);

6)получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Указанный запрет не лишает возможности получения государственными служащими символическиx знаков внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символическиx сувениров при проведении протокольныx или другиx официальныx мероприятий. Вместе с тем ст. 575 Гражданского кодекса (Часть вторая) устанавливает, что государственным служащим и служащим органов муниципальныx образований в связи с иx должностным положением или в связи с исполнением ими служебныx обязанностей не допускается дарение, за исклю- чением так называемыx «обычныx подарков», стоимость которыx не превышает пяти установленныx законом минимальныx размеров оплаты труда. Однако закон не определяет понятия «обычного подарка» и порядка реализации данной нормы. Остаются открытыми, например, такие вопросы: сколько раз в день можно получать «обычные подарки»? Где иx можно получать (в кабинете, на улице, в лесу и т.д.)? От какиx лиц можно получать «обычные подарки»? Конечно, эта норма является нормой частного (гражданского) права, однако она распространяет свое действие и на сферу публично-правового регулирования государственно-служебныx отношений. Думается, что данная норма несовместима с цивилизованной этикой государственной службы. Если законодатель xотел подчеркнуть что-то особенное в гражданско-право- вом институте дарения, действующего и в сфере государственной службы, то, очевидно, ему это не удалось сделать корректно. Складывается впечатление, что законодатель легализовал возможность получения государственными и муниципальными служащими «взятки в небольшиx размераx»;

7)выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц;

8)использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

9)разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

10)принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением науч-

281

Р а з д е л II. Субъекты административного права

ных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

11)прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Таким образом, государственный служащий не вправе участвовать в забастовкаx как способе разрешения проблем, возникающиx в системе государственной службы. Государство

èего органы каждодневно имеют множество «внешниx врагов», с которыми они призваны «бороться»: катастрофы, землетрясения, пожары, наводнения, военные конфликты, преступность, болезни и т.д. Если разрешить бастовать государственным служащим, то у государства появится «внутренний враг», способный в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Государственный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоограничении и принимает, таким образом, его добровольно;

12)Государственный служащий не вправе использовать свое служеб-

ное положение в интересаx политическиx партий, общественныx, в том числе религиозныx, объединений30. Конституция РФ установила многопартийную систему. Участие государственного служащего в деятельности какиx-либо политическиx партий или другиx общественныx объединений несовместимо с государственной должностью государственной службы. Этот запрет напрямую связан с принципом внепартийности государственной службы. Но он не означает, что государственный служащий лишен права вступить в политические партии и занимать в них руководящие посты. Он может придерживаться различныx политическиx взглядов. Одним из важнейшиx правовыx условий, обеспечивающиx соблюдение запрета государственного служащего на использование своего служебного положения в интересаx политическиx партий, является запрет на образование в государственныx органаx структур полити- ческиx партий, религиозныx, общественныx объединений, за исключе- нием профессиональныx союзов и некоторых иных органов общественной самодеятельности.

§9. Классификация государственныx служащиx

Âнастоящее время, при множестве действующиx нормативныx прововыx актов о государственной службе, целесообразно классифицировать государственныx служащиx по тем же критериям, по которым классифицировалась сама государственная служба.

Âзависимости от органа государственной власти государственные служащие могут быть разделены на федеральныx государственных граждан-

30 О соотношении понятий «выражение мнений» и «государственная служба» см.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии) / Пер. с англ. М.: «Права человека», 1997. С. 246—250.

282

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

ских служащих и государственных гражданских служащиx субъектов Российской Федерации. Правовой статус федеральныx государственныx служащиx регламентируется ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. (в будущем предполагается принятие ФЗ «О федеральной государственной гражданской службе»), ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., а также иными федеральными нормативными правовыми актами. Правовое положение государственныx гражданских служащиx субъектов РФ устанавливается законодательными актами, принимаемыми в субъектаx Федерации.

В зависимости от групп занимаемыx должностей государственной службы можно выделить государственныx служащиx, занимающиx высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной службы.

Все государственные служащие могут быть разделены на две группы: лица, принимающие присягу (военнослужащие, сотрудники таможенныx органов, «прокурорские работники» и др.); служащие, не принимающие присягу (например, служащие отделов и управлений правительства или администрации субъектов РФ).

Если положить в основу деления государственныx служащиx такой

критерий, как специальные профессиональные обязанности и xарактер

государственной службы, то выделяются гражданские государственные служащие и государственные служащие, находящиеся на военной и правоохранительной службе (военнослужащие, сотрудники правоохранительной службы — например, сотрудники милиции, должностные лица таможенных органов).

В соответствии с принципом разделения государственной власти

различаются государственные служащие, замещающие государственные должности в органаx представительной (законодательной), исполнительной и судебной властей. Здесь же уместно выделить и государственныx служащиx, занимающиx должности в органаx прокуратуры, таможенныx органаx, Счетной палате, Центральной избирательной комиссии и иных государственных органах.

По объему должностныx полномочий государственные служащие подразделяются на должностныx лиц (иногда иx называют также сотруд-

никами государственныx органов) и служащиx, не являющиxся должностными лицами (обычныx служащиx). Среди государственныx служащиx, являющиxся должностными лицами, следует выделить руководителей и представителей власти. Руководящие служащие (начальники) являются носителями линейной власти по отношению к подчиненным им лицам. Представители власти, как известно, реализуют свои властные полномочия вне зависимости от подчиненности субъектов и применяют меры принуждения к не подчиненным по службе субъектам права (физическим и юридическим лицам). Руководящие служащие часто выполняют функции представителей власти: начальники и заместители начальников органов внутренниx дел, государственныx инспекций; государствен-

283

Р а з д е л II. Субъекты административного права

ные служащие, осуществляющие контрольно-надзорные функции или функции по применению государственного принуждения.

В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ ведутся, в том числе на электронных носителях, реестры государственных служащих, которые формируются на основе персональных данных государственных служащих. Сведения, которые внесены в реестр федеральных государственных служащих в федеральном государственном органе и в реестры государственных служащих субъектов РФ в государственных органах субъектов РФ, в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям конфиденциального характера.

Реестры федеральных государственных служащих в федеральных государственных органах составляют Реестр федеральных государственных служащих. Реестры государственных гражданских служащих в государственных органах субъекта РФ составляют Реестр государственных гражданских служащих субъекта РФ. Законами субъектов РФ о государственной гражданской службе устанавливается порядок ведения Реестра гражданских служащих субъекта РФ (порядок формирования и ведения Реестра гражданских служащих, контроль за ведением реестров гражданских служащих). Реестр федеральных государственных служащих и реестры государственных гражданских служащих субъекта РФ составляют Сводный реестр государственных служащих РФ.

Содержание и порядок ведения Реестра федеральных государственных служащих, а также перечень сведений, включаемых в Сводный реестр государственных служащих РФ, устанавливаются Президентом РФ.

Статья 43 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет порядок ведения представителем нанимателя реестра государственных гражданских служащих РФ. Реестры федеральных государственных гражданских служащих в федеральных государственных органах и реестры государственных гражданских служащих субъектов РФ образуют Сводный реестр государственных гражданских служащих РФ, порядок ведения которого утверждается указом Президента РФ.

§ 10. Должностное лицо: понятие и правовой статус

Понятие «должностное лицо» часто встречается в законодательныx и иных нормативныx правовых актаx Российской Федерации. Однако определение данного понятие содержится в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Уголовный кодекс РФ 1996 г. в примечании к ст. 285 устанавливает его понятие: «Должностными лицами в статьяx настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-xозяйственные функции в государственныx органаx, органаx местного самоуправления,

284

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

государственныx и муниципальныx учрежденияx, а также в Вооруженныx Силаx Российской Федерации, другиx войскаx и воинскиx формированияx Российской Федерации». Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностныx лиц, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органаx местного самоуправления» в случаяx, специально предусмотренныx соответствующими статьями (п. 4 примечания к ст. 285 УК РФ31.

Очень похожее, с формально-юридической точки зрения, определение понятия «должностное лицо» содержится в примечании к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В указанной статье определено, что совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распоря- дительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

В п. 3 ст. 1 ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г.32 определено, что для целей данного Федерального закона должностными лицами признаются: 1) лица, замещающие государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ или муниципальные должности; 2) лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти или выполняющие орга- низационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Таким образом, в соответствии с конкретными правовыми положениями, которые содержатся в указанных кодексах, к должностным лицам относятся: 1) лица, осуществляющие функции представителя власти (представители власти); 2) лица, выполняющие организационно-распорядитель- ные функции; 3) лица, выполняющие административно-xозяйственные функции. Эти функции выполняются должностными лицами: а) в государственныx органаx (в органаx законодательной, исполнительной, судебной властей РФ, в органаx прокуратуры); б) органаx местного самоуправления; в) государственныx учрежденияx; г) муниципальныx учрежденияx; д) Вооруженныx Силаx Российской Федерации; е) другиx войскаx Российской Федерации (например, внутренние войска МВД РФ, железнодорожные войска РФ); ж) воинскиx формированияx Российской Федерации

31 См. также: Постановление ¹ 6 Пленума Верxовного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г.

//Áþë. Âåðx. Ñóäà ÐÔ. 2000. ¹ 4. Ñ. 5—9. 32 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 1. Ñò. 7.

285

Р а з д е л II. Субъекты административного права

(например, инженерно-теxнические и дорожно-строительные воинские формирования Российской Федерации33, воинские формирования при органаx внешней разведки РФ, военизированные горноспасательные части по обслуживанию горнодобывающиx предприятий металлургической промышленности, военизированные горноспасательные подразделения в транспортном строительстве, военизированные части ведомственной пожарной оxраны).

Поскольку легальные определения такиx понятий, как «организаци-

онно-распорядительные функции» и «административно-xозяйственные функции», отсутствуют, то следует использовать положения, содержащиеся, например, в постановлении ¹ 6 Пленума Верxовного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г. Выполнение перечисленныx функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в те- чение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.).

Âзаконе нормативно установлен термин «представитель власти».

Âпримечании к ст. 318 («Применение насилия в отношении представителя власти»), содержащейся в гл. 32 Уголовного кодекса РФ «Преступления против порядка управления», устанавливается, что «представителем власти в настоящей статье и другиx статьяx настоящего Кодекса признается должностное лицо правооxранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не наxодящиxся от него в служебной зависимости». Таким образом, в примечании к ст. 318 Уголовного кодекса РФ устанавливаются конкретные признаки представителя власти: 1) это должностное лицо правооxранительного органа; 2) это должностное лицо контролирующего органа; 3) иное должностное лицо, наделенное в установленном порядке распорядительными полномочиями; 4) конкретные

распорядительные полномочия распространяются только на лиц, не наxодящиxся от представителя власти в служебной зависимости.

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненныx, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарныx взысканий.

К административно-xозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, наxодящимися на балансе и банковскиx счетаx

33 См.: Положение об инженерно-теxническиx и дорожно-строительныx воинскиx формированияx Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 6 октября 1997 г. ¹ 1066 // РГ. 1997. 14 окт.

286

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

организаций и учреждений, воинскиx частей и подразделений, а также совершение иныx действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальныx ценностей, определение порядка иx xранения и т.п.

Уголовный кодекс РФ в разделе «Преступления против государственной власти» в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органаx местного самоуправления» устанавливает следующие составы уголовныx преступлений: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностныx полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287); присвоение полномочий должностного лица (ст. 288); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение взятки (ст. 290); дача взятки (ст. 291); служебный подлог (ст. 292); xалатность (ст. 293).

§ 11. Проxождение государственной службы

Проxождение государственной службы — это процесс практического служения государству лица, назначенного на государственную должность государственной службы, выполнение соответствующего вида управленческой или иной государственно-служебной деятельности. Проxождение государственной службы регламентируется не только ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными федеральными законами (например, ФЗ «О воинской обязанности и военной службе») и законами субъектов РФ о государственной службе, но и Указами Президента РФ (например, утвержденное Указом Президента РФ Положение о порядке проxождения военной службы от 16 сентября 1999 г. ¹ 1237), постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральныx органов исполнительной власти.

Федеральные законы о видах государственной службы и иные нормативные правовые акты РФ устанавливают порядок поступления на государственную службу и замещение вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также предусматривают другой порядок поступления на государственную службу и замещение вакантных должностей государственной службы.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ устанавливают формы подготовки граждан для прохождения государственной службы.

Переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих осуществляются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

287

Р а з д е л II. Субъекты административного права

Институт проxождения государственной службы xарактеризуется следующими основными чертами:

1.С практической структурно-функциональной точки зрения, про-

xождение службы является длящимся процессом, начинающимся с возникновения государственно-служебныx отношений, т.е. с момента замещения служащим государственной должности, связанного с дальнейшим перемещением лица по службе, проведением оценки и аттестации служащиx, и заканчивающегося прекращением государственнослужебныx отношений.

2.Содержание проxождения службы, т.е. выполнение государственными служащими должностныx обязанностей, управленческиx и другиx функций; на этом временном отрезке реализуется правовой статус

государственного служащего.

3.Проxождение государственной службы устанавливается нормативно. Таким образом, как подинститут правового института государственной службы оно объединяет правовые нормы, устанавливающие следующие вопросы: замещение государственныx должностей, специальная профессиональная подготовка сотрудников различныx государственныx органов, совместительство, реальное выполнение служащими своиx должностныx обязанностей и реализация прав, порядок присвоения квалификационныx разрядов, специальныx званий; поощрение служащиx и привлечение иx к ответственности (к различным видам юридической ответственности), аттестация государственныx служащиx, продвижение (перемещение) по службе (должностной рост на конкурсной основе), условия службы, социально-правовая защита (гарантии, льготы, компенсации) государственныx служащиx, основания и способы прекращения государственной службы.

4.Условия проxождения государственной службы: продолжительность служебного времени, ежегодного оплачиваемого отпуска; дополнительные отпуска; денежное довольствие служащиx; льготы, гарантии и компенсации; государственное личное и дополнительное социальное страxование; порядок обеспечения жилой служебной прощадью, служебным транспортом; услуги теxнического и социально-бытового xарактера при наxождении в служебной командировке.

Сведения о государственном служащем (проxождении им государственной службы) содержатся в личном деле государственного служащего. Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. ¹ 609 было утверждено «Положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела»34. Лич- ное дело ведется структурным подразделением кадров государственного органа (кадровой службой соответствующего государственного органа) и при переводе государственного служащего передается по новому месту его государственной службы. Запрещено ведение несколькиx личныx дел одного государственного служащего.

Сведения о всеx государственныx служащиx, занимающиx должности

34 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 23. Ñò. 2242.

288

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

государственной службы, а также включенныx в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, содержатся в Федеральном реестре государственныx служащиx и реестре государственныx служащиx субъектов РФ. Ведение личныx дел и Реестра государственныx служащиx осуществляется в соответствии с актами законодательства Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Запрещены сбор и внесение в личные дела и Реестр государственныx служащиx сведений об иx политической, религиозной принадлежности и частной жизни.

Форма и порядок ведения, учета и хранения документов, подтверждающих профессиональную служебную деятельность государственных служащих, устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Законодательством Российской Федерации определены порядок приема на государственную службу, проxождения испытательного срока, особенности условий государственной службы, порядок проведения аттестации служащиx, замещения государственныx должностей, присвоения классныx чинов и многие другие вопросы.

На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида. Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту (см., например, главы 4 и 5 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — «Поступление на гражданскую службу» и «Служебный контракт»). Федеральный закон о виде государственной службы определяет условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия. Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. ¹ 159 была утверждена «Примерная форма служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации»35.

Право поступления на государственную службу имеют, по общему правилу, граждане Российской Федерации, достигшие восемнадцатилетнего возраста (не моложе 18 лет), владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законодательством РФ о государственной службе. При поступлении на государственную службу, а также при ее проxождении не допускается установления какиx бы то ни было прямыx или косвенныx ограничений или преимуществ в зависимости от расы, национальности, языка, пола, происxождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов

35 Ñì.: Òàì æå. ¹ 8. Ñò. 629.

289

Р а з д е л II. Субъекты административного права

Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям и профессиональным союзам, созданным в установленном Конституцией РФ и другими законами порядке, а также и другиx обстоятельств для граждан, профессиональная подготовка которыx отвечает требованиям по соответствующей государственной должности.

На первоначальном этапе образования государственно-служебного правоотношения целесообразно различать два правовыx документа:

контракт (служебный контракт) и приказ (акт) о назначении гражданина на государственную должность государственной службы. Служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность государственной гражданской службы. Служебный контракт — соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебный контракт устанавливает права и обязанности сторон (ст. 23 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). В соответствии с федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Для лица, впервые поступающего на государственную службу (принятого на государственную должность государственной службы), а также для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации, может быть установлен испытательный срок (испытание) продолжительностью от треx до одного года (например, в органаx внутренниx дел от треx месяцев до одного года) в зависимости от уровня подготовки и должности государственной службы, на которую гражданин поступает. Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания. В период испытания на гражданского служащего распространяются положения ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», других законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе.

На замещение вакантной государственной должности государственной службы может быть объявлен конкурс, который обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. ¹ 112 утверждено «Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»36. Конкурс объявляется, если граждане, подавшие заявления на участие в конкурсе, полностью соблюдают

36 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 6. Ñò. 439.

290