adm_pravo_2006

Ãл а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права

Âслучаях, предусмотренных законами, суд может отменить решение соответствующей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдуме или иное решение комиссии.

Âп. 10 ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было предусмотрено, что с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут обратиться избиратели, участники референдума, иные участники избирательного процесса, и при этом «в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральная избирательная комиссия РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу». Данное нормативное положение признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ45, так как содержащиеся в нем основания для изменения подсудности, позволяющие передать дело, отнесенное законом к подсудности других судов общей юрисдикции, на рассмотрение Верховного Суда РФ, сформулированы неопределенно. Так, неясно, по каким критериям может определяться «значительное» число граждан, чьи избирательные права или право на участие в референдуме оказались нарушенными; что следует относить к «иным» обстоятельствам, из-за которых нарушение указанных конституционных прав приобрело «особое общественное зна- чение»; какое общественное значение может признаваться «особым», — при том, что в силу специфики характера публичных правоотношений дела о защите избирательных прав, как правило, затрагивают интересы большого числа избирателей и имеют широкий общественно-политический резонанс. Следовательно, предоставляя Центральной избирательной комиссии РФ полномочия по изменению установленной подсудности дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, рассматриваемое нормативное положение фактически ставит решение этого вопроса

âзависимость от ее усмотрения, а не от выраженной в законе воли законодателя, поскольку не содержит конкретных предписаний, четко и ясно определяющих круг оснований, по которым возможна передача дела, подсудного в силу общих правил суду другого уровня, в Верховный Суд РФ. Тем самым допускается расширительное толкование, а следовательно, и произвольное применение данного положения, что не согласуется со ст. 10, 19 (ч. 1), 46 (ч. 1) и 118 (ч. 1) Конституции РФ.

Âсоответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права

45 См: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. по делу о проверке конституционности пункта 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с запросом Верховного Суда РФ // РГ. 2004. 3 марта.

161

Г л а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права

жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих его права и свободы.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном размере. Суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении

его прав; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомле-

ния об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затрудняющие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных законом.

На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие

(решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если в результате него:

—нарушены права и свободы гражданина;

—созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод;

—незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или долж-

163

Г л а в а 6. Понятие и виды субъектов административного права

обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Âнастоящее время в нашей стране постепенно создается административное правосудие. В Верховном Суде РФ сформированы три специализированных состава, которые рассматривают административные дела, социальные и пенсионные дела и трудовые споры. Верховный Суд, по словам его Председателя, последовательно придерживается позиции, что административно-правовые споры надлежит рассматривать специализированными административными судами в системе судов общей юрисдикции по правилам административного судопроизводства, что прямо закреплено в Конституции РФ49. В связи с этим разработан проект Кодекса административного судопроизводства.

§10. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов и должностных лиц публичного управления

Âсоответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Конституционная норма закрепляет общий принцип имущественной ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов и должностных лиц публичного управления.

Основные правила, определяющие порядок, условия и пределы имущественной ответственности за причиненный вред, содержатся в гражданском законодательстве. Согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц указанных органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств — за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.

Âслучае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь

âвиду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или

49 Ñì.: ÐÃ. 2005. 13 äåê.

165

Р а з д е л II. Субъекты административного права

иного управомоченного органа50. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.

Ответственности за причиненный вред посвящены также нормы, содержащиеся в некоторых специальных актах, регулирующих деятельность определенных органов публичного управления.

Âсоответствии с ч. 2 ст. 24 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации, допущенным по его вине.

Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законом, неправомерными подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. При определении размера убытков, причиненных юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю неправомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), также учитываются расходы юридического лица или индивидуального предпринимателя, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты его деятельности, а также затраты, которые юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, чьи права нарушены, произвели или должны будут произвести для получения юридической или иной профессиональной помощи.

Âсоответствии с ФЗ «О связи» от 7 июля 2003 г. убытки, причи- ненные в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц органов, подлежат возмещению операторам связи и пользователям услугами связи в соответствии с гражданским законодательством.

Âсоответствии со ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, суда и прокуратуры, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, — за счет казны субъекта РФ или казны муниципального субъекта. В этом случае имущественная ответственность государства является специальной.

50 О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. ¹ 6/8 // Бюл. Верховн. Суда РФ. 1996. ¹ 9.

166

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

Вред возмещается независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 27.1 КоАП РФ вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Âсоответствии с Положением о порядке возмещения ущерба, при- чиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, производится возмещение имущественного ущерба, восстановление трудовых, пенсионных, жилищных, других прав, возмещение иного ущерба, причиненного гражданину, например, незаконным наложением административного наказания в виде административного ареста.

Âсоответствии с Положением возмещению подлежат:

1)заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным источником средств к существованию гражданина, которых он лишился

âрезультате незаконных действий;

2)пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена;

3)имущество, на которое наложен арест;

4)издержки в производстве по делу об административном правонарушении;

5)суммы, выплаченные гражданином лицу, оказывающему квалифицированную юридическую помощь.

Возмещение ущерба, оказанное гражданину, производится за счет средств федерального бюджета. Пенсия или пособия выплачиваются органами социального обеспечения.

à ë à â à 7

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

Тема «Органы исполнительной власти» является важнейшей частью современного административного права. Она представляет ту его часть,

которую можно назвать «правом организации управления» (организационным административным правом) и включает в себя такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования, а также иx деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).

Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамкаx установленной компетенции1. Исполнительная власть

1 Анализ теоретическиx вопросов компетенции см.: Игнатюк Н. А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999; Она же. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2003; Тиxомиров Ю. А. Теория компетенции // ЖРП.

167

Р а з д е л II. Субъекты административного права

не может быть вне системы органов государственного управления, реализующиx ее функции и назначение. Организация и деятельность исполнительной власти — это организация и функционирование системы ее органов, т.е. органов государственного управления, имеющиx нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необxодимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал2).

Законодатель не устанавливает понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственныx органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральныx конституционныx законаx, федеральныx законаx, законаx субъектов РФ

èиныx нормативныx правовыx актаx иx полномочий. В ст. 17 ФЗ «Об общиx принципаx организации законодательныx (представительныx) и исполнительныx органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ3. В российском законодательстве встре- чаются несколько терминов, обозначающиx, по сути, органы исполнительной власти: «государственные органы управления», «исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти» (ч. 3 Преамбулы ФЗ «Об общиx принципаx организации законодательныx (представительныx) и исполнительныx органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. определяет, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта РФ»

è«органы исполнительной власти субъекта РФ» используются в законе в одном значении).

Исполнительные органы являются составной частью всякого публич- ного управления, например местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реа-

2000. ¹ 10. С. 22—32; Он же. Теория компетенции. М., 2001. См. также: Исполнительная власть в России: История и современность, проблемы и перспективы развития / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2004; Фатьянов А. А. О статусе органов исполнительной власти // Админ. право и админ. процесс: актуал. пробл. / Отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 98—103; Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // Ист. становл. и совр. состоян. исполн. власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 30—44.

2 См., например: Ноздрач¸в А. Ф. Государственная служба: Учеб. для подгот. гос. служащиx. М.: «Статут», 1999. См. также: История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003.

3 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона «Об общиx принципаx организации законодательныx (представительныx) и исполнительныx органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 8 июня 2000 г. ¹ 91-О // СЗ РФ. 2000. ¹ 28. Ст. 3000.

168

Г л а в а 7. Органы исполнительной власти

лизуют его функции. При этом исполнительные органы государственныx учреждений, предприятий, негосударственныx образований, общественныx объединений по своему правовому содержанию, полномочиям, юриди- ческим последствиям управленческой деятельности существенно отли- чаются от органов государственного управления.

Орган исполнительной власти — это государственная организация, являющаяся частью системы органов государственной власти в РФ и учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иныx нормативныx правовыx актов, осуществления функций государственного управления (государственные функции) во всеx сфераx жизни государства и общества посредством использования специальныx форм и методов осуществления управленческиx действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом

государственныx служащиx.

В качестве основныx и наиболее существенныx признаков органа исполнительной власти, xарактеризующиx иx административную правосубъектность (т.е. рассматривающиx иx как субъектов исполнительной власти), можно выделить следующие:

1.Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительныx органов является следствием нормативного закрепления принципа разделения властей.

2.Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти; они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сфераx жизни общества.

3.Принципы деятельности органов исполнительной власти4. Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:

— государственная и территориальная целостность РФ;

— распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

— верxовенство Конституции РФ и федеральныx законов на всей территории РФ;

— федерализм, обусловливающий организацию исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;

— единство системы государственной власти; единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и

ååсубъектов;

4 См., например: Салищева Н. Г. Организация исполнительной власти в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития // Конституц. право: Восточ- ноевроп. обозрение. 2004. ¹ 1. С. 92—100.

169

Ðа з д е л II. Субъекты административного права

—приоритет прав и свобод человека и гражданина, составляющих смысл и содержание деятельности органов государственной власти, в том числе органов и должностных лиц исполнительной власти;

—разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целяx обеспечения сбалансированности полномо- чий и исключения сосредоточения всеx полномочий или большей иx части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

—разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

—самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ установленных для них полномочий;

—ответственность органов исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации;

—обеспечение самостоятельного осуществления полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4.Главная задача органа исполнительной власти — правоисполнительная деятельность, т.е. исполнение действующиx законов и иныx нормативныx правовыx актов, а также обеспечение иx выполнения всеми субъектами права.

5.Содержание деятельности органов исполнительной власти. Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный xарактер.

Âрезультате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.

6.Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственныx должностей и образование в нем функциональныx структурныx подразделений (департаментов, отделов, управлений, главныx управлений и т.д.), способствующиx наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административноправовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т.д.); совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти. В федеральных органах исполнительной власти создаются структурные подразделения, которые осуществляют функции этого органа исполнительной власти в конкретной или особой сферах управленческой деятельности. Например, в структуре МВД РФ создается Управление внутренних дел на транспорте (железнодорожном, водном и воздушном транспорте). Приказом МВД РФ от 23 декабря 2005 г. ¹ 1042 утверждено Типовое Положение об управлении внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Российской Фе-

170