Глава XVIII. Государственный долг и кредит

надлежащем исполнении должником своих обязательств) в отличие от других форм государственного долга, а с другой - позволяет раз­ вивать наиболее перспективные отрасли народного хозяйства, нуж­ дающиеся в дополнительном коммерческом финансировании.

§ 5. Управление государственным (муниципальным) долгом

Государственный (муниципальный) долг как неотъемлемая часть го­ сударственных и муниципальных финансов нуждается в управлении

со стороны государства и муниципальных образований. При этом

управление государственным (муниципальным) долгом можно рас­

сматривать как в узком, так и в широком смысле.

В узком смысле управление государственным (муниципальным) дол­

гом определяется как совокупность финансово-долговых операций, осуществляемых исполнительными органами государственной (му­

ниципальной) власти и уполномоченными специализированными финансовыми организациями в одностороннем порядке или по со­

гласованию с кредиторами в целях изменения структуры и состава

государствеf!ного (муниципального) долга.

Данное определение соответствует положениям ст. 101 БК РФ, предусматривающим, что <<управление государственным долгом Рос­

сийской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации или уполномоченным им Министерством финансов Рос­ сийской Федерацию>. Вместе с тем содержание понятия <<управление государственным (муниципальным) долгом>> в финансовом законо­ дательстве Российской Федерации не раскрывается.

В широком смысле управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как финансовую деятельность законо­ дательных и исполнительных органов государственной (муници­ пальной) власти и уполномоченных ими организаций по финансо­

вому прогнозированию, планированию, проведению финансовых

долговых операций, финансовому учету и контролю государствен­

ного долга, направленную на финансирование дефицита государ­

ственного (муниципального) бюджета и удешевление государствен­

ного (муниципального) долга.

Рассмотрим каждую из стадий более подробно.

521

Раздел Jv. Правовоерегулирование государственных и муниципальных доходов

1. Финансово-долговое прогнозирование заключается в разработ­

ке документов о прогнозах социально-экономического развития

государства. Ежегодно Минфин России совместно с другими ор­ ганами исполнительной власти подготавливает Бюджетное посла­ ние Президента РФ, содержащее основные показатели социально­ экономического развития Российской Федерации на планируемый

год и среднесрочную персnективу.

Прогноз социально-экономического развития Российской Фе­ дерации, прогноз сводного финансового баланса по территории Рос­ сийской Федерации и прогноз консолидированного бюджета Рос­ сийской Федерации на очередной финансовый год представляется в Государственную Думу одновременно с проектом федерального за­ кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в обяза­

тельном порядке.

2. Финансово-долговое планирование можно рассматривать как

деятельность по принятию решений относительно дальнейших дей­

ствий. В Бюджетном послании ПрезидентаРФ определяются стра­

тегические ориентиры деятельности государства в сфере управления

долгом, что дает основание относить бюджетное послание к функ­

ции как прогнозирования, так и планирования.

Планирование также проявляется через разработку и приня­

тие программ государственных внешних и внутренних заимствова­

ний и гарантий, в которых указываются размеры предполагаемых за­ имствований и гарантий, форма и виды государственных займов, а

также структура внешнего и внутреннего государственного долга на

очередной финансовый год.

На данной стадии основополагающим финансово-плановым ак­

том является закон о бюджете соответствующего уровня на следую­

щий год. В нем указывается дефицит бюджета, а также предельные суммы, направляемые на обслуживание и погашение внешнего и ,, внутреннего государственного долга. В БК РФ установлен широкий

круг финансово-правоных ограничений на размер дефицита феде­

рального бюджета, предельный объем внутреннего и внешнего госу­

дарственного долга, пределы внешних заимствований, предельные

расходы на обслуживание государственного долга.

В целом деятельность государства (муниципального образова­

ния) по финансово-долговому прогнозированию и планированию

получила название <<стратегическое управление государственным

ДОЛГОМ>>.

522

Глава XVIJ/. Государственный долг и кредит

3. В свою очередь, к оперативному управлению государственным долгом следует относить проведение финансовых долговых операций,

под которыми понимаются сделки и (или) акты исполнительных ор­ ганов государства или уполномоченных финансовых организаций,

направленные на изменение размера, состава и структуры государ­

ственного долга:

Рассмотрим основные виды финансово-долговых операций, а также виды нарушений государством (муниципальным образовани­ ем) своих долговых обязательств.

Выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаготчуж­ дение государством (муниципальным образованием) государствен­ ных (муниципальных) ценных бумаг первым владельцам.

Конверсия представляет собой изменение доходности государст­

венного займа путем уменьшения или увеличения процентной став­

ки, уплачиваемой на основной долг.

Выделяют несколько видов конверсий:

•факультативную (кредиторы могут отказаться или согласить­ ся с новыми условиями);

•обязательную (кредиторы могут принять новые условия или получить обратно внесенную сумму);

•принудительную, которая предполагает одностороннее изме­

нение условий займов.

Консолидацией (пролонгацией) является изменение срока дейст­

вия ранее выпущенных займов в целях легальной отсрочки платежа.

В зависимости от способа изменения срока выделяют консолидацию

Путем добавления процентных купонов к старым облигациям либо путем выпуска новых облигаций и обмена их на обращаюшиеся об­

лигации.

Унификация - объединение обращаюшихся займов в один вновь выпускаемый. Особенностью данной операции является

то, что она проводится, как правило, одновременно с изменением

ставки процента (конверсии) и (или) срока обращения (консоли­ дации).

523

Раздел /У. Правовоерегулирование государственных и муниципальных доходов

В зависимости от направленности правового регулирования дан­

ные операции могут осуществляться как на основании односторон­

ней воли государства, что придает им финансово-правовой харак­

тер, так и по соглашению сторон, что делает данные отношения

гражданско-правовыми.

В настоящее время в российском законодательстве, как и в большинстве стран мира, существует прямой запрет на односто­ роннее изменение условий выпущенного в обращение государст­

венного (муниципального) займа, в том числе сроков выплаты и

размера процентных платежей, срока обращения, что позволяет га­ рантировать инвестору, изначально менее защищенному субъекту,

надлежащее исполнение обязательств государства по отношению

к нему.

Согласно ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, со­

ставляющих государственный или муниципальный долг, с заменой

указанных долговых обязательств иными долговыми обязательства­ ми, предусматривающими другие условия обслуживания и погаше­ ния долговых обязательств.

Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Вфинансово-правовой науке различают реструктуризации:

•институциональную;

•техническую.

К первым относятся финансово-долговые операции, проведеи­ ные в рамках ЛоНдонского, Парижского клубов кредиторов или иных

международных институциональных структур. Техническая реструк­ туризация предполагает изменение условий обслуживания и погаше­

ния государственного долга.

Реверс - изменение предмета долгового обязательства. При за­

мене денежного обязательства обязательством предоставить опреде­

ленное имущество (например, товары народного потребления) мож­

но говорить о натурализации, а в обратной ситуации - о валюти­

зации.

524

Глава XVIII. Государственный долг и кредит

Рефинансирование - погашение существующего государствен­

ного долга за счет средств ранее выпущенного займа.

Существует прямое рефинансирование (замена на новые облига­

ции при наступлении срока платежа) и предварительное рефинанси­ рование (до наступления срока платежа).

Отличительной чертой управления государственным долгом Рос­ сийской Федерации в период 1995-1998 гг. стало построение схемы

заимствований именно на основе финансово-,.долговой операции ре­

финансирования.

Обслуживание (выплата доходов в виде процентов или в иной форме) и погашение государственного (муниципального) долга (воз­ врат основного долга) являются финансово-долговыми операциями,

в результате которых изменяется размер, состав и структура государ­

ственного долга.

Ilредоставление обеспечения под выпуск государственного зай­ ма. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собст­ венности имуществом, что является публично-правовой гаран­

тией.

Изменение обязательных резервов. С финансово-долговыми опе­

рациями в рамках управления государственным долгом также свя­

зана деятельность центральных банков государства, которые могут

устанавливать и изменять нормативы обязательных резервов в виде

государственных ценных бумаг кредитных организаций.

Изменение статуса (вuда) ценной бумаги - присвоение статуса го­

сударственной ценной бумаги, предоставляющей владельцам воз­

можность выведения из налогаоблагаемой базы доходов по государ­

ственным ценным бумагам.

В настоящий момент две указанные выше операции не исполь­

зуются.

Ilринятне долга - правопреемственность между государствами

применительно к определенной территории, имеющая место при

смене формы правления, государетвенно-политического режима.

525

Раздел IV. Правовоерегулирование государственных и муниципальных доходов

В истории России примерам такой операции является Импе­

раторский Указ от 15 января 1798 г., на основе которого в рамках

вхождения Польши в состав Российской Империи бьша осущест­ влена реструктуризация польских и российских долгов банкирским домом «Голе и К\> путем выпуска государственных облигаций на

88 млн руб. под 5% на 12 лет.

Принципиально иными действиями являются аннулирование (от­

каз от долга) и отказ от платежа в срок. Это нарушение государствен­

ным (муниципальным) образованием своих долговых обязательств.

Их отличием друга от друга является то, что если аннулирование -

это отказ государства осуществлять платежи по данным долгам в бу­ дущем, то при отказе от платежа (просрочка платежа) государство

намерено осуществить платеж в иной срок.

В международной практике данные нарушения рассматриваются

какдефолт (default), под которым понимается любое из мероприятий

государства, так или иначе нарушающее права кредиторов.

К ним относятся отказ в платеже, нарушение обязательств по

иным долговым обязательствам государства, изменение условий зай­

ма независимо от наличия согласия кредиторов на наименее выгод­

ные условия по сравнению с первоначальными, деноминация валю­

тыгосударства с потерей номинальной стоимости, любое нарушение, связанное со сроками и размерами выплат, мораторий государства на платежи по государственным долгам, прекращение членства в Меж­ дународном валютном фонде.

4. Финансовый учет и контроль как функция управления государ­

ственным долгом представляет собой проверку целесообразности и

законности деятельности уполномоченных государственных и част­

ных органов в сфере управления государственным долгом. В Россий­

екай Федерации установлена единая система учета и регистрации го­

сударственных заимствований.

Минфин России осуществляет ведение государственных книг

внутреннего и внешнего долга, составляющих государственную дол­

говую книгу; в свою очередь, финансовый орган местного само­

управления ведет муниципальную долговую книгу.

526

Глава XVII/. Государственный долг и кредит

§ 6. Органы управпения государственным долгом

Российской Федерации

Управление государственным долгом Российской Федерации осу­

ществляется органами различных ветвей государственной власти и специализированными финансовыми организациями. Рассмотрим

их более подробно.

Президент РФ координирует и направляет деятельность законо­

дательных и исполнительных органов в сфере управления государ­

ственным долгом Российской Федерации путем формирования си­

стемы и структуры органов исполнительной власти (назначает Пред­

седатедя Правительства РФ, представляет кандидатуру Председателя Банка России), предоставления бюджетного послания, касающегося

также вопросов государственного долга, возможности использова­

ния права законодательной инициативы или вето в части совершен­

ствований правовага регулирования отношений в сфере госуДарст­

венного (муниципального) долга.

Федеральное Собрание как законодательный орган участвует

в управлении государственным долгом в форме принятия федераль­

ных законов о федеральном бюджете и утверЖдения программ внеш­

них и внутренних заимствований.

Вся подготовительная работа: разработка и доработка, экономи­

ко-правовой анализ законопроектов, а также изучение текущей си­

туации и зарубежного опыта - возложена на постоянно действую­ щие в структуре Государственной Думы Федерального Собрания РФ комитеты и комиссии. Значимость участия высшего законодатель­ ного (представительного) органа выражается в необходимости за­

конодательно как подтвердить уже существующие государственные

долги, так и одобрить возможность новых заимствований.

Правительство РФ на основании бюджетных целей и ограниче­ ний, установленных Президентом РФ и Федеральным Собранием,

непосредственно управляет государственным долгом.

Среди полномочий Правительства РФ можно выделить предо­ ставление в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета об его исполнении, заключений на законопроекты о выпуске

государственных займов, об изменении финансовых обязательств

государства. Исключительно на заседаниях Правительства РФ уста­

навливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг, а так-

527

Раздел Л/. Правовоерегулирование государственных и муниципальных доходов

же утверждаются Генеральные условия эмиссии и обращения госу­ дарственных ценных бумаг.

Проведение финансовых долговых операций осуществляют спе­

циализированные государственные органы и организации, которым

Правительство РФ делегирует большинство полномочий по управ­

лению государственным долгом на основе нормативных актов или

договоров. Среди финансовых органов государственной власти - Минфин России, который Правительство РФ вправе уполномочить

управлять государственным долгом.

К функциям Минфина России отнесено составление и испол­ нение федерального бюджета, возложены основные полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации. Среди

них выделяют разработку состава и структуры государственного дол­

га, подготовку проектов программ внешних и внутренних заимство­

ваний, предложение мер по совершенствованию структуры государ­ ственного долга и оптимизации расходов по его обслуживанию, ве­

дение учета государственного долга.

Минфин России в сфере управления госдолгом сотрудничает с Министерством экономического развития РФ, которое участвует

вразработке проектов программ внешних заимствований России,

впроцессе урегулирования внешней задолженности Российской

Федерации и выплаты долгов иностранных государств Российской

Федерации и осуществляет контроль за эффективным и целевым ис­

пользованием кредитов.

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) осу­

ществляет консультационную и методологическую поддержку Мин­ фина России в части разработки основных направлений развития рынка ценных бумаг (в том числе государственных ценных бумаг) и координации деятельности органов государственной власти по во­ просам регулирования рынка ценных бумаг.

Наиболее многоаспектными являются отношения Минфина Рос­

сии с Банком России, который проводит денежно-кредитную поли­

тику государства. Установление обязательных нормативов, резервов,

ставок кредитования, размера золотовалютных резервов, валютные

интервенции, операции на рынке государственных ценных бумаг по­ зволяют Банку России оказывать воздействие на стоимость, состо­

яние и рынок внутренних государственных заимствований, способ­ ность государства обслуживать и погашать государственный долг.

528

Глава XVIJL Государственный долг и кредит

Немаловажной функцией Банка России в сфере государствен­

ного долга является осуществление операций по обслуживанию вну­ треннего государственного долга России на безвозмездной основе.

В свою очередь, Федеральное казначейство регистрирует все опе­

рации, связанные с поступлением из источников финансирования

дефицита бюджета, а также санкционирует и финансирует расходы

федерального бюджета по обслуживанию государственного долга,

тем самым контролируя сроки и полноту исполнения государствен­

ных долговых обязательств со стороны Банка России и других упол­ намоченных финансовых организаций.

Органом финансового контроля в сфере государственного дол­ га выстуnает Счетная палата РФ, которая осуществляет контроль за государственным долгом, ЦБ РФ и движением средств федерально­

го бюджета в кредитных организациях. Контрольно-ревизионная

деятельность Счетной палаты РФ проявляется в контроле за своев­ ременным исполнением доходных и расходных статей федерально­

го бюджета по объемам, структуре, целевому назначению государст­

венных займов и государственному долгу. Также Счетная палата РФ

осуществляет непосредственный контроль за состоянием государст­

венного внутреннего и внешнего долга России, за использованием

кредитных ресурсов, предоставляемых Российской Федерации.

Применительно к бюджетному процессу (на стадии составления

проекта бюджета и его утверждения) Счетная палатаРФ дает заклю­

чения на проекты законов о федеральном бюджете на соответствую­

щий год. На стадии исполнения федерального бюджета Счетная па­ лата РФ осуществляет анализ форм отчетности участников бюджет­ ного процесса, финансовой отчетности уполномоченных кредитных органов и готовит для палат Федерального Собрания сводные отче­

ты о результатах контрольных мероприятий, а также экспертные

оценки.

На стадии контроля за исполнением бюджета по итогам прове­

деиной комплексной документальной ревизии исполнения бюджета

Счетной палатой РФ составляется заключение на проект представ­ ляемого Правительством РФ в Государственную Думу отчета об ис­ полнении федерального бюджета за соответствующий год.

Значимость Счетной палаты РФ выражается не только в осущест­

влении контрольной функции управления государственным долгом,

но и в том, что она является своеобразным «парламентским контро­

лем•>, своего рода показателем, насколько в соответствии с приня-

529