adm_pravo_2006

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

оборотом наркотических средств и психотропных веществ и организации Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утв. Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 12 мая 2004 г. ¹ 138; Вопросы денежного довольствия сотрудников, имеющих специальные звания и замещающих должности в центральном аппарате Федеральной таможенной службы: Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. ¹ 1619; Положение о Федеральной службе исполнения наказаний: Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. ¹ 1314; Положение о Федеральной службе судебных при-

ставов: Утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. ¹ 1316.

§ 5. Виды государственной гражданской службы

5.1. Федеральная государственная гражданская служба

Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномо- чий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба осуществляется на должностяx в аппарате федеральныx органов представительной, исполнительной и судебной властей. Согласно российскому законодательству о федеральной государственной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верxовного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, установленный законодателем перечень федеральныx государственныx гражданских служащиx не является закрытым (исчерпывающим), и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения.

5.2. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации

Государственная гражданская служба субъекта РФ является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Государственная гражданская служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти каждого

261

Р а з д е л II. Субъекты административного права

субъекта РФ, поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие законы субъектов Федерации. Практически все субъекты Российской Федерации за прошедшие восемь лет разрабатывали, принимали, вносили в них изменения и дополнения в соответствии с развитием рамочного федерального законодательства о государственной службе или о государственной гражданской службе. Новый этап в формировании региональной государственной гражданской службы положили ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В 2004—2005 гг. органами государственной власти субъектов РФ было принято свыше ста нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные отношения на гражданской службе. 21 субъект РФ принял новые законы о государственной гражданской службе, 43 субъекта РФ внесли изменения в ранее принятые ими законы о государственной службе; были приняты и иные законы, изменяющие государственно-служебные отношения в субъектах РФ13. В субъектах РФ стали разрабатываться и приниматься законы о государственной гражданской службе, регулирующие государственно-служебные отношения в соответствующиx субъектаx Федерации. Принимаемые в субъектаx Федерации законодательные акты не должны противоречить Конституции РФ и ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Например, в Воронежской области принят закон Воронежской области «О государственной гражданской службе Воронежской области»14 от 30 мая 2005 г. Также в Воронежской области действует закон Воронежской области «О денежном содержании государственных служащих Воронежской области»15 от 31 января 2002 г., в который неоднократно вносятся изменения и дополнения. В Воронежской области в той или иной степени государственно-служебные отношения регламентируются также следующими законодательными актами Воронежской области: Устав Воронежской области16: Принят 25 мая 2006 г. областной Думой; Закон Воронежской области от 31 января 2002 г. «О государственных должностях Воронежской области» от 30 мая 2005 г.17; Закон Воронежской области «Об оплате труда работников, замещающих должности, не отнесенные к государственным должностям государственной службы Воронежской области, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов государственной власти Воронежской области»: Принят областной Думой 15 мая 2002 г. (в ред. Закона Воронежской области от 26 мая 2005 г.)18; Закон Воронежской области

13См.: Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. ¹ 2.

Ñ.24—36.

14См.: Коммуна. 2005. 31 мая; 2 июля, 13 окт.

15Ñì.: Òàì æå. 2002. 1 ôåâð.; 2005. 13 îêò.

16Ñì.: Òàì æå. 2006. 10 èþíÿ.

17Ñì.: Òàì æå. 2005. 31 ìàÿ.

18Ñì.: Òàì æå. 2002. 23 ìàÿ; 2005. 31 ìàÿ.

262

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

«О пенсионном обеспечении государственных служащих Воронежской области за выслугу лет: Принят областной Думой 10 июля 2002 г. (в ред. Закона Воронежской области от 26 мая 2005 г.)19; О реализации Закона Воронежской области «О пенсионном обеспечении государственных служащих Воронежской области20 от 18 декабря 2002 г.

Государственной гражданской службой Воронежской области счи- тается вид государственной службы, представляющий собой профессиональную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы Воронежской области по обеспечению полномочий го-

сударственных органов области и (или) лиц, замещающих государ-

ственные должности Воронежской области, на основе единых принципов гражданской службы РФ. Должности гражданской службы Воронежской области учреждаются Законом Воронежской области в це-

лях обеспечения полномочий государственных органов и (или) лиц, замещающих государственные должности Воронежской области, и включаются в реестр должностей гражданской службы Воронежской области. Реестр должностей гражданской службы Воронежской области — это должности гражданской службы Воронежской области, классифицированные по государственным органам Воронежской области, категориям, группам и иным признакам. Реестр должностей гражданской службы Воронежской области является приложением к закону Воронежской области «О государственной гражданской службе Воронежской области». Другими приложениями к данному закону Воронежской области являются: Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы Воронежской области гражданским служащим; Положение о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; Положение о порядке ведения Реестра гражданских служащих Воронежской области; Временное положение о порядке медицинского обследования граждан, изъявивших желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы Воронежской области либо на включение в кадровый резерв; Положение об удостоверении гражданского служащего; Положение о порядке предоставления отпусков гражданским служащим; Положение о порядке и условиях командирования гражданского служащего на территории Российской Федерации; Положение о порядке заключения договора о профессиональной подготовке кадров для гражданской службы Воронежской области; Положение о формировании государственного заказа на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих; Положение о кадровом резерве на гражданской службе Воронежской области.

Как правило, законы субъектов РФ о государственной (также и о муниципальной) службе соответствующиx субъектов РФ фиксируют следующие важнейшие блоки государственно-служебныx вопросов и отношений: определение содержания и основныx элементов государствен-

19См.: Коммуна. 2002. 18 июля; 2005. 31 мая.

20Ñì.: Òàì æå. 2003. 13 ôåâð.

263

Р а з д е л II. Субъекты административного права

ной службы субъектов РФ; перечисление и конкретизация установленныx федеральным законодательством о государственной службе принципов государственной службы субъектов РФ; ранжирование государственныx должностей в субъекте РФ с учетом соответствующиx положений «рамочного» федерального закона о системе государственной службы; разработка и утверждение квалификационныx требований по должностям, замещаемым государственными гражданскими служащими субъектов РФ; уточнение перечня прав и обязанностей государственныx гражданских служащиx субъектов РФ; установление оснований и видов поощрения государственныx служащиx субъектов РФ; детализация определенныx федеральным законодательством порядка, условий и мер дисциплинарной ответственности государственныx служащиx; конкретизация установленныx федеральным законодательством ограничений для государственного служащего; определение содержания государственной тайны субъекта РФ; усиление и уточнение гарантий для государственныx служащиx, установленныx федеральным законодательством; закрепление порядка назначения и размеров денежного содержания государственныx служащиx субъектов РФ на основе норм федерального законодательства; дополнение федерального перечня компенсационныx выплат и пособий государственным служащим; установление условий предоставления и продолжительности дополнительныx отпусков и отпусков без соxранения денежного содержания; определение процедуры поступления на государственную службу; установление порядка проведения государственныx квалификационныx экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должности, а также аттестаций государственныx служащиx; детализация правового меxанизма прекращения государственно-служебныx отношений; определение условий и процедуры прекращения государственной службы.

Таким образом, государственная гражданская служба в субъектаx РФ должна регулироваться федеральными законами, а также законами субъектов РФ о государственной службе субъектов Российской Федерации.

§ 6. Управление государственной службой

Управление государственной службой xарактеризуется следующими признаками: 1) это практическая деятельность по определению основныx направлений развития и реального функционирования всеx элементов правового института государственной службы; 2) это функция государственныx органов, которая 3) осуществляется в определенныx орга- низационно-правовыx формаx и 4) реализуется специально созданными государственными органами; 5) основной целью управления является удовлетворение интересов государства и публичныx интересов в целом; 6) управление основывается на принципаx законности, гласности, под- чиненности вышестоящим государственным органам и должност-ным лицам нижестоящиx государственныx органов и государственныx служащиx, единства основныx требований, предъявляемыx к государственной службе, стабильности государственной службы.

В главе 3 ФЗ «О системе государственной гражданской службы Рос-

264

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

сийской Федерации» устанавливается система управления государственной службой как на уровне Российской Федерации (федеральном уровне), так и в субъектах РФ (на уровне субъектов РФ). Система управления государственной службы формируется как минимум для достижения следующих трех целей:

во-первых, для осуществления координации деятельности государственных органов и их должностных лиц на всех этапах практической организации и функционирования государственной службы и реализации правового статуса государственных служащих, например: при разрешении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих РФ, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих;

во-вторых, для осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о государственной службе;

в-третьих, для совершенствования государственной службы, разработки федеральных программ и программ субъектов РФ по ее реформированию.

Немаловажным фактором построения и функционирования современной системы управления государственной службы является проводимая в России административная реформа, в структуре которой институт управления государственной службой занимает одно из важных мест. Важными итогами административной реформы стали новые федеральные законы о государственной службе и ее системе. Другие нормативные правовые акты, принятые в период 2004—2006 гг., конкретизируют положения федеральных законов о государственной службе и направлены на обеспечение их полной реализации.

Важнейшим средством улучшения управления государственной службой является формирование кадрового резерва для замещения должностей государственной службы. Существует четыре вида кадрового резерва: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта РФ и кадровый резерв в государственном органе субъекта РФ.

Средства федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ направляются на финансирование соответственно федеральной государственной службы и государственной гражданской службы субъекта РФ. Порядок такого финансирования устанавливается федеральными законами, законами субъектов РФ, иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Управление государственной службой осуществляется на федеральном уровне следующими субъектами: 1) Президент РФ, Руководитель Администрации Президента РФ и иные должностные лица; 2) Правительство РФ; 3) Руководитель Аппарата Правительства РФ — федеральный

265

Р а з д е л II. Субъекты административного права

министр; 4) руководители федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств); 5) руководители иных федеральных государственных органов, обладающие полномочиями по решению кадровых вопросов и управлению государственной службой; 6) специальные органы и подразделения (отделы, управления, главные управления, департаменты), создаваемые для решения вопросов управления государственной службы и обеспечи- вающие реализацию полномочий руководителей федеральных государственных органов в области государственной службы. Эти органы и специально создаваемые подразделения государственных органов осуществляют функцию руководства кадровой работой, создают условия и порядки осуществления государственными служащими возложенных на них полномочий, объем и характер которых устанавливается соответствующими нормативными правовыми актами, регламентирующими государственно-служебные отношения. Например, для непосредственного управления государственной службой и содействия Президенту в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы в Администрации Президента РФ созданы Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам и Управление Президента РФ по вопросам государственной службы. В Положении об этих подразделениях Администрации Президента РФ устанавливаются их задачи и функции.

Законы субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе соответствующих субъектов РФ устанавливают общую систему управления гражданской службой. Специальный орган по управлению государственной службой субъекта РФ создается в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Основными целями государственного органа по управлению государственной службой субъекта РФ являются:

выработка предложений по проведению кадровой политики, а также для осуществления контроля за ее реализацией;

координация деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на гражданскую службу субъекта РФ, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения гражданской службы; ведения Реестра гражданских служащих, использования кадрового резерва для замещения должностей гражданской службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих;

осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ о гражданской службе;

подготовка и внесение предложений о реализации законодательства о гражданской службе;

обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов, созданной в государственном органе по управлению государственной службой субъекта РФ, и участия в деятельности аналогичных

266

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

комиссий, создаваемых в государственных органах, а также в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий;

подготовка предложений о проведении эксперимента в рамках программы развития гражданской службы субъекта РФ;

решение иных вопросов, отнесенных к компетенции государственного органа по управлению государственной службой субъекта РФ федеральным законодательством, а также законодательством субъекта РФ.

§ 7. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы: понятие, структура и виды

Вопрос о принципаx государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы. Термин «принципы государственной службы» указывает на основополагающие черты, сущностные xарактеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института. Муниципальная служба, как и государственная, также имеет определенные принципы21, причем по своему содержанию и функциональным xарактеристикам принципы государственной и муниципальной служб во многом совпадают.

Принципы государственной службы — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственныx органов, полномочий государственныx служащиx, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы.

Принципы современной государственной службы закрепляются федеральными законами о государственной службе, главнейшими из которых являются ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. и ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. Принципы основных видов государственной службы устанавливаются также в других нормативных правовых актах, где определяются особенности прохождения службы (например, Положение о службе в органаx внутренниx дел Российской Федерации: Утв. Постановлением Верxовного Совета РФ от 23 декабря 1992 г.; Положение о порядке проxождения военной службы: Утв. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. ¹ 1237).

При классификации принципов государственной службы, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выде-

лять конституционные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующиx законодательныx актаx. Организационные принципы отражают меxанизм построения и функциониро-

21 См., например: ФЗ «Об основаx муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. (в ред. ФЗ от 13 апреля 1999 г.) // СЗ РФ. 1998. ¹ 2. Ст. 224; 1999. ¹ 16. Ст. 1933.

267

Р а з д е л II. Субъекты административного права

вания государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственныx органаx.

ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. (ст. 3) устанавливает основные принципы построения

èфункционирования системы государственной службы, т.е. в нем говорится, с одной стороны, о принципах построения системы государственной службы, а с другой — о принципах функционирования этой системы государственной службы. Таким образом, речь идет не о принципах самой государственной службы, а, очевидно, о принципах организации и деятельности государственной службы.

Еще одной особенностью правового установления принципов государственной службы является наличие основных и иных (других) принципов государственной службы. Статья 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» регламентирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные законы о видах государственной службы могут предусматривать также другие принципы построения и функционирования государственной службы, которые будут учитывать их особенности. Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Например, ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. предусматривает в ст. 4 «принципы гражданской службы»: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы

èгражданской службы субъектов РФ; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Как видно, перечисленные принципы гражданской службы не во всем совпадают с перечнем основных принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации. Наконец, существует еще одна особенность в наименовании принципов государственной службы. ФЗ «О государственной службе российского казачества»22 от 5 декабря 2005 г. (ст. 4) называет их основными принципами несения российским каза- чеством государственной службы. В числе таких принципов можно увидеть: законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан РФ к государственной службе, взаимосвязь государственной и муниципальной службы; профессионализм и компетентность государственных служащих; защищенность го-

22 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 50. Ñò. 5245.

268

Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие

сударственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность государственных органов и должностных лиц, физических и юридических лиц.

Конституционные принципы государственной службы.

1. Принцип верxовенства Конституции РФ и федеральныx законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инст-

рукциями при исполнении государственными служащими должностныx обязанностей и обеспечении иx прав. В ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» этот принцип называется принципом законности. Государственный служащий обязан выполнять все свои действия только в пределаx компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством Российской Федерации; он вправе осуществлять полномочия в пределаx предоставленныx ему прав и в соответствии с должностными обязанностями. Государственный служащий должен выполнять установленные для него законодательством обязанности, правильно использовать предоставленные ему права, соблюдать определенные законами ограничения и запреты по государственной службе. Он имеет право принимать только конкретные правовые акты управления, обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие управленческиx решений требованиям законности, целесообразности и эффективности; правовые акты управления должны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к такого рода нормативным правовым документам.

2.Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, иx непосредственного действия; обязательность их признания, соблюдения и защиты. Конституция РФ провозглашает высшей ценностью права и свободы человека и гражданина. Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении

èв организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всеx другиx сфераx жизни.

Государственные служащие всеx органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необxодимостью признания, обеспечения

èзащиты прав и свобод человека и гражданина.

3.Принцип единства системы государственной власти, разграни-

чения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет этот принцип как принцип федерализма,

обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномо-

чий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Россия является федеративным государством — государственная власть осуществляется в ней не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ.

269

Ðа з д е л II. Субъекты административного права

4.Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Главным содержанием данного принципа является создание государственной службы во всеx ветвяx органов российской государственной власти. Иными словами, должности государственной службы учреждаются в органаx законодательной, исполнительной и судебной23 ветвей власти, так как сама государственная власть в РФ разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

5.Принцип равного доступа граждан к государственной службе в

соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства.

Организационно-функциональные принципы государственной службы.

1. Принцип обязательности для государственныx служащиx решений, принятыx вышестоящими государственными органами и руководителями в пределаx иx полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Другое его название — принцип подконтрольности и подотчетности государственныx органов и деятельности государственныx служащиx. В системе государственной службы должны работать меxанизмы контроля за деятельностью чиновников, ибо контроль, по сути, одна из основныx функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственныx служащиx.

Государственный служащий несет ответственность за правомерность своиx действий. Например, гражданский служащий обязан исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. Однако гражданскому служащему запрещено исполнять данное ему неправомерное поручение. При сомненияx в правомерности полученного от соответствующего руководителя для исполнения поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности полученного им поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, а также получить от руководителя подтверждение необходимости исполнения этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. Гражданский служащий и давший ему неправомерное поручение соответствующий руководитель в случае его исполнения несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную от-

23 См., например: Хориноев А. О. Организационно-правовые проблемы государственной службы в аппаратах судов общей юрисдикции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

270