Глава 2 формы государства

1. Форма правления.

Форма государства, это сложная структура определяющая устройство и организацию государственной власти, включающая три элемента: форма правления, форма государственного устройства и государственно-политический режим.

Форма правления, это один из первых элементов, который привлек к себе внимание в юридической доктрине (науке). Ещё Платон и Аристотель прибегали к сравнению конституции (устройства, установление) греческих полисов («городов-государств») и прилежащих империй, затем Цицерон предложил классификацию форм правления на правильные (монархии, аристократии, демократии) и неправильные (тирании, олигархии и охлократии). Эпоха Просвещения принесла деление монархий и идею «просвещённой монархии», ограничения власти монарха, идеи республиканской формы правления. До ХХ века понятие формы правления стало рассматриваться в широком смысле, как форма правления и государственного устройства и в узком смысле, как форма правления. Вместе с тем в XX веке актуальной стала проблема политического режима, содержание которого определяет качество формы правления и территориального устройства. Кроме того, внимание привлекла проблема соотношения форм правления де-юре и де-факто (И.А. Ильин).

Форма правления определяет структуру и организацию государственной власти, способ её формирования (выборность, наследование) и взаимоотношение с населением (гражданство, подданство).

Основные формы правления:

1. Монархия (от греч. единовластие) – одна из древнейших форм правления, предполагающая существование единоличного главы государства, власть которого наследственна и осуществляется пожизненно. Сложилось несколько систем наследования, такие как салическая (престол наследуется по мужской линии, в таких государствах, как Япония, Саудовская Аравия, Тайланд и др.), кастильская (наследует старший из детей, но преимуществом пользуется мужской пол, в таких государствах, как Испания и Великобритания. В современном варианте строго старший ребенок, независимо от пола, в таких государствах, как Швеция и Норвегия), габсбургская (наследники по мужской линии независимо от степени родства имеют преимущество перед женским полом, как в Австро-Венгерской Империи), завещательная, введенная Петром I (наследование по завещанию в Российской Империи) и др. (в некоторых арабских странах наследника выбирает королевская семья). В средневековой Европе практиковалось приглашение (Великий Новгород) и избрание (Речь Посполита) монархов.

В историческом аспекте рассматривается разделение монархии на типы по состоянию определенной ограниченности власти монарха представительными органами того или иного государства.

Абсолютная монархия на этапе позднего феодализма позволила преодолеть феодальную раздробленность, способствовала укреплению государственной власти. Но, вместе с тем, этот тип монархии принёс полное сосредоточение власти в руках монарха (назначение чиновников, определение и сбор налогов, определение политики государства, без подписи монарха закон не имеет юридической силы, он – высшая судебная инстанция), при таком положении вещей бесправие подданных, чиновничий произвол и неразделённость власти приближали государство к состоянию деспотии. Целесообразность абсолютизма в Европе определялась, кроме необходимости создания централизованного государства, стремлением освободиться от власти Римо-католической церкви. В политико-правовой доктрине идея абсолютной монархии нашла оправдание в концепции «просвещённой монархии» (первоначально идея этой концепции принадлежит Томасу Гоббсу, она сочетает благо сильной централизованной власти, которая способна защитить государство от внешней агрессии и внутренних раздоров, вызванных бесконечными войнами за власть между королём и парламентом, и способность просвещённого монарха заботиться о благосостоянии подданных, поскольку монарх правит в союзе с философами, такие как, Екатерина II, прусский король Фридрих II, французские монархи до 1789 года считали себя просвещёнными монархиями). Разновидностью абсолютной монархии следует считать теократическую, где глава государства одновременно, является главой господствующей конфессии (Саудовская Аравия).

Представительная (ограниченная) – власть монарха ограничена представительным органом (прообраз парламента, представляющий интересы узких элитарных кругов или парламент, представляющий интересы всего населения), участвующим в законотворческом процессе, как орган с правом совещательного голоса или полноправный законодательный орган. Исторически сложились два типа представительной (ограниченной) монархии:

а) Сословно-представительная монархия – представительный орган, ограничивающий власть монарха (Кортесы в Испании, Сейм в Польше, Генеральные Штаты во Франции, Земский собор в Московии и др.) включал представителей нескольких сословий, которые лоббировали свои интересы перед монархом. В XIII веке в результате конфликта между боронами и коалиции горожан и рыцарей, король Англии, Иоанн Безземельный (из рода Плантагенетов), вынужден был подписать Великую Хартию (первая неписанная Конституция Англии), которая стала первым шагом к созданию органа представляющего интересы определенного круга поданных. В 1265 году политическая ситуация позволила горожанам и рыцарям во главе с Симоном де Монфором навязать коалиции Короля и баронов создание первого в истории Англии сословно-представительный орган, который получил название – Парламент. Со временем функции парламента расширялись, например, в 1297 году новые налоги устанавливаются с согласия парламента. Однако функции сословно-представительных органов, в отличие от современного парламента, имели скорее право совещательного голоса, который мог быть услышан или не услышан монархом в зависимости от политической ситуации в государстве, сильное влияние на которую оказывала, как экономическая, так и военная самостоятельность монарха, а также за счет личного авторитета.

б) Конституционная (парламентская) монархия – второй тип ограниченной монархии, основной признак которой ограничение власти монарха конституцией (писаной, т.е. единым конституционным актом, или неписанной, системой актов и традиций, регулирующих важнейшие вопросы государственной жизни). При строгой классификации можно выделить переходную форму от абсолютной к парламентской монархии, как дуалистическая монархия (современное Королевство Непал, Германия и Австрия конца XIX века), в которой власть монарха все еще достаточно сильна. Он формирует исполнительную власть, правительство несет двойную ответственность перед монархом и парламентом. В большинстве случаев судебная власть все еще принадлежит монарху, но может быть и независимой. В ряде государств существует отлагательное или абсолютное вето на законопроекты парламента. Может сохраняться право монарха издавать равные по силе закону указы в чрезвычайных ситуациях. История показывает, что возникновению парламента содействовало стремление формирующейся социальной группы буржуа активно позиционировать свои интересы во властных структурах. Парламентская монархия, ограничивает власть монарха в законодательной и в исполнительной сферах, правительство ответственно непосредственно перед парламентом, за монархом может сохраняться право подписания законопроектов парламента, но факт подписания будет иметь лишь формальный характер. В силу закона или традиции монарх лишен права вето, т.е. фактически он обязан подписать законопроект, принятый парламентом (Конституция Японии). Современная парламентская монархия может быть правовым государством, власть в котором построена по принципу разделения властей, а сам институт монархии олицетворяет единство нации и верность традиции. В современных монархиях, хотя монарх и является неприкосновенной особой, конституция или традиция предусматривает процедуру лишения монарха неприкосновенности. Кроме того за монархом сохраняются «спящие полномочия», т.е. полномочия применяемые в нестандартных чрезвычайных ситуациях (в Великобритании существует право монарха назначить премьер-министра, в случае если по окончанию парламентских выборов не определена доминирующая партия, лидер которой назначается на эту должность). В большинстве современных монархий монарх принимает верительные и отзывные грамоты послов, совершает официальные визиты, присваивает почетные титулы, звания и высшие государственные награды. По традиции монарх освобожден от налогов, но в большинстве современных государств, монархи платят налоги добровольно.

Правовые границы между дуалистической и конституционной монархиями относительны, определяются наличием реальных правовых возможностей влияния монарха на парламент, а так же тем кто (парламент или монарх) контролирует правительство. Подобное положение вещей приводит подчас к регрессным явлениям: парламентская монархия может при определённом стечении обстоятельств преобразоваться в дуалистическую. В этой связи достаточно сложно определить вид монархии в Иордании и Марокко.

Изложенная выше последовательность исторических типов монархий не всегда в полной мере представлена в истории отдельных государств. Неповторимость историко-политической ситуации могла привести даже к отступлению от монархической формы правления. Так, Н. Коркунов, известный дореволюционный учёный, считал, что в период совместного царствования Иоанна и Петра Россия, по сути, превратилась в аристократическую республику. Сословно-представительная монархия в Российском государстве предшествовала абсолютной, в то время, как для Европы был характерен иной порядок вещей.

2. Республика (от лат. res publicum – публичное, общее дело). Не менее древней, чем монархия формой правления можно считать республику. В Античной Греции и Риме республиканская организация власти предшествовала монархической. С VII по V вв. до н.э. в Афинах сложилась демократическая форма правления, которую можно охарактеризовать, как коллективное правление, осуществляемое собранием и советом. В собрании участвовали все полноправные граждане (кроме иностранцев и рабов), которые принимали решения по важнейшим вопросам, а для постоянного управления избирали совет. Военачальники считались состоящими на службе у совета. Марк Тулий Цицерон (знаменитый римский юрист, политик и философ), признанный как непревзойденный эклектик (исследователь, при творческом синтезировании отдельно взятых, заимствованных идей, порождающий определенно новое учение) древнегреческой политической и правовой доктрины рассматривал республику как синоним термина «государство» и определял как «достояние народа, где народ не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было образом, а соединение многих людей, связанных между собой согласием в вопросах права и общностью интересов». Это определение в дальнейшем стало для многих учёных праобразом правильно устроенного государства (Г. Гроций, И. Кант). Термин «республика» в учении Цицерона употреблялся как синоним «государства» (термин «государство» еще не существовал), вслед за Полибием и другими античными философами, Цицерон искал идеальную форму государства. Предлагая три правильные формы, такие как монархия, аристократия и демократия, последнюю Цицерон ассоциирует в большей степени с формой правления близкой по содержанию к современному пониманию республики, философ предостерегает от чрезмерного идеализирования формы народного правления. Правление народа, по мнению и Цицерона, и Полибия, имеет тенденцию перерождаться в охлократию (власть толпы), а учение Платона явно отдаёт предпочтение правлению избранных. Вместе с тем, Полибий и Цицерон в идеальной форме правления (соединение элементов монархии, аристократии и демократии) отводят место элементам демократии (некоторые дела должны быть предоставлены суждению и воле народа). По духу античные республики ближе к аристократической форме правления, но наличие элемента народовластия требует их отнесения к особому историческому типу формы правления – аристократическая республика. К аристократической республике можно отнести и форму правления средневековой Генуи, Венеции, Флоренции, Новгородской и Псковской феодальных республик, Любека, Гамбурга, Бремена, Данцига и других вольных немецких городов. Форме правления современных государств свойственен другой исторический тип республики – демократический. Современные республики, независимо от форм, имеют ряд общих признаков: выборность и срочность полномочий высших должностных лиц и органов власти (глава государства, представители высшей исполнительной и законодательной власти); в зависимости от государственного и политического режимов, население в той или иной степени участвует в формировании высшей власти; правление основано на принципе разделения властей; ненадлежащее исполнение обязанностей либо злоупотребление полномочиями верховной власти влечет за собой ответственность перед населением либо сформировавшим его органом.

К разновидностям демократических республик относятся:

а) Президентская республика отличается усиленной президентской властью в отличие от других форм правления, что стабилизирует власть в сложные и переходные периоды, в государствах с большой территориальной протяжённостью, как правило, в федерациях (США) и республиках, пришедших на смену монархиям (Румыния, Мексика). Вместе с тем в президентской республике значительными полномочиями обладает парламент, поэтому в литературе часто президентская республика именуется дуалистической. Первая президентская республика создавалась в США, в основу формы правления были положены идеи Т. Джефферсона, А. Гамильтона и Т. Пэйна, которые опирались на учения о разграничении власти короля и парламента периода английской «Славной революции», в связи с этим по аналогии с дуалистической монархией в Англии, форма устройства в США была названа дуалистической республикой. В отличие от дуалистической монархии, в республике более последовательное воплощение находит принцип разделения властей (в США Конгресс – высшая законодательная власть, Президент – высшая исполнительная власть, лично возглавляет Кабинет (Правительство), Верховный суд – высшая судебная власть). Власть между президентом и парламентом разграничена, президент назначает правительство, избирается всенародно, в связи с чем, в сложных политических ситуациях может противостоять парламенту. Институт вотума недоверия парламента правительству, как правило, отсутствует в конституционном праве президентских республик. Возможно выражение вотума недоверия отдельным министрам, что существенно не влияет на политическую ситуацию в государстве. Президент также не имеет существенных возможностей влияния на парламент (президент имеет право вето, но оно преодолимо парламентом). Несмотря на строгое разделение властей, есть элементы «системы сдержек и противовесов». Так в США парламентские комиссии могут вызывать членов правительства на консультации, требовать отчёта по расходованию средств, также парламент имеет право применить процедуру импичмента (смещения должностных лиц исполнительной и судебной власти).

По отношению к ряду республик Азии, Африки и Латинской Америки употребляется термин суперпрезидентской республики в силу почти бесконтрольной власти главы государства, что оправдывается официальной государственной идеологией (Заир).

б) парламентская республика (ФРГ, Греция, Австрия, Индия, Италия) предполагает подчинение исполнительной власти парламенту, который формирует правительство (партией, победившей на парламентских выборах, если как таковой победившей партии нет, правительство формируется коалицией партий, имеющих парламентское большинство). Глава правительства – лидер партии, победившей на парламентских выборах. В парламентских республик (Германия, Израиль, Италия, Индия) президент избирается парламентом или коллегией, формируемой парламентом, а в ряде стран и представителями парламентов субъектов, представительных органов муниципальных образований. Один из основных признаков, отличающий парламентскую республику от президентской – политическая ответственность правительства перед парламентом, который, выразив вотум недоверия, может отправить правительство в отставку (при этом недоверие главе правительства или ключевому министру равняется отставке правительства). В качестве формы парламентского контроля может использоваться парламентское расследование. Система сдержек и противовесов наделяет, в свою очередь, правительство с поддержки президента правом добиться роспуска парламента. Тем не менее, система и механизм власти, предусмотренные конституциями указанных стран, явно обнаруживают акцент власти в сторону парламента. Полномочия президента носят представительный, формальный характер. Стабильность государства, как правило, зависит от соотношения политических сил в парламенте, возможности найти компромиссное решение, поэтому республики с длительно парламентской традицией приходят к двухпартийной системе (партия парламентского большинства – правящая, оппозиционная – обеспечивающая реальность либерально-демократических процедур).

в) смешанная (полупрезидентская, полупарламентская) республика (Франция, Польша, Словения) сочетает признаки президентской и парламентской республики. Президент избирается всенародно, а правительство подотчетно парламенту. Премьер-министр назначается президентом с согласия парламента. Президент часто наделён правом роспуска парламента. Форма эффективна, если правительство поддерживает парламент, а президент и правительство придерживаются единого политического курса.

Существует также государства, формы правления которых нельзя классифицировать ни как монархия, ни как республика. Объединенные Арабские Эмираты (ОАЕ) - это федерация, состоящая из семи Эмиратов, управляемых монархами (эмирами), которые избирают президента (одного из семи эмиров), а в ряде африканских республик встречаются случаи пожизненного президентства и передачи поста президента по наследству (Гаити).

Теория государства и права оперирует не только термином «политический режим», но и «государственный режим». Политический режим будет рассматриваться ниже, как элемент формы государства, представляющий систему приемов и способов реализации власти. Государственный режим часто понимается как фактическая форма правления, не система организации государственной власти, закреплённая в конституции, иными словами форма правления «де факто»: парламентаризм, министериализм, партократия и дуализм.