книги2 / 130

Таблица 1 – Институциональная основа государственной поддержки развития моногородов России

Занимаются поддержкой развития моногородов России

Начиная с 2014 года, в Российской Федерации реализовывалось несколько программ, направленных на социально-экономическое развитие монопрофильных муниципальных образований:

-государственная программа 2014–2015 годов;

-приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов» с ноября 2016 года по декабрь 2025 года (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 30.11.2016 № 11); применяется с учетом запросов на изменение, утв. протоколами президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 11.04.2017 г.

№4; от 28.06.2017 г. № 7; от 20.10.2017 г. № 11 [3].

Имея общие цели и задачи, направленные на возрождение экономики монопрофильных муниципальных образований, указанные программы отличались масштабами финансирования, набором применяемых инструментов, нормативно-правовым обеспечением и составом участников. Приостановка действия программы поддержки моногородов в 2019 году была обусловлена низкой результативностью мероприятий, реализуемых в рамках программы, что было установлено в ходе контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации [4].

181

Аудиторы Счетной Палаты Российской Федерации предложили ПравительствуРоссийскойФедерации«…определитьпредпочтительные меры государственной поддержки исходя из перспектив развития каждого отдельно взятого муниципального образования. При этом меры государственной поддержки должны быть интегрированы в систему стратегических целей и задач пространственного развития Российской Федерации, а также отраслевых документов стратегического планирования» [4].

Соответственно, начиная с 2019 года, меры по государственной поддержке моногородов и их предприятий рассмотрены в отраслевых документах стратегического развития, а также в следующих национальных проектах и программах, действующих до 2025 года: «Производительность труда и поддержка занятости» [5], «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» [6] и др.

Действительно, за прошедшие 5 лет количество моногородов в Российской Федерации увеличилось на 2,5%, а численность проживающего в них населения сократилась не менее чем на 5%, что свидетельствует об оттоке населения из монопрофильных муниципальных образований.

Не ставя задачу анализа результатов контрольного мероприятия, проведенного аудиторами Счетной Палаты Российской Федерации, авторы предприняли собственную попытку оценить сложившуюся в стране ситуацию с результативностью управления развитием монопрофильных промышленных муниципальных образований.

Прежде всего, следует обратить внимание на механизм формирования перечня монопрофильных муниципальных образований.

Стратификация монопрофильных муниципальных образований была осуществлена согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 29.07.2014 г. № 709 «О критериях отнесения муниципальныхобразованийРоссийскойФедерациикмонопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» [7], определившим условия отнесения муниципальных образований к монопрофильным.

Нормативный документ, в котором был сформирован список моногородов, – распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.07.2014 г. № 1398-р (ред. от 08.08.2019 г.) «Об утверждении перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» [8], за прошедшие 5 лет претерпел 7 редакций (таблица 2).

182

Таблица 2 – Редакционные изменения в составе перечня моногородов на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.07.2014 г. № 1398-р

Источник: [8].

Формирование перечня моногородов в рамках трех категорий (таблица 3) было выполнено с целью возможности и целесообразности разработки дифференцированного подхода к управлению развитием моногородов в зависимости от складывающейся на территории определенных муниципальных образованиях социально-экономической ситуации.

При этом предполагалось, что в каждом конкретном случае принятия управленческих решений ставятся четкие цели и решаются вытекающие из стратегии развития моногорода задачи: от изменения категории до преодоления монопрофильности муниципального образования как социально-экономического явления.

Таблица 3 – Состав монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации, включая поселки городского типа (далее – п.г.т.)

Необходимо подчеркнуть, что основанием для отнесения муниципального образования к монопрофильному является

183

существование одного из двух условий (таблица 4). Одновременное соответствие 4 критериям в рамках 1 случая, по мнению авторов, практическиневозможно,прежде всего, для крупных городов, поскольку градообразующих организаций с численностью персонала, превышающей 10 тыс. чел.1, не так много в российской промышленности. Указанное обстоятельство объясняется несколькими причинами: постоянной оптимизаций численности персонала промышленных предприятий при сокращении объема производства промышленной продукции в связи с низким уровнем конкурентоспособности производимой и не востребованной на отраслевых рынках продукции, а также получившими достаточно широкое распространение на промышленных предприятиях мероприятий по цифровизации бизнес процессов.

Таблица 4 – Критерии отнесения муниципальных образований к моногородам

Муниципальное образование относится к монопрофильному в одном следующих двух случаев

1 случай: Муниципальное образование признается монопрофильным при одновременном соответствии следующим критериям 1 Муниципальное образование имеет статус городского округа или

городского поселения за исключением муниципальных образований, в которых находится законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ

2 Численность постоянного населения муниципального образования превышает 3 тыс. чел.

3Численность работников одной организации (филиала) или нескольких, объединенных единством технологического процесса в течение последних 5 лет достигла 20% среднесписочной численности всех работников организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования

4 Градообразующая организация осуществляет производственную деятельность в области промышленного производства за исключением добычи нефти и газа

2 случай: Муниципальное образование включено по состоянию на 1 января 2014 года в перечень монопрофильных муниципальных образований 5 В зависимости от рисков ухудшения социально-экономического

положения муниципальное образование относится к первой или второй категории

Источник: [7].

1 При численности населения моногорода от 70 тыс. чел. и выше и доли работоспособного населения на уровне 70%, среднесписочная численность персонала градообразующей организация должна составлять не менее 10 тыс.чел.

184

В этой связи, главной причиной отнесения муниципального образования к монопрофильному является исторически сложившееся представление о составе российских моногородов.

По мнению авторов, роль основного критерия для градообразующего предприятия, определяющего монопрофильность муниципального образования должен играть показатель «Объем реализованной продукции в процентном соотношении от масштаба муниципальной экономики в целом», что и определит, в конечном итоге, монопрофильность муниципального образования.

Что касается распределения монопрофильных муниципальных образованийпокатегориям(«1»–наиболеесложноесоциально-экономи- ческое положение, «2» – имеются риски ухудшения социально-экономи- ческого положения, «3» – стабильная социально-экономическая ситуация) (таблица 5), соответствующий нормативный документ определил наличие разных критериев по соответствующим категориям.

Таблица 5 – Категории монопрофильных муниципальных образований и критерии их определяющие

При этом наиболее жесткие условия (одновременное соответствие 4 критериям) приято для третьей категории моногородов – наиболее благополучной в социально-экономическом плане.

Для отнесения моногорода в первую, наиболее сложную, с точки зрения перспектив экономического развития, категорию достаточно соблюдение двух из пяти предложенных критериев.

В этой связи, неудивительно, что количество моногородов, относящихся к «1» категории существенно возросло (см. таблицу 3). При этом в их составе оказались крупнейшие города России (например, Тольятти и Набережные Челны), социально-экономическая ситуация в которых несопоставима с малыми моногородами (в частности, с моногородом Пикалево в Ленинградской области).

Наибольшее количество изменений в составе моногородов по категориям произошло во второй редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.07.2014 г. № 1398-р [10] (см. таблицу 3). При этом изменения коснулись, в основном, поселков городского типа и малых городов.

Для исследования причин, обусловивших изменение состава моногородов по категориям за последние 5 лет, авторы выбрали четыре субъекта Российской Федерации:

Кемеровскую область (24 моногорода);

Пермский край (10 моногородов);

186

Свердловскую область (17 моногородов) и

Челябинскую область (16 моногородов).

На территории указанных субъектов расположены 77 монопрофильных муниципальных образований (составляющих 24% по общему количеству моногородов России), в которых проживает не менее четверти населения всех моногородов Российской Федерации.

Монопрофильные муниципальные образования Кемеровской области. Кемеровская область, ориентированная на добычу каменного угля и железной руды, черную и цветную металлургию, машиностроение и металлообработку, лидирует среди всех субъектов Российской Федерации по количеству монопрофильных муниципальных образований: на ее территории расположено 19 моногородов, преимущественно первой и второй категории, и 5 поселков городского типа (таблица 6).

Запериодс2014по2019год,смоментаофициальногоутверждения перечня монопрофильных муниципальных образований в соответствии с установленными категориями, два моногорода Кемеровской области (Гурьевск и Кисилевск) были переведены из второй категории в первую в связи ухудшением социально-экономического положения. В моногороде Калтан было отмечено резкое ухудшение социальноэкономической ситуации, что привело к переводу его из третьей (наиболее благополучной) категории в первую (наиболее сложную, с точки зрения социально-экономической ситуации). И только двум монопрофильным муниципальным образованиям – п.г.т. Шерегеш и п.г.т. Краснобродский – удалось сменить категорию со второй (имеющей риски ухудшения) на третью (стабильную в социально-экономическом плане ситуацию (см. таблицу 6).

Таблица 6 – Изменение состава монопрофильных муниципальных образований Кемеровской области по категориям за 2014–2019 годы

Наибольший интерес представляет обзор практик, связанных с повышением уровня категории моногородов. Рассмотрим положительные примеры в развитии монопрофильных муниципальных образований Кемеровской области, обусловившие их перевод в более благоприятную категорию.

Шерегеш – поселок на юге Кемеровской области. Располагается в живописном уголке Горной Шории в 17 км от города Таштагола. Численность населения поселка Шерегеш по состоянию на 2019 год составила около 10 тыс. человек. Коренное население – малочисленный народ шорцы, которые ценят и уважают традиции и язык предков. Основное занятие коренного населения – охота, сельское хозяйство и народные промыслы.

188

Начало 50-х годов XX века ознаменовалось строительством рудника, и началось заселение ближайших территорий. Названный в честь братьев Шерегешевых, открывших месторождение железной руды в 1912 году, поселок в 1957 году получил статус рабочего, который и до настоящего времени обеспечивает железной рудой металлургические предприятия Кузбасса, являясь одним из крупнейших в России. Градообразующее предприятие в п.г.т. Шерегеш – Горно-Шорский филиал ОАО «Евразруда» (входит в Evraz Group), что и определяет финансовую устойчивость его положения.

Еще одной причиной существенного улучшения социальноэкономического ситуации в п.г.т. Шерегеш явилось стремление муниципальной власти максимально развивать горнолыжный курорт, который был построен к открытию XVII Спартакиады народов РСФСР в 1981 году. После завершения указанной Спартакиады горнолыжный комплекс Шерегеш на время был забыт, но начал вновь развиваться как курорт в начале 1990-х годов. В настоящее время с ноября по май горнолыжный курорт посещают до 1 млн. чел. в год. Более 50 комфортабельных гостиниц, прекрасно оборудованные горнолыжные трассы, 19 подъемников, кафе, магазины, в том числе торгующие продукцией народных промыслов, предоставляют рабочие места не только местным жителям, но и населению близлежащих поселков [11].

На территории муниципального образования Шерегеш зарегистрировано свыше 100 индивидуальных предпринимателей, количество которых может возрасти, если курорт начнет работать круглогодично, предоставляя рабочие места в летний период, что позволяет уникальная природа Горной Шории. В целом, местная администрация заинтересована в привлечении инвестиций, что позволит еще более эффективно развивать муниципальную экономику поселка.

В настоящее время самой серьезной проблемой монопрофильного муниципального образования п.г.т. Шерегеш является сохранность уникальной природной среды горной Шории для последующих поколений. Безусловно, работа градообразующего предприятия наносит определенный ущерб экологии Шерегеша. Местные власти в целях уменьшения негативного влияния на окружающую среду развивают различные экологические проекты, в первую очередь, по совершенствованию способов добычи железной руды.

Для предотвращения возможного ущерба от функционирования курорта, по инициативе органов муниципальной власти, отряды волонтеров собираются в Шерегеше в первые выходные дни июня, когда резко сокращается количество туристов, для уборки склонов гор от бытового мусора, что позволяет сохранять первозданную природу

189

Горной Шории и использовать её во благо не только местного населения, но и туристов со всей России и Ближнего Зарубежья [11].

Поселок городского типа Краснобродский Кемеровской области с населением в 11,5 тыс.чел. (по состоянию на 2019 год) представляет собой классическое монопрофильное муниципальное образование, которое существует благодаря градообразующему предприятию «Краснобродский угольный разрез» – филиалу ОАО «УК «Кузбассразрезуголь» (численность работающих около 2,5 тыс. чел.). Второе крупное предприятие поселка – швейная компания ООО

«Надежда», обеспечивающая рабочими местами преимущественно женскую часть населения поселка.

Общие балансовые запасы угля в разрезе оцениваются почти в 340 млн. тонн. Ежегодно идет добыча энергетического угля марок Т, СС, КС, КО, 1-СС, ДГ в количестве около 9 млн. тонн [12].

Градообразующее предприятие оснащено современной техникой. Технический парк разреза включает 34 бульдозера, 14 буровых станков, более 50 экскаваторов зарубежного и отечественного производства с объемом ковша до 33 кубометров, 10 погрузчиков. Парк горнотранспортной техники имеет в своем составе более сотни БелАЗов грузоподъемностью от 47 до 220 тонн [8].

Добытый на Краснобродском разрезе уголь обогащается на двух обогатительных фабриках суммарной мощностью более 5,5 млн. тонн высококачественного концентрата коксующихся углей. Обогатительная фабрика «Краснобродская-Коксовая», введенная в эксплуатацию в августе 2011 года, представляет собой современное, с точки зрения применяемой технологии, предприятие, учитывающего, в том числе и требования природоохранного законодательства.

В частности, это применение в водно-шламовом цикле фильтрпрессов и радиальных сгустителей, что позволяет работать обогатительной фабрике без наружных гидроотвалов, которые являются основным источником загрязнения подземных вод региона. Помимо этого, на разрезе используются дробильно-сортировочный комплекс и дробильно-погрузочная установка, обогатительные установки, сортировочный технологический комплекс, мобильные дробилки Mobirex MR № 1 и № 2.

«Краснобродский угольный разрез» планирует увеличение добычи угля на одноименном поле. Здесь также планируется строительство очистной установки с КНС для переработки разубоженной горной массы [12].

Разрез «Краснобродский – Южный» осуществляет экспорт добытого угля в страны Европы и Азии. В России его основной потребитель – Холдинг «Евраз». Выручка разреза в 2017 году составила

190