adm_pravo_2006

Г л а в а 2. Предмет административного права

министративное право приобретает демократическую форму установления и обеспечения управленческих отношений, так как речь идет об определенной законом системе органов исполнительной власти (публич- ного управления), совершении управленческих действий, административных процедурах, административных договорах (т.е. управленческий процесс) и порядке рассмотрения судом «административных» споров граждан и органов публичной власти, органов государственного управления и их должностных лиц (административный процесс в узком смысле слова). Если административное право включает в себя админи- стративно-деликтное право, то оно не может не включать в свою структуру и административный процесс, призванный обеспечить гражданам правовую защиту от неправомерных (или нарушающих права и свободы граждан) действий субъектов, реализующих принудительные («полицейские») функции. Современная правовая государственность предъявляет к структуре административного права новые требования, в соответствии с которыми административное право должно содержать нормы, которые обеспечивали бы законность государственного управления.

Административная юстиция имеет вековую историю своего становлении и развития. Еще в середине XIX в. она создавалась для борьбы с «всевластием» и «неограниченными» функциями и полномочиями полиции, полицейских учреждений и их должностных лиц. Административные учреждения, полицейские органы и другие субъекты публичной власти могут применять в отношении частных лиц меры административного принуждения, которые могут порой существенно ограничивать права и свободы граждан. Поэтому в случае нарушения своих прав и свобод гражданин должен иметь возможность использования их эффективной правовой защиты. Важнейшим правовым институтом, позволяющим восстановить нарушенное субъективное право, является административная юстиция, историческое развитие которой происходило параллельно изменяющимся представлениям о самом государстве, его функциях и роли в обществе5.

Административно-юстиционные отношения — это отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов административной юстиции по защите субъективных публичных прав гражданина, законных интересов физических и юридических лиц. Этот вид админист- ративно-правовых отношений, в строго формальном смысле слова, вклю- чает в себя нормы различных отраслей права. В сфере российской административной юстиции действуют в настоящее время, главным образом, нормативные положения, установленные административным законодательством, а также нормы гражданско-процессуального и арбит- ражно-процессуального права.

Административная юстиция выполняет в системе административ-

5 О становлении административной юстиции см.: Лемайер К. Административная юстиция: (Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство). СПб., 1905; Гаген В.А. Административная юстиция. Ростов н/Д, 1916; Куплеваский Н. Административная юстиция в Западной Европе (1. Административная юстиция во Франции). Харьков, 1879.

51

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

но-правового регулирования правозащитную, обеспечительную и нормоконтрольную функции. Административно-юстиционные отношения характеризуются следующими основными чертами:

а) возникновение в связи с появлением нарушений законности прав и свобод граждан, возникновением административно-правового спора (нарушение избирательных прав граждан; применение должностными лицами налогового органа мер налоговой ответственности);

б) формированием соответствующих органов административной юстиции, правомочных рассматривать административно-правовые споры (например, административных судов; в России функции административной юстиции осуществляют суды общей юрисдикции и арбитражные суды);

в) созданием процессуальной формы разрешения возникающих в административной практике противоречий и устранения нарушений (процессуальный порядок рассмотрения соответствующих административных правовых дел и споров). В некоторых странах, например в Украине, с 1 сентября 2005 г. действует Кодекс административного судопроизводства Украины.

Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающиx права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) устанавливает право граждан в судебном порядке выявлять степень соответствия законам осуществляемых должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействия), а также принимаемых ими решений.

Осуществляемый судами нормоконтроль является внешним контролем по отношению к правовым актам государственной администрации. Посредством использования нормоконтролирующей деятельности обеспечивается законность (правомерность) административных правовых актов. Формой нормоконтроля выступает судебное оспаривание правовых актов управления, в результате которого в необходимых случаях акты управления могут признаваться недействующими в соответствии с правилами, установленными в Арбитражном процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах Российской Федерации.

§ 7. Административно-деликтные (охранительные) отношения

Правоохранительные функции государственного управления и органов исполнительной власти позволяют говорить о такой части административного права, которое содержит нормы, регламентирующие порядок применения мер административного правового принуждения к физическим или юридическим лицам. Государственное управление может быть «принуждающим» (правоохранительным, «нападающим», ограни- чивающим права субъектов права, жестким). В этих случаях применяются меры административного принуждения, т.е. контрольно-надзор- ные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстанови-

52

Г л а в а 2. Предмет административного права

тельного характера. Здесь даже станет возможным временное ограни- чение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном правоохранительными органами и сотрудниками правоохранительной службы, контролирующими органами, в задачи которых входят обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главными принципами «принуждающего» управления являются законность, обоснованность, гуманизм, уважение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Охранительные отношения регламентируются в основном админист- ративно-деликтным правом, которое устанавливает административную юрисдикцию. Административная юрисдикция включает в свою структуру систему органов административного принуждения, полномочия должностных лиц по применению мер принуждения, административные производства, среди которых наилучшим образом регламентировано производство по делам об административных правонарушениях. То есть главнейшей особенностью административной юрисдикции является осуществление правоохранительной деятельности по применению административного принуждения.

Административное право устанавливает виды и меры административного принуждения, используемого государством в целях предупреждения правонарушений, наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, пресечения противоправных деяний и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.

Административно-деликтное право устанавливает так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикционные) отношения, т. е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Административно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, установление административных взысканий) и процессуальное админи- стративно-деликтное право (например, порядок наложения административных взысканий на физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения). Административно-деликтные отношения (охранительные правоотношения) могут возникать также с целью предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры административно-предупредительного характера) и с целью возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.

Административно-деликтное право включает в себя нормы права, устанавливающие систему правоохранительной службы в Российской Федерации. Административно-деликтное право содержит, например, нормы, совокупность которых можно определить как «милицейское право», т.е. как такую подотрасль административного права, которая регламентирует отношения по организации и деятельности милиции в

53

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

Российской Федерации. Полномочия должностных лиц по применению административного правового принуждения содержатся во многих федеральных законах, например: ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г., Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г., ФЗ «О государственной оxране» от 27 мая 1996 г., Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области»: Принят Воронежской областной Думой 16 декабря 2003 г., Закон Воронежской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Воронежской области»: Принят Воронежской областной Думой 23 сентября 2005 г.

§ 8. Взаимосвязь и разграничение административного права и иных отраслей права

Административное право отличается и взаимодействует с другими отраслями права. Целесообразно отграничивать административное право как публичное право от отраслей частного права (например, гражданского права).

Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Частное право допускает частную автономию и юридическую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц); в его задачи входят правовая регламентация общественных отношений, основанных на добровольности и на обоюдном согласии их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными лицами, коммер- ческими и некоммерческими организациями.

Публичное право (как минимум его важнейшие части — государственное и административное право) имеет в качестве предмета изуче- ния государство как носителя верховной и суверенной власти, а также саму государственную власть в ее различных проявлениях. Административное право как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности, функционировании исполнительной власти.

В административном праве сложился ряд теорий, в которых разграничиваются частное и административное (публичное) право. Остановимся на трех из них6.

Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и указывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Эта теория направлена в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспечиваемого образуемыми правоотно-

6Ñì.: Maurer Í. Allgemeines Verwaltungsrecht: Mü nchen: Beck, 1995. 10. Aufl. S. 43—46; Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. М.: Юристь, 2000. С. 90—111.

54

Г л а в а 2. Предмет административного права

шениями. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право регулирует частные интересы. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения с целью установления основ социально-государственной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка и безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций.

Теория субординации (соподчинения), являясь господствующей теорией при отграничении публичного и частного права, раскрывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном праве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковый масштаб подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений при помощи закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типич- ным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения и правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение соглашений, публичных или административных договоров).

Теория относительности и допустимости правовых норм при регулировании отношений. Административное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулирования отношений государства или других государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего). Административное право — это особое право самого государства и его органов. Частное право — это право для каждого индивидуума и каждого субъекта права.

Административное право взаимодействует с гражданским правом. Федеральные органы исполнительной власти могут принимать нормативные правовые акты, которые регламентируют гражданско-правовые

55

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

отношения при условии, что они соответствуют нормам Гражданского кодекса РФ и иным федеральным законам. Взаимосвязь административного и гражданского законодательства прослеживается по некоторым институтам, например: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование; возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-пра- вовые институты включают нормы права, устанавливающие возможность применения к субъектам гражданского права административно-властных методов, т.е. имущественные отношения испытывают на себе властнораспорядительный и императивно-регулирующий потенциал админист- ративно-правового регулирования. По справедливому мнению Ю. А. Тихомирова, административное право нужно рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм7.

Административное право конкретизирует своими нормами конституционное право и устанавливает возможность полной реализации кон- ституционно-правовых норм (например, организация единой системы органов исполнительной власти, государственной службы, развития административного законодательства и административно-процессуального законодательства, административное судопроизводство, защита прав и свобод человека и гражданина). Конституционное право определяет структуру административно-правового регулирования и устанавливает «стандарты» правового государства в установлении режима функционирования исполнительной власти.

Очень интересные и глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом. В предмет муниципального права входят отношения в области местного самоуправления. Однозначное отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную:

—местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т.е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления;

—местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне;

—термин «местное самоуправление» включает понятия «управление»

è«местное», указывая, таким образом, на его, главным образом, уп-

равленческую сущность;

—местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление;

—муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного

7 См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Изд-во М. Ю. Тихомирова, 2005. С. 95—96.

56

Г л а в а 2. Предмет административного права

управления, т.е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления;

—органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;

—правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом;

—в сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т.е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений;

—органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны;

—органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.

Таким образом, административное право, изучая различные аспекты проблемы управления, включает в предмет своих исследований и такой вид социального управления, как местное самоуправление. Изу- чение местного самоуправления — это логическое продолжение анализа более обширной темы управления, организации и сущности государственной власти в Российской Федерации, построения исполнительной власти и осуществления ее функций, а также децентрализации управления.

Финансовое право как система правовых норм, регламентирующих финансовую деятельность государства, основывается в определенных сферах и пределах на методах, используемых в системе администра- тивно-правового регулирования. Финансовое право, обладая определенной самостоятельностью и являющееся отраслью права, регулирующей однородный по своему содержанию массив отношений, основывается на административно-правовых механизмах и правовых средствах. Админи- стративно-правовые нормы устанавливают порядок осуществления финансовой деятельности государства, правовой режим деятельности налоговых органов, систему государственного финансового контроля, административную ответственность за совершение нарушений в финансо- во-правовой, бюджетной или налоговой сферах. Современная концепция публично-правовых характеристик способов правового регулирования финансовых отношений включает в себя главные проявления применения дозволительного, обязывающего, запрещающего, рекомендательного, поощрительного, договорного, согласительного правовых способов при

57

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

юридической регламентации отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства, субъектов РФ и муниципальных образований.

Метод финансового права является самостоятельным, оригинальным инструментом правового регулирования, специфика которого проявляется в его властно-имущественном характере, обусловленном особенностями предмета данной отрасли права, а также непосредственной связью с финансовой политикой государства. Метод финансового права, включающий имущественные характеристики, а также императивность, обусловлен спецификой предмета финансового правового регулирования.

Таможенное право, которое регулирует отношения в области таможенного дела, использует методы административно-правового регулирования и административные процедуры (хотя они и называются таможенными). Основными сферами правового регулирования отношений в области таможенного дела являются: отношения по установлению порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; отношения, возникающие в процессе таможенного оформления; отношения, складывающиеся в процессе таможенного контроля; отношения, появляющиеся в процессе обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и должностных лиц; отношения по установлению и применению таможенных режимов; отношения по установлению, введению и взиманию таможенных платежей.

Административное право включает в себя, а порой и обеспечивает действие норм экологического и земельного права. Нормы федеральных законов, устанавливающих охрану окружающей среды, санитарного законодательства, используют многие административно-правовые институты, определяющие порядок управления в соответствующих сферах государственной деятельности, а также способы обеспечения законности в них (например, экологический контроль, санитарно-эпидемиоло- гический надзор). При этом нормы экологического или земельного права могут реально осуществляться во многих случаях при непременном административно-процессуальном обеспечении действия экологического или земельного законодательства. Нормы административного права позволяют на практике реализовывать потенциал норм указанных отраслей права (например, применение административной ответственности за нарушения экологического законодательства, при совершении нарушений санитарного законодательства).

Трудовое право можно сравнивать с административным, как правило, в институте государственной службы и административного принуждения. В системе государственной службы в определенных пределах действуют нормы трудового законодательства. Такое положение устанавливается ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. ¹ 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Рос-

58

Г л а в а 2. Предмет административного права

сийской Федерации»8 содержатся рекомендации судам по применению трудового законодательства к отношениям, регулируемым нормами публичного служебного права9. Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение трудового законодательства РФ.

Административное право можно отграничивать от уголовного и уго- ловно-исполнительного права. Эти отрасли права используют одинаковый метод правового регулирования — запрет, за нарушение которого наступает соответственно административная или уголовная ответственность. В уголовном праве устанавливаются составы преступлений против интересов государственной и муниципальной службы. Уголовное право предусматривает ответственность и за нарушения правил, устанавливаемых нормами административного права (например, в области осуществления предпринимательской деятельности, против военной службы, против общественной безопасности и общественного порядка). Правоохранительная служба реализует свои задачи и функции в сфере действия как уголовного, так и административно-деликтного права. Управления в области исполнения уголовных наказаний основывается на традиционных характеристиках государственного управления, обеспечивающего выполнение конкретных задач уголовно-исполнительного права.

Административное право взаимодействует со многими другими отраслями как материального, так и процессуального права. Проводимые сравнительно-правовые исследования показывают наличие у многих отраслей права сходных черт, порядка реализации правовых норм, неразрывную взаимосвязь отдельных правовых институтов, схожесть применяемых методов правового регулирования.

§ 9. Источники административного права: понятие и виды

Источники административного права — это внешние конкретные формы его выражения, т.е. нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права. Содержанием правовых источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в РФ. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость принятия в этой сфере как законов, так и правовых актов управления. В современных условиях система источников административного права усложняется, так как в субъектах РФ принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.

8 Ñì.: ÐÃ. 2004. 8 àïð.

9 См., например: Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: Теория и практика: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.

59

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники права (принимаемые федеральными государственными органами и действующими на территории всей страны) и источники права субъектов РФ (принимаемые органами государственной власти субъектов РФ и действующие на территории этого субъекта).

Âсоответствии с положениями Конституции РФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Российская Федерация является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы международного права, положения конкретных международных договоров, соглашений, конвенций.

К числу правовых источников административного права относятся:

— Конституция РФ 1993 г.;

— федеральные конституционные законы;

— федеральные законы;

— постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания;

— указы Президента РФ;

— постановления Правительства РФ;

— правовые акты, устанавливающие правовой статус федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств;

— нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов РФ источниками административного права являются:

— законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов (конституции республик — субъектов РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);

— правовые акты органов местного самоуправления, их администрации и исполнительных органов в пределах предоставленных им полномочий10.

Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, являясь источниками административного права, представляют собой форму реализации компетенции этих органов.

Âсилу многообразия административных правовых норм возникает проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.

10 Эти нормативные акты в большей мере являются источниками муниципального права. Однако до настоящего времени они рассматриваются в литературе и в качестве источников общего административного права.

60